Úrskurður í máli nr. SRN18100105

Ár 2019, þann 24. júní, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN18100105

Kæra X

á ákvörðun

Samgöngustofu

I.      Kröfur og kæruheimild

Þann 30. október 2018 barst ráðuneytinu kæra X vegna ákvörðunar Samgöngustofu (hér eftir nefnd SGS) í máli hans og X (hér eftir nefnd farþegarnir) nr. x/2018. Með ákvörðun Samgöngustofu var kröfum farþeganna um skaðabætur úr hendi Icelandair (hér eftir nefnt IA) hafnað, en farþegarnir höfðu krafist bóta vegna aflýsingar á flugi IA nr. FI307 frá Stokkhólmi til Keflavíkur þann 5. nóvember 2017. Krefjast farþegarnir þess að þeir fái greiddar skaðabætur vegna aflýsingarinnar samkvæmt 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.

Ákvörðun SGS er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 3. mgr. 126. gr. c laga um loftferðir nr. 60/1998.

II.        Kæruefni og ákvörðun SGS

IA annaðist flug FI307 sem áætlað var frá Stokkhólmi til Keflavíkur þann 5. nóvember 2016, en fluginu var aflýst vegna veðurs. Var áætlaður brottfarartími kl. 13:20 og komutími kl. 15:30. Vegna aflýsingarinnar komu farþegarnir ekki á áfangastað fyrr en kl. 10:10 daginn eftir. Er deilt um bótaábyrgð IA vegna aflýsingarinnar.

Hin kærða ákvörðun er svohljóðandi:

1. Erindi

   Þann 5. janúar 2018 barst Samgöngustofu (SGS) kvörtun frá X (kvartendur). Kvartendur áttu bókað far með flugi Icelandair (IA) FI307 frá Stokkhólmi til Keflavíkur þann 5. nóvember 2017 en fluginu var aflýst vegna veðurs. Áætluð brottför flugsins var kl. 13:20 og áætluð koma var kl. 15:30 síðar sama dag. Fóru kvartendur heim með ferjuflugi IA morguninn eftir kl. 08:00 og komust þeir á áfangastað í Keflavík kl. 10:10 síðar sama dag, sem varðar seinkun á komu um tæplega 19 klukkustundir.

   Kvartendur fara fram á skaðabætur samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð nr. 1048/2012.

   Í kvörtuninni kemur fram að kvartendur hafi ekki fengið afhentar upplýsingar um réttindi flugfarþega.

2. Málavextir og bréfaskipti

   SGS sendi IA kvörtunina til umsagnar með tölvupósti dags. 7. febrúar 2018. Í svari IA, dags. 6. apríl 2018, kom fram að veðuraðstæður hafi verið mjög slæmar á Keflavíkurflugvelli þann 5. nóvember 2017 og því hafi þurft að aflýsa flestum flugum eftir hádegi þann dag. Færði félagið fram gögn úr flugumsjónarkerfum sínum þar sem m.a. kom fram að öllum flugum frá Evrópu til Keflavíkur umræddan dag væri aflýst og að ný flug væru skipulögð morguninn eftir. Útvegaði félagið hótelgistingu og mat fyrir kvartendur á meðan beðið var eftir nýja fluginu. Þá tiltók félagið að sérstakt ferjuflug hafi verið sent til Stokkhólms til að flytja farþega heim sem fyrst til að minnka neikvæð áhrif aflýsingar á farþega.

   Umsögn IA var send kvartendum til athugasemda. Í svari kvartenda, dags. 24. apríl 2018, kemur fram að fluginu hafi ekki upphaflega verið aflýst til næsta dags heldur hafi brottfarartíma verið seinkað til kl. 01:00 þann 6. nóvember 2017. Síðar um dag þann 5. nóvember 2017 hafi kvartendur fengið tilkynningu frá IA um að búið væri að fresta fluginu til morguns 6. nóvember 2017. Þá telja kvartendur að engin ástæða hafi verið fyrir svo langri seinkun þar sem að veður hafi lægt í Keflavík kringum kl. 23.00 þann 5. nóvember 2017. Frá og með þeim tíma hefði IA hæglega getað framkvæmt hið upprunalega flug og því skapist bótaskylda af hálfu IA frá þeim tímapunkti fyrir frekari seinkunum sem eru lengri en þrjár klukkustundir. Að mati kvartenda varð seinkunin í heild níu klukkustundum lengri en þörf var fyrir og því telja kvartendur að um bótaskylda seinkun hafi verið að ræða.

