Úrskurður í máli nr. SRN19120049
Ár 2020, þann 26. nóvember, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. SRN19120049
Kæra X
á ákvörðun
Byggðastofnunar
I. Kröfur og kæruheimild
Þann 12. desember 2019 barst ráðuneytinu kæra X (hér eftir kærandi), kt. 000000-0000, á ákvörðun Byggðastofnunar frá 17. september 2019 um að synja umsókn kæranda um styrk að fjárhæð kr. 4.670.774. Krefst kærandi þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi of fallist verði á umsókn hans um flutningsjöfnunarstyrk. Til vara er þess krafist að fallist verði á umsókn kæranda að því marki sem unnt er að teknu tilliti til að samþykktar umsóknir voru hærri en fjárlög ársins segja til um styrkgreiðslur, sbr. 4. mgr. 6. gr. laga um svæðisbundna flutningsjöfnun nr. 160/2011.
Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Málavextir eru þeir að þann 28. mars 2019 lagði kærandi fram umsókn til Byggðastofnunar á grundvelli laga um svæðisbundna flutningsjöfnun nr. 160/2011. Rekur kærandi niðursuðuverksmiðju í bæjarfélagi X og í kæru kemur fram að kærandi kaupi lifur til notkunar í framleiðslu sinni alls staðar af landinu. Sé það hráefni flutt um langan veg til starfsstöðvar í bæjarfélaginu. Í byrjun júní 2019 óskaði Byggðastofnun eftir nánari upplýsingum um umsóknina frá kæranda og voru þær veittar þann sama dag. Þann 2. september 2019 sendi Byggðastofnun tölvubréf til kæranda þar sem tilkynnt var að líkur væru á því að kærandi fullnægði ekki skilyrðum laga nr. 160/2011 þar sem skilyrði um 150 km fjarlægð frá markaði eða útflutningshöfn stæði í vegi fyrir samþykkt umsóknar. Með tölvubréfi kæranda þann 5. september 2019 tók kærandi fram að umsókn hans byggðist á b-lið 4. mgr. 5. gr. laganna, þ.e. að óskað væri eftir flutningsjöfnunarstyrk vegna flutnings vöru til styrksvæðis. Var tölvubréfinu svarað sama dag af Byggðastofnun þar sem m.a. kom fram að flytja þyrfti tilbúna framleiðsluvöru að lágmarki 150 km frá framleiðslustað til að geta sótt um styrk. Þann 11. september 2019 sendi kærandi tölvubréf til Byggðastofnunar þar sem fram kom að kærandi teldi ljóst að Byggðastofnun byggði einungis á a-lið 4. mgr. 5. gr. Þá kom þar einnig fram að kærandi teldi ótækt að synja um styrk á grundvelli markmiðsákvæðis 1. gr. laganna eingöngu og ekki dygði að byggja á upplýsingum á heimasíðu, heldur væri rétt að byggja á lögunum við afgreiðslu umsókna. Tók kærandi fram að umsókn hans byggðist á b-lið 4.mgr. 5. gr. Þann 12. september 2019 sendi Byggðastofnun tölvubréf til kæranda þar sem m.a. kom fram að stofnunin byggði á venju sem byggðist á 1. mgr. 5. gr. laganna. Með bréfi Byggðastofnunar dags. 17. september 2019 var kæranda tilkynnt að fallist hefði verið á umsókn hans að hluta. Hefði styrkur að fjárhæð kr. 1.001.510 verið samþykktur en umsókninni að öðru leyti hafnað og er það hin kærða ákvörðun. Í ákvörðuninni kom fram að styrkgreiðslur hefðu verið lækkaðar hlutfallslega í samræmi við það að samþykktar umsóknir væru hærri en fjárlög ársins segðu til um. Óskaði kærandi eftir frekari rökstuðningi þann 30. september 2019. Með bréfi Byggðastofnunar til kæranda var rökstuðningur veittur. Kom þar m.a. fram að synjunin byggðist á markmiðsákvæði 1. gr. laganna svo og 5. gr. þeirra. Þá kom þar fram að umsóknin hefði verið samþykkt að hluta vegna starfsstöðvar í bæjarfélagi Y en hafnað að hluta vegna starfsstöðvar í bæjarfélagi X. Var m.a. vísað til þess reglur EES-samningsins um svæðisbundna ríkisaðstoð stæðu í vegi fyrir því að unnt væri að veita starfsstöðinni flutningsjöfnun.
Ákvörðun Byggðastofnunar var kærð til ráðuneytisins með bréfi kæranda mótteknu 12. desember 2019.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 16. desember 2019 var Byggðastofnun gefin kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með bréfi Byggðastofnunar mótteknu 7. janúar 2020.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 14. janúar 2020 var kæranda kynnt umsögn Byggðastofnunar og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfi kæranda mótteknu 6. febrúar 2020.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í kæru kemur fram að kærandi telji að forsendur hinnar kærðu ákvörðunar svo og rökstuðningur Byggðastofnunar brjóti gegn lögum nr. 160/2011 svo og reglum EES-samningsins um svæðisbundna ríkisaðstoð. Vísar kærandi til þess að hann fullnægi skilyrðum laga nr. 160/2011. Byggir kærandi á því að hann hafi átt rétt á flutningsjöfnunarstyrk á grundvelli laganna. Í 1. gr. laganna segi að markmið þeirra sé að styðja framleiðsluiðnað og atvinnuuppbyggingu á landsbyggðinni með því að jafna flutningskostnað framleiðenda sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búa við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar en framleiðendur sem eru staðsettir nær markaði. Sé kærandi framleiðslufyrirtæki og falli undir umrætt ákvæði. Af 4. gr. laganna leiði að einungis einstaklingar og lögaðilar á tilteknum svæðum geti fengið úthlutað flutningsjöfnunarstyrk, en í 1. mgr. ákvæðisins segi að til styrksvæða teljist þau svæði þar sem heimilt er að veita byggðaaðstoð samkvæmt byggðakorti. Í 1. tl. 1. mgr. 3. gr. laganna sé hugtakið byggðakort skilgreint sem kort af Íslandi sem samþykkt er af ESA fyrir tiltekið tímabil þar sem fram kemur á hvaða svæðum á Íslandi sé heimilt að veita byggðaaðstoð og að hvaða marki slík aðstoð sé heimil. Í 2. mgr. 4. gr. sé landinu síðan skipt í tvö styrksvæði. Samkvæmt ákvæðinu falli kærandi undir styrksvæði 1 þar sem hann sé staðsettur í bæjarfélagi X. Falli bæjarfélagið undir svæði sem er styrkhæft samkvæmt ákvörðun ESA frá 24. apríl 2014. Af því sé ljóst að reglur EES-samningsins standi því ekki í vegi að veita flutningsjöfnunarstyrk líkt og Byggðastofnun haldi fram. Þá telur kærandi sig fullnægja áskilnaði b-liðar 4. mgr. 5. gr. laga nr. 160/2011. Leggur kærandi áherslu á að hann kaupi hrávöru til framleiðslu sinnar alls staðar af landinu og sé varan flutt um langan veg til starfsstöðva. Sé hrávara/hálfunnin vara keypt af birgjum alls staðar af landinu og flutt til starfsstöðva. Flutningur hrávörunnar fari um langan veg og mun lengri en 150 km þannig að skilyrðum þess efnis sé fullnægt, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna. Því beri að hafna því að starfsstöð kæranda í bæjarfélagi X fullnægi ekki áskilnaði laga nr. 160/2011.