3. Forsendur og niðurstaða Samgöngustofu

Neytendur flugþjónustu eða aðrir sem hagsmuna hafa að gæta sem telja að flugrekandi, flytjandi, ferðaskrifstofa eða umboðsmaður framangreindra aðila hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt lögum um loftferðir nr. 60/1998, eða reglugerðum settum á grundvelli þeirra geta beint kvörtun til Samgöngustofu, sbr. 1. mgr. 126. gr. c loftferðalaga. Stofnunin tekur málið til skoðunar í samræmi við ákvæði laganna og stjórnsýslulaga og sker úr ágreiningi með ákvörðun, sbr. 3. mgr. 126. gr. c og 140. gr. loftferðalaga, ef hann verður ekki jafnaður með öðrum hætti. Sú ákvörðun er bindandi.

Um réttindi flugfarþega er fjallað í reglugerð EB nr. 261/2004, um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður, sem var innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er Samgöngustofa sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar samanber 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.

Um aflýsingu flugs og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita í slíkum tilvikum er fjallað um í 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. skal farþegum ef flugi er aflýst, boðin aðstoð af hálfu flugrekandans í samræmi við 8. gr. og a-lið 1. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 9. gr. Í 8. gr. reglugerðarinnar er fjallað um rétt farþega til þess að fá endurgreitt eða að fá flugleið breytt. Þar kemur nánar tiltekið fram að flugfarþegar eigi eftirfarandi kosta völ; að fá innan sjö daga endurgreitt að fullu upprunalegt verð farmiðans, að breyta flugleið, með sambærilegum flutningsskilyrðum, til lokaákvörðunarstaðar eins fljótt og auðið er, eða að breyta flugleið, með sambærilegum flutningsskilyrðum og komast til lokaákvörðunarstaðar síðar meir.

Auk framangreinds gildir að sé flugi aflýst eiga farþegar rétt á skaðabótum frá flugrekanda í samræmi við 7. gr. EB nr. 261/2004, hafi ekki verið tilkynnt um aflýsingu á þann hátt sem mælt er um í i) – iii) liðum c-liðar 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Þetta gildir nema flugrekandi geti sýnt fram á að flugi hafi verið aflýst af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir, sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar.

Loftferðalögum nr. 60/1998 og reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega sem neytendur flugþjónustu. Meginreglan samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 er réttur farþega til skaðabóta skv. 7. gr. reglugerðarinnar sé um að ræða aflýsingu eða mikla seinkun á brottfarartíma flugs og ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt, sbr. dóm Evrópudómstólsins frá 22. desember 2008, í máli C-549/07 Friederike Wallentin-Hermann v Alitalia og almennar meginreglur um túlkun lagaákvæða.

Álitaefni í þessu máli er hvort óviðráðanlegar aðstæður hafi valdið aflýsingu á flugi kvartenda. Að jafnaði falla slæmar veðuraðstæður undir óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar sbr. einnig 14. inngangslið reglugerðarinnar. Af hálfu IA er því haldið fram að afar slæmar veðuraðstæður hafi verið á Keflavíkurflugvelli þann 5. nóvember 2017. Farið var yfir gögn af sérfræðingi SGS og taldi hann að gögnin sýni fram á afar slæmar veðuraðstæður á umræddum tíma. Þá hefur IA fært fram gögn sem sýna fram á að veruleg röskun varð á flugumferð á Keflavíkurflugvelli þann 5. nóvember 2017 vegna framangreindra veðuraðstæðna. Telur SGS því að rekja megi aflýsingu á flugi FI307 þann 5. nóvember 2017 til óviðránlegra aðstæðna vegna veðurs sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004, sbr. reglugerð nr. 1048/2012.