Þá telur kærandi verulega annmarka á hinni kærðu ákvörðun en samkvæmt henni sé tvennt talið leiða til synjunar. Í fyrsta lagi vísi Byggðastofnun til þess að starfsstöð kæranda búi ekki við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar þar sem hún sé ekki staðsett fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn. Hafnar kærandi þessari röksemdafærslu þar sem hún byggi á engan hátt á b-lið 4. mgr. 5. gr. laga nr. 160/2011. Samkvæmt ákvæðinu sé gert ráð fyrir að unnt sé að veita flutningsjöfnunarstyrki vegna flutnings til styrksvæðis á hrávöru eða hálfunninni vöru, þ.e. vöru sem vantar til að endanleg framleiðsla á vöru geti átt sér stað á styrksvæðinu. Umsókn kæranda varði þann flutningskostnað sem greiða þurfi til að koma hrávöru/hálfunninni vöru til starfsstöðva hans og falli því undir umrætt ákvæði. Fái afstaða kæranda stoð í athugasemdum með 6. gr. laga nr. 160/2011. Þar komi m.a. fram að styrkir séu veittir vegna flutnings til og frá styrksvæði líkt og kveðið sé á um í 4. gr. Þar komi einnig fram að þar sem markmið frumvarpsins sé að styðja við framleiðsluiðnað á landsbyggðinni sé ekki síður mikilvægt að veita framleiðendum styrk til flutnings á vörum til styrksvæðis sem séu nauðsynlegar vegna framleiðslu eins og á vörum frá því. Sé þetta í samræmi við sænskar og norskar reglur um flutningsjöfnunarstyrki. Þá vísi Byggðastofnun til þess að ekki sé unnt að samþykkja umsókn kæranda með vísan til markmiðslýsingar 1. gr. laga nr. 160/2011 svo og 1. mgr. 5. gr. laganna, þar sem ákvæðin leiði til þess að kærandi eigi ekki rétt á flutningsjöfnunarstyrk vegna starfsstöðvar í bæjarfélagi X. Telur kærandi að ekki sé unnt að synja honum um styrk vegna flutningskostnaðar á grundvelli markmiðsákvæðis 1. gr. laganna eingöngu. Verði að telja að það geti ekki gengið framar sértæku efni b-liðar 4. mgr. 5. gr. enda gangi það ákvæði framar hvað varðar rétt kæranda til flutningsjöfnunarstyrks. Þá verði að telja að nálgun Byggðastofnunar á túlkun 1, gr. laganna leiði til þröngrar lögskýringar á b-lið 4. mgr. 5. gr., en slík nálgun gangi gegn texta síðar nefnda ákvæðisins. Þá gangi þröng lögskýring Byggðastofnunar gegn tvístoða styrkjakerfi þar sem veittir séu annars vegar styrkir frá styrksvæði og styrkir til styrksvæðis. Varðandi tilvísun Byggðastofnunar til 1. mgr. 5. gr. byggir kærandi á því að við skýringu þess beri að gæta samræmis milli annarra málsgreina 5. gr., einkum 2. mgr. Þar segi að rétt til flutningsjöfnunarstyrkja vegna framleiðslu á styrksvæðum eigi einstaklingar sem stundi atvinnurekstur og séu með lögheimili á styrksvæði og lögaðilar með starfsemi og heimilisfesti á styrksvæðis. Telur kærandi sig fullnægja áskilnaði 2. mgr. 5. gr. Þannig sé kærandi framleiðslufyrirtæki með heimilisfesti á styrksvæði, en bæjarfélagið teljist til styrksvæðis samkvæmt 4. gr. laga nr. 160/2011 og byggðakorts ESA, sbr. 1. tl. 1. mgr. 3. gr., og falli undir ákvörðun eftirlitsstofnunar EFTA nr. 170/14/COL frá 24. apríl 2014. Þá fullnægi kærandi öðrum málsgreinum 5. gr., einkum b-lið 4. mgr. 5. gr. Bendir kærandi á að hann þurfi ekki að fullnægja áskilnaði beggja stafliða enda séu þeir með samtengingunni eða. Af því leiði að ef kærandi fullnægi annað hvort a eða b lið beri að fallast á umsókn hans. Telur kærandi sig fullnægja áskilnaði b-liðar 4. mgr. 5. gr. þar sem hann hafi orðið fyrir miklum flutningskostnaði vegna flutnings á hrávöru eða hálfunninni vöru sem vanti til að endanleg framleiðsla á vöru geti átt sér stað á styrksvæðinu, þ.e. í bæjarfélaginu X, en það teljist til styrksvæðis samkvæmt 4. gr. laganna og byggðakorts ESA. Telur kærandi að við mat á því hvort hann teljist fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn verði að líta til þess að lög nr. 160/2011 geri ráð fyrir tvenns konar flutningsjöfnunarstyrkjum, annars vegar styrkjum frá styrksvæði skv. a-lið 4. mgr. 5. gr., og hins vegar styrkjum til styrksvæðis samkvæmt b-lið 4. mgr. 5. gr. Hafi skilyrði laganna hvað varðar fjarlægð frá innanlandsmarkaði og útflutningshöfn grundvallarþýðingu þegar sótt er um styrk frá styrksvæði, þ.e. vegna flutningskostnaðar frá framleiðslustað að innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn. Þetta skilyrði hafi enga þýðingu þegar sótt er um styrk til styrksvæðis eins og í tilviki kæranda. Af umsókn kæranda sé ljóst að hann hafi einungis sótt um flutningsjöfnunarstyrk vegna flutninga frá birgjum sem eru staðsettir landið um kring, að starfsstöð sinni í bæjarfélagi X og bæjarfélagi Y. Afmörkuð lögskýring Byggðastofnunar á 1. gr. og 1. mgr. 5. gr. sé í engu rökréttu samhengi við 2. mgr. 5. gr. sem og a-lið og b-lið 4. mgr. 5. gr. Af þeim sökum séu forsendur og niðurstaða Byggðastofnunar óforsvaranleg auk þess að stríða gegn ríkisstyrkjareglum ESA.
Þá telur kærandi að hin kærða ákvörðun brjóti gegn skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum, einkum 61.-63. gr. samningsins um ríkisaðstoð, sbr. og reglum ESA um ríkisaðstoð frá 23. október 2013, sbr. og ákvörðun ESA frá 24. apríl 2014 um byggðakort fyrir Ísland vegna áranna 2014-2020. Bendir kærandi á að núverandi regluverk um flutningsjöfnunarstyrki byggist m.a. á reglum EES-samningsins um ríkisaðstoð. Af því leiði að íslensk lög og reglur þurfi að fullnægja áskilnaði EES-samningsins, einkum 61. og 63. gr., svo og reglna ESA um ríkisaðstoð. Ef íslensk lög og lagaframkvæmd fullnægi ekki þessum áskilnaði felist í því brot gegn skuldbindingum íslenska ríkisins, bæði gagnvart samningsaðilum EES-samningsins, EFTA ríkjunum og ESB, en ekki síst gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem byggi rétt sinn á þessum reglum. Getur kærandi þess að rökstuðningur Byggðastofnunar byggi á eldra regluverki ESA um ríkisaðstoð, en núgildandi reglur ESA séu frá 23. október 2013 og gildi um ríkisaðstoð á tímabilinu 2014-2020. Hafi því rangar reglur ESA um ríkisaðstoð verið lagðar til grundvallar við ákvarðanatöku. Þá bendir kærandi á að hann uppfylli öll þau þrjú skilyrði sem tiltekin eru í rökstuðningi Byggðastofnunar. Í fyrsta lagi teljist bæjarfélagið X að mati ESA til svæðis þar sem heimilt er að veita ríkisaðstoð, sbr. byggðakort ESA. Í öðru lagi taki flutningsaðstoðin aðeins til þess kostnaðarauka sem hlýst af því að flytja hráefni frá fjarlægum hlutum Íslands til m.a. bæjarfélagsins þar sem hráefnið er unnið endanlega. Í þriðja lagi varði umsóknin einungis hærri kostnað eða umframkostnað, sbr. lög nr. 160/2011, vegna flutnings hrávara til heimasvæðis kæranda og séu vörurnar unnar þar. Þá kveðst kærandi ekki fá skilið hvernig unnt sé að synja umsókn hans með vísan til þess að starfsstöðin sé í bæjarfélaginu X. Af byggðakorti ESA sé ljóst að bæjarfélagið teljist vera svæði þar sem heimilt er að veita ríkisstyrki. Af því leiði að misræmi sé milli mats Byggðastofnunar og ESA varðandi það hvort unnt sé að veita ríkisaðstoð til kæranda. Telur kærandi að þetta misræmi feli í sér að efnismunur sé milli mats íslenskra stjórnvalda annars vegar og mats ESA hins vegar og leiði til brota á samningsskuldbindingum íslenskra stjórnvalda samkvæmt EES-samningnum. Byggir kærandi á því að ákveðnar skyldur hvíli á Byggðastofnun að teknu tilliti til þess að lög nr. 160/2011 feli í sér frávik frá banni 1. mgr. 61. gr. EES samningsins, sbr. enn fremur 3. mgr. sama ákvæðis. Auk þess leiði af reglum ESA um ríkisaðstoð að EFTA ríki þurfi að sýna fram