Þrátt fyrir að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið til staðar hvílir skylda á flugrekendum á grundvelli reglugerðar EB nr. 261/2004 til að reyna að lágmarka neikvæðar afleiðingar vegna óviðráðanlegra aðstæðna. Í máli þessu liggur fyrir að flugrekandinn þurfti að aflýsa öllum flugum frá Evrópu til Keflavíkur ásamt tengiflugum í gegnum flugvöllinn. Þá sendi IA sérstakt ferjuflug til að flytja farþega, þ.á.m. kvartendur, fyrr heim. Telur SGS því að miðað við aðstæður hafi IA uppfyllt skyldur sínar skv. reglugerð EB nr. 261/2004 um að bregðast við óviðráðanlegum aðstæðum á forsvaranlegan hátt.

Eru skilyrði bótaskyldu á grundvelli 7. gr. því ekki uppfyllt og ber því að hafna bótakröfum kvartenda.

Kvartendur virðast ekki hafa fengið skriflegar upplýsingar um rétt sinn í kjölfar aflýsingar og beinir Samgöngustofa þeim tilmælum til Icelandair að réttur farþega til upplýsingagjafar í kjölfar aflýsinga er mikilvægur og er sá réttur tilgreindur í 2. mgr. 14. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.

Ákvörðunarorð:

Kröfum kvartenda um skaðabætur úr hendi Icelandair skv. reglugerð EB nr. 261/2004 sbr. reglugerð 1048/2012, er hafnað.

III.      Málsástæður farþeganna, umsögn SGS og meðferð málsins í ráðuneytinu

Kæra farþeganna barst ráðuneytinu með bréfi mótteknu 30. október 2018.

Í kæru kemur fram að farþegarnir geri athugasemd við hversu langan tíma flugrekandi hafi til að koma þeim á áfangastað eftir að flugumferð hefst. Upphaflega hafi þeim verið tilkynnt að fluginu myndi seinka til kl. 01:00 þann 6. nóvember en þegar nálgaðist kvöld þann 5. nóvember hafi þeim verið tilkynnt að flugið yrði kl. 08:00 þann 6. nóvember. Benda farþegarnir á að flugsamgöngur hafi komist í lag í Keflavík kl. 23:00 að kvöldi þann 5. nóvember. Þá nemi breytingin frá kl. 01:00 til kl. 08:00 alls sjö klukkustundum sem sé yfir þeim mörkum sem geri flugrekandann skaðabótaskyldan. Þá telja farþegarnir að í ákvörðun SGS vanti útskýringu á með hvaða hætti flugrekandinn reyndi að lágmarka neikvæðar afleiðingar vegna aflýsingarinnar.

Kæran var send SGS til umsagnar með bréfi ráðuneytisins dags. 31. október 2018.

Umsögn SGS barst ráðuneytinu með tölvubréfi mótteknu 17. janúar 2019. Í umsögninni kemur fram ágreiningur málsins snúi að túlkun og heimfærslu reglugerðar EB nr. 261/2004 á málsatvik. Áréttar SGS að veðuraðstæður falli undir óviðráðanlegar aðstæður. Hafi það verið mat sérfræðings SGS að fyrirliggjandi gögn sýndu fram á að afar slæmar veðuraðstæður hafi verið fyrir hendi þegar fluginu var aflýst. Þá liggi fyrir gögn sem staðfesti að veruleg röskun hafi verið á flugumferð þann 5. nóvember 2017. Því hafi það verið mat SGS að flugi farþeganna hafi verið aflýst sökum veðurs og þannig um óviðráðanlegar aðstæður að ræða. Þá ítrekar SGS að IA hafi sent sérstakt ferjuflug til að flytja fyrr á áfangastað þá farþega sem áttu bókað far með hinu aflýsta flugi. Sé það mat SGS að með því hafi IA uppfyllt skyldur sínar samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 um að bregðast við óviðráðanlegum aðstæðum á forsvaranlegan hátt, sérstaklega í ljósi þess hversu víðtæk áhrif framangreindar veðuraðstæður höfðu á allt flug IA til eða frá Keflavík þann 5. nóvember 2917.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 11. október 2018 var IA gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi IA mótteknu 7. desember 2018.