á að ríkisaðstoð sé til þess fallin að ná þeim markmiðum sem að er stefnt, sbr. t.d. 50. mgr. reglnanna. Telur kærandi að sú nálgun að synja um ríkisaðstoð vegna flutnings hráefnis til bæjarfélagsins, án tillits til þess að hráefnið sé flutt um langan veg og með miklum viðbótarkostnaði, sé ekki til þess fallin að ná þeim markmiðum sem að er stefnt, bæði með lögum nr. 160/2011 og ríkisaðstoðarreglum EES samningsins, sbr. t.d. (a) og (c) liður 3.mgr. 61. gr. EES samningsins. Þannig sé það hráefni sem flutt er til bæjarfélagsins oft og tíðum flutt um lengri veg en hráefni flutt til bæjarfélagsins Y, sem þó hafi fengið flutningsjöfnunarstyrk. Þá sé ekki tekið tillit til þess að kaup kæranda á hráefni frá fjarlægum stöðum hér á landi sé ekki síst til ess fallin að styrkja byggðir á þeim svæðum, en öll þau svæði falli undir svæði samkvæmt reglum ESA um ríkisaðstoð, sbr. t.d. 43. mgr. 71. mgr. Sé það Byggðastofnunar að gera grein fyrir því að nálgun stofnunarinnar fullnægi áskilnaði reglna ESA um ríkisaðstoð, enda sé ljóst að ef kærandi kaupir ekki hráefni frá fjarlægari hlutum landsins muni það leiða til minnkunar atvinnu á þeim stöðum, sbr. t.d. 71. gr. reglna ESA um ríkisaðstoð.
Í andmælum kæranda kemur fram hann fái ekki séð að þau sjónarmið um verklag sem vísað er til af hálfu Byggðastofnunar og lögð eru til grundvallar við ákvarðanatöku á grundvelli laga nr. 160/2011 eigi sér stoð í lögunum sjálfum eða greinargerð með þeim. Komi hvergi fram í lögunum að stærð fyrirtækja á landsbyggðinni skipti máli. Ef það hefði verið vilji löggjafans að takmarka fjárhæð styrkja við tiltekna stærð fyrirtækja hefði slíkur texti komið fram í lögunum sjálfum. Þá bendir kærandi á að umsókn hans sé langt frá því að vera stærsta umsóknin um flutningsjöfnunarstyrk og nefnir dæmi um stór félög sem fengið hafi mun hærri styrki. Þá bendir kærandi einnig á að lögunum sé ekki ætlað að ná til sjávarútvegs líkt og fram komi í greinargerð með þeim. Þá ítrekar kærandi fyrri umfjöllun um að lögskýring Byggðastofnunar byggist á röngum lagagrundvelli. Geti stofnunin ekki einungis litið til 1. gr. og 1. mgr. 5. gr. þegar ákvæði laganna eru skýrð. Þá falli lögskýring Byggðastofnunar að a-lið 4.mgr. 5. gr. en virði að vettugi b-lið sama ákvæðis. Þá taki lögskýring Byggðastofnunar á engan hátt tillit til umfjöllunar í greinargerð með frumvarpi að lögum nr. 160/2011 þar sem m.a. sé fjallað um að jafna flutningskostnað þegar hrávara er flutt til framleiðslustaðar. Þá telur kærandi að Byggðastofnun hafi á engan hátt svarað eða rökstutt með fullnægjandi hætti af hverju ekki sé tekið tillit til þeirra sjónarmiða sem kærandi vísar til í þeirri réttarframkvæmd sem Byggðastofnun beri ábyrgð á samkvæmt lögum nr. 160/2011. Telur kærandi að þröng lögskýring Byggðastofnunar sé á andstöðu við tilvitnuð sjónarmið, sbr. og b-lið 4. mgr. 5. gr. laga nr. 160/2011. Þá megi sjá af hinni kærðu ákvörðun að ekki hafi verið tekið tillit til reglna ESA við ákvarðanatökuna. Í umsögn Byggðastofnunar sé vísað til þriggja skilyrða tilgreindra reglna sem fullnægja þurfi til að ríkisaðstoð sé í samræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum. Uppfylli kærandi öll þrjú skilyrðin. Í fyrsta lagi teljist Alkranes til svæðis þar sem heimilt er að veita ríkisaðstoð, sbr. byggðakort ESA. Í öðru lagi taki flutningsaðstoðin einungis til þess kostnaðarauka sem hlýst af því að flytja hráefni frá fjarlægum hlutum Íslands til bæjarfélagsins þar sem hráefnið er unnið endanlega. Í þriðja lagi varði umsóknin einungis hærri kostnað eða umframkostnað, sbr. ákvæði laga nr. 160/2011, vegna flutnings hrávara til heimasvæðis kæranda og séu vörurnar unnar á heimasvæði hans.