Í athugasemdum IA kemur fram flugrekanda beri ekki að greiða skaðabætur í samræmi við 7. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004 ef flugi er aflýst eða seinkar af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Þessar óviðráðanlegu aðstæður séu ekki skilgreindar í reglugerðinni en í 14. lið formála hennar segi að óviðráðanlegar aðstæður geti m.a. skapast vegna veðurskilyrða sem samrýmast ekki kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hafi veðurskilyrði á Keflavíkurflugvelli verið mjög slæm milli kl. 13:00 og 22:00 þann 5. nóvember 2017. Hafi þau skapað óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Því hafi ekki verið komist hjá því að aflýsa flugi FI307 þann dag. Þá bendir IA á að ekki hefði verið mögulegt að starfrækja flugið um leið og möguleg flugumferð hófst á Keflavíkurflugvelli aftur enda setji reglugerð nr. 1043/2008 um flug- og vinnutímamörk og hvíldartíma flugverja því skorður hversu langar vaktir flugverjum er heimilt að vinna á 24 klst. tímabili. Telur IA því ljóst að umræddu flugi hafi verið aflýst vegna óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að koma í veg fyrir. Þá bendir IA á að farþegarnir hafi verið sendir með fyrsta flugi frá Stokkhólmi til Keflavíkur kl. 8:00 daginn eftir. Einnig hafnar IA túlkun farþeganna þess efnis að félagið beri bótaábyrgð á því að komu farþeganna hafi seinkað um meira en þrjár klukkustundir frá því að möguleg flugumferð hófst. Eigi slík túlkun sér ekki stoð í reglugerð EB nr. 261/2004. Þegar metið er hvort flugrekandi beri bótaskyldu þegar flugi er aflýst beri að horfa til ástæðu aflýsingar, einkum hvort fluginu hafi verið aflýst vegna óviðráðanlegra aðstæðna eða ekki. Ef ljóst er að viðkomandi flugi var aflýst vegna óviðráðanlegra aðstæðna sé ljóst að nýr bótagrundvöllur skapist ekki um leið og veðurskilyrði samrýmast þeim kröfum sem gera verði til flugs.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 29. janúar 2019 var farþegunum gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum SGS. Engar athugasemdir bárust.

IV.      Niðurstaða ráðuneytisins

Krafa farþeganna lýtur að því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og fallist verði á kröfum þeirra um greiðslu skaðabóta úr hendi IA. IA krefst þess að hin kærða ákvörðun verði staðfest.

Líkt og fram kemur í umsögn og ákvörðun SGS fjallar reglugerð EB nr. 261/2004 um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður. Var reglugerð þessi innleidd hér á landi með reglugerð nr. 1048/2012. Samkvæmt 2. gr. þeirrar reglugerðar er SGS sá aðili sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar sbr. 16. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004.

Um aflýsingu flugs og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita er fjallað í 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. skal farþegum í slíkum tilvikum boðin aðstoð af hálfu flugrekandans í samræmi við 8. gr. og a-lið 1. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar. Þá eiga farþegar rétt á skaðabótum frá flugrekanda í samræmi við 7. gr. hafi ekki verið tilkynnt um aflýsingu á þann hátt sem mælt er fyrir um í i) – iii) liðum c-liðar 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Gildir þetta nema flugrekandi geti sýnt fram á flugi hafi verið aflýst af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir, sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar.