IV. Ákvörðun og umsögn Byggðastofnunar
Í ákvörðun Byggðastofnunar kemur fram að sótt hafi verið um styrk að fjárhæð kr. 4.670.774. Hafi styrkur að fjárhæð kr. 1.001.510 verið samþykktur en umsókninni að öðru leyti hafnað. Þá kemur fram að þar sem umsóknir hafi verið hærri en fjárlög ársins segi til um hafi styrkgreiðslur verið lækkaðar hlutfallslega í samræmi við það með vísan til 4. mgr. 6. gr. laga nr. 160/2011. Í rökstuðningi Byggðastofnunar frá 2. október 2019 fram að umsókn kæranda um styrk til flutnings á fullunninni/hálfunninni vöru og hráefni til bæjarfélagsins X sé hafnað. Búi starfsstöðin ekki við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar þar sem hún sé ekki staðsett fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn. Byggist ákvörðunin á lögum nr. 160/2011. Samkvæmt 1. gr. laganna sé markmið þeirra að styðja við framleiðsluiðnað og atvinnuuppbyggingu á landsbyggðinni með því að jafna flutningskostnað framleiðenda sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búi við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar en framleiðendur staðsettir nær markaði. Hnykkt sé á þessu markmiði í 1. mgr. 5. gr. þar sem fjallað er um skilyrði styrkveitingar. Við framkvæmd laganna hafi Byggðastofnun miðað við að þessi regla sé frumskilyrði þess að fá greiddan styrk samkvæmt lögunum. Af því leiði að starfsstöðvar/útibú sem falli ekki undir þessa skilgreiningu fái hvorki greidda styrki vegna flutnings fullunninnar/hálfunninnar vöru frá sér né hráefni til sín. Þessi túlkun hafi einnig að markmiði að hámarka stuðning við umsækjendur en fjárhæð styrkveitinga sé takmörkuð. Taki túlkunin einnig mið af ákvæðum EES samningsins um ríkisaðstoð, sbr. 70. mgr. III. hluta leiðbeininga ESA um svæðisbundna ríkisaðstoð fyrir tímabilið 2007-2013, en samkvæmt þeim sé heimilt að veita flutningsstyrki þrátt fyrir að þeir séu ekki tímabundnir og lagðir niður í áföngum svo fremi aðstoðin uppfylli þrjú skilyrði. Í fyrsta lagi sé flutningsaðstoð eingöngu veitt til svæða með lítinn íbúaþéttleika. Í öðru lagi nái flutningsaðstoðin eingöngu til þess viðbótarkostnaðar sem hlýst af flutningi vara að teknu tilliti til annarra styrkja sem veittir eru vegna flutninga. Í þriðja lagi sé flutningsaðstoðin eingöngu veitt til svæða sem þurfa að greiða hærri kostnað eða umframkostnað vegna flutnings á vörum sem framleiddar eru á þeirra heimasvæði. Þá komi fram á heimasíðu Byggðastofnunar hverjir geti sótt um styrki samkvæmt framangreindu.
Í umsögn Byggðastofnunar kemur fram að stofnunin hafi fylgt verklagi sem mótað hafi verið af ráðuneytinu áður en stofnunin tók við verkefninu árið 2013. Helgist verklagið af því sjónarmiði að styrkirnir nýtist sem best þeim sem búi við skerta samkeppnisstöðu vegna fjarlægðar frá markaði. Fjárhæð styrkja hvers árs sé takmörkuð og með öðru verklagi sé hætt við að öflug fyrirtæki, sem staðsett eru nálægt markaði eða útflutningshöfn en flytji til sín mikið af hráefni frá verr settum svæðum landsins, myndu taka til sín of hátt hlutfall þeirra styrkja sem í boði eru hverju sinni. Eigi þetta ekki síst við þegar sjávarfang sé flutt úr verstöðvum víða um land til fullvinnslu nær markaði. Helsta röksemdin sé sú að starfsstöð kæranda í bæjarfélagi X búi ekki við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar þar sem hún sé ekki staðsett fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 160/2011 sé markmið þeirra að styðja við framleiðsluiðnað og atvinnuuppbyggingu á landsbyggðinni með því að jafna flutningskostnað framleiðenda sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búa við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar en framleiðendur staðsettir nær markaði. Hnykkt sé á þessu markmiði í 1. mgr. 5. gr. sem fjalli um skilyrði styrkveitinga. Þar segi að styrkir séu veittir til framleiðenda sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búi við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar. Við framkvæmd laganna hafi Byggðastofnun miðað við að þessi regla sé frumskilyrði þess að fá greiddan styrk samkvæmt lögunum. Af því leiði að starfsstöðvar/útibú umsækjenda sem falli ekki undir þessa skilgreiningu fái hvorki greidda styrki vegna flutnings fullunninnar/hálfunninnar vöru frá sér né hráefni til sín. Þessi túlkun hafi einnig það að markmiði að hámarka stuðning við umsækjendur en fjárhæð styrkveitinga sé takmörkuð. Túlkunin taki einnig mið af ákvæðum EES-samningsins um ríkisaðstoð, sbr. 70. mgr. III. hluta leiðbeininga ESA um svæðisbundna ríkisaðstoð fyrir tímabilið 2007-2013, en samkvæmt þeim sé heimilt að veita flutningsstyrki þrátt fyrir að þeir séu ekki tímabundnir og lagðir niður í áföngum svo fremi að aðstoðin uppfylli þrjú skilyrði. Í fyrsta lagi sé flutningsaðstoðin eingöngu veitt til svæða með lítinn íbúaþéttleika. Í öðru lagi nái flutningsaðstoðin eingöngu til þess viðbótarkostnaðar sem hlýst að flutningi vara að teknu tilliti til annarra styrkja sem veittir eru vegna flutninga. Í þriðja lagi sé flutningsaðstoðin eingöngu veitt til svæða sem þurfa að greiða hærri kostnað eða umframkostnað vegna flutnings á vörum sem framleiddar eru á þeirra heimasvæði. Bendir Byggðastofnun á að á heimasíðu stofnunarinnar sé að finna leiðbeiningar um hverjir geti sótt um styrki. Komi þar m.a. fram að flytja þurfi tilbúna framleiðsluvöru að lágmarki 150 km frá framleiðslustað til þess að geta sótt um styrk.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Um svæðisbundna flutningsjöfnun er fjallað í lögum með því sama nafni nr. 160/2011. Samkvæmt 1.gr. laganna er markmið þeirra að styðja við framleiðsluiðnað og atvinnuuppbyggingu á landsbyggðinni með því að jafna flutningskostnað framleiðenda sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búa við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar en framleiðendur nær markaði. Í 2. gr. laganna er síðan fjallað um gildissvið þeirra. Í 3. gr. laganna er að finna skilgreiningar á hugtökum. Samkvæmt 1. tl. er byggðakort kort af Íslandi sem samþykkt er af ESA fyrir tiltekið tímabil þar sem fram kemur á hvaða svæðum á Íslandi er heimilt að veita byggðaaðstoð og að hvaða marki slík aðstoð er heimil. Í 2. tl. kemur fram að flutningsjöfnun sé aðgerð sem miðar að því að jafna flutningskostnað framleiðanda sem greiðir hærri kostnað vegna flutnings á vöru en aðrir og staðsettur er fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn. Samkvæmt. 3. tl. er flutningsjöfnunarstyrkur styrkur sem veittur er framleiðendum sem greiða hærri kostnað vegna flutnings á vöru til eða frá styrksvæðum en aðrir og staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn. Í 10. tl. er síðan skilgreint hvað telst fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn. Samkvæmt því telst framleiðandi staðsettur fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn ef fjarlægðin er a.m.k. 150 km.