Um seinkun á flugi og þá aðstoð sem flugrekandi skal veita er fjallað í 6. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þar kemur hins vegar ekki fram að flugrekandi skuli greiða bætur samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar með sama hætti og þegar flugi er aflýst sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með dómi Evrópudómstólsins frá 19. nóvember 2009 í sameinuðum málum C-402/07 og C-432/07 komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að túlka bæri reglugerðina þannig að farþegar sem verða fyrir seinkun á flugi samkvæmt 6. gr. eigi að fá sömu meðferð og farþegar flugs sem er aflýst sbr. 5. gr. Liggur þannig fyrir að verði farþegar fyrir þriggja tíma seinkun á flugi eða meira sem gerir það að verkum að þeir koma á ákvörðunarstað þremur tímum síðar eða meira en upprunaleg áætlun flugrekandans kvað á um geta þeir átt rétt á bótum samkvæmt 7. gr. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. ber þó flugrekanda ekki skylda til að greiða skaðabætur í samræmi við 7. gr. ef hann getur fært sönnur á að flugi hafi verið aflýst eða því seinkað af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra jafnvel þótt gerðar hefðu verið allar nauðsynlegar ráðstafanir. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. hvílir sönnunarbyrðin á flugrekandanum.

Fyrir liggur að flugi farþeganna frá Stokkhólmi til Keflavíkur sem áætlað var kl. 13:20 þann 5. nóvember 2017 var aflýst vegna veðurs. Fóru farþegarnir með flugi daginn eftir kl. 08:00. Var það niðurstaða SGS að um óviðráðanlegar aðstæður hafi verið að ræða og því væru skilyrði bótaskyldu ekki uppfyllt.

Ráðuneytið bendir á að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1048/2012 er með reglugerðinni leitast við að auka neytendavernd með því að skýra réttindi farþega og kveða á um meðferð kvartana með það fyrir augum að einfalda málsmeðferð og auðvelda úrlausn mála. Þá bendir ráðuneytið á að það er meginregla samkvæmt reglugerð EB nr. 261/2004 að farþegar eigi rétt á skaðabótum verði þeir fyrir aflýsingu eða mikilli seinkun á flugi. Sönnunarbyrði fyrir því að óviðráðanlegar aðstæður hafi verið uppi hvílir alfarið á flugrekandanum og ber honum að sýna fram á að allar nauðsynlegar ráðstafanir hafi verið gerðar til að koma í veg fyrir aflýsinguna eða seinkunina. Takist sú sönnun ekki ber flugrekandinn hallann af þeim sönnunarskorti. Þar sem reglugerð EB nr. 261/2004 er ætlað að tryggja ríka vernd fyrir farþega ber að skýra undantekningarreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þröngt. Í því sambandi bendir ráðuneytið á 14. inngangslið reglugerðar EB nr. 261/2004 þar sem fram kemur að slíkar aðstæður geti t.a.m. skapast af völdum ótryggs stjórnmálaástands, veðurskilyrða sem samrýmast ekki kröfum sem gerðar eru til viðkomandi flugs, öryggisáhættu, ófullnægjandi flugöryggis og verkfalla sem hafi áhrif á starfsemi flugrekandans.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum voru veðuraðstæður mjög slæmar á Keflavíkurflugvelli þann 5. nóvember 2017 þegar flug farþeganna var áætlað. Þá liggur einnig fyrir að veruleg röskun varð á flugumferð á Keflavíkurflugvelli þennan dag vegna veðurs. Samkvæmt 14. inngangslið reglugerðar EB nr. 261/2004 eru veðuraðstæður meðal þess sem fallið getur undir óviðráðanlegar aðstæður. Því beri að fallast á það með SGS að flugi farþeganna hafi verið aflýst vegna óviðráðanlegra aðstæðna, sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar EB nr. 261/2004. Þá verður einnig fallist á það með SGS að IA hafi brugðist við á forsvaranlegan hátt samkvæmt reglugerðinni með því að koma farþegunum eins fljótt á áfangastað og mögulegt var, þ.e. strax morguninn eftir. Þá verður ekki fallist á það með farþegunum að nýr bótagrundvöllur geti skapast um leið og veðuraðstæður breytast, enda liggur fyrir að aflýsingin var til komin vegna óviðráðanlegra aðstæðna.

Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun er staðfest.