Í 4. gr. laganna er fjallað um styrksvæði. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins teljast þau svæði til styrksvæða þar sem heimilt er að veita byggðaaðstoð samkvæmt byggðakorti. Samkvæmt 2. mgr. skiptast styrksvæðin í tvö svæði. Eru sérstaklega talin upp þau sveitarfélög sem tilheyra svæði 2 og tekið fram að önnur sveitarfélög landsins tilheyri svæði 1, svo fremi að þau uppfylli skilyrði 1. mgr.
Í 5. gr. laganna er fjallað um skilyrði styrkveitinga. Samkvæmt 1. mgr. eru styrkir veittir til framleiðenda sem staðsettir eru fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn og búa við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar. Samkvæmt 2. mgr. eiga rétt til flutningsjöfnunarstyrkja vegna framleiðslu á styrksvæðum þeir einstaklingar sem stunda atvinnurekstur og eru með lögheimili á styrksvæði sem og lögaðilar sem eru með starfsemi og heimilisfesti á styrksvæði. Í 4. mgr. kemur loks fram flutningsjöfnunarstyrkir séu veittir vegna flutnings frá styrksvæði ef framleiðslan er annað hvort fullunnin eða hálfunnin vara, þ.e. vara sem hefur farið í gegnum ákveðið framleiðsluferli á styrksvæði, eða flutnings til styrksvæðis á hrávöru eða hálfunninni vöru, þ.e. vöru sem vantar til að endanlega framleiðsla á vöru geti átt sér stað á styrksvæðinu.
Ráðuneytið tekur fram að það er skilyrði styrkveitingar að framleiðandi sé staðsettur fjarri innanlandshöfn eða útflutningshöfn og búi við skerta samkeppnisstöðu vegna hærri flutningskostnaðar, sbr. ákvæði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 160/2011. Er framangreint ákvæði í samræmi við markmið laganna skv. 1. gr. þeirra. Samkvæmt 10. tl. 3. gr. laganna telst framleiðandi staðsettur fjarri innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn ef fjarlægðin er að lágmarki 150 km. Sé framangreint skilyrði ekki uppfyllt eigi viðkomandi umsækjandi ekki rétt á flutningsjöfnunarstyrk samkvæmt lögunum. Verða framangreind ákvæði ekki skilin á annan hátt en þann að framleiðandi þurfi að vera staðsettur að lágmarki 150 km frá innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn þannig að styrkveiting komi til álita. Sé það skilyrði uppfyllt komi hvort tveggja til álita að veita styrk vegna flutnings frá styrksvæði sem og vegna flutnings til styrksvæðis, sbr. ákvæði 4. mgr. 5. gr. laganna. Sé skilyrðið ekki uppfyllt komi styrkveiting hins vegar ekki til álita.
Fyrir liggur að starfsstöð kæranda er í bæjarfélagi X. Þrátt fyrir að framangreind staðsetning sé á styrksvæði 1 samkvæmt byggðakorti ESA verður ekki framhjá því litið að staðsetningin uppfyllir ekki skilyrði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 160/2011 um fjarlægð frá innanlandsmarkaði eða útflutningshöfn, sbr. og einnig markmiðssetning 1. gr. laganna. Er það mat ráðuneytisins að þegar af þeirri ástæðu beri að hafna kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Verður hin kærða ákvörðun því staðfest.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun er staðfest