Stjórnsýslukæra vegna myndbands af manni sparka í hryssu.

Föstudaginn, 24.01.2025, var í matvælaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með erindi dags. 15. október 2024, kærði [X] (hér eftir „kærandi“) þá ákvörðun Matvælastofnunar (MAST) um að kæra ekki ákveðið tilvik sem kom fram í myndbandi sem sýnt var í kvöldfréttum Stöðvar tvö í ágúst mánuði síðastliðinn til lögreglu vegna gruns um dýraníð.

Kröfur

Ráðuneytið leggur þann skilning í kæruna að kærandi krefst þess að hinni kærðu ákvörðun verði breytt eða hún felld úr gildi.

Málsatvik og ágreiningsefni málsins

Þann 14. ágúst 2024, óskaði kærandi með tölvupósti til Matvælastofnunar eftir því að fá rök/upplýsingar um það af hverju stofnunin hafi ekki leyft hryssunni í fyrirliggjandi myndbandi að njóta vafans. Telur kærandi að stofnunin hafi átt að kæra atvikið til lögreglunnar til þess að lögreglan gæti rannsakað málið, þar sem slíkt er áskilið í lögum. Telur kærandi að slíkt hafi verið rétt og ábyrgt af hálfu stofnunarinnar í ljósi þess að stofnuninni ber samkvæmt lögum að gæta að velferð og heilbrigði dýra.

Þann 16. ágúst 2024, framsendi kærandi framangreindan tölvupóst til Matvælaráðuneytisins og var þar óskað eftir því að ráðuneytið hlutist til um að stofnunin staðfesti við sig að hafa móttekið erindi og þá hvenær vænta mætti svar við erindinu.

Með tölvupósti dags. 6. september 2024, var kæranda svarað af hálfu Matvælastofnunar. Í tölvupóstinum kemur fram að dýravelferðarmál þurfi að vinna af fagþekkingu þar sem líffræði dýra er lögð til grundvallar og að innan stofnunarinnar starfi sérfræðingar á hinum ýmsum sviðum er varða búfjártegunda sem og gæludýra. Slík sérfræðiþekking er ekki til staðar hjá lögreglu eða dómsvaldinu. Að mati stofnunarinnar er það því betur hugað að dýravelferð og þörfum dýranna þegar málefni dýravelferðar séu að mestu unnin innan Matvælastofnunar, sem sinnir bæði ábendingum og reglubundnu eftirliti. Þá bendir stofnunin á að það atvik sem vísað er til í fyrirspurn yðar dags. 14. ágúst 2024, hafi verið rannsakað hjá stofnuninni líkt og lög um velferð dýra nr. 55/2013 gera ráð fyrir. Úrræði stofnunarinnar eru nokkur og er þeim beitt í samræmi við alvareika hvers máls fyrir sig. Alvarlegustu málin kærir stofnunin til lögreglu og gerir þá oftast kröfu um bann við dýrahaldi. Sömuleiðis kærir stofnunin mál til lögreglu ef þörf er á auknum rannsóknarheimildum. Að mati stofnunarinnar hafi hvorugt átt við það atvik sem bent var á í fyrirspurn yðar dags. 14. ágúst sl.  Málinu hafi því verið lokið innan stofnunarinnar.

Þann 15. október 2024, barst ráðuneytinu tölvupóstur frá kæranda. Þar er þess óskað að matvælaráðherra taki málið til athugunar.

Þann 22. október 2024, svaraði ráðuneytið framangreindu erindi kæranda. Kom þar fram að ráðuneytið liti á erindið sem stjórnsýslukæru en jafnframt upplýst um þá afstöðu ráðuneytisins að kærandi teldist ekki aðili málsins í skilningi stjórnsýslulaga og þar af leiðandi gæti kærandi ekki kært ákvörðunina til ráðuneytisins.

Með bréfi dags. 10. desember 2024, var kæranda upplýst að ráðuneytið hefði m.a. vegna ábendinga frá Umboðsmanni Alþingis, yfirfarið erindið og afgreiðslu þess frá 22. október 2024 og komist að þeirri niðurstöðu að afgreiðsla málsins hafi ekki verið í samræmi við 30. og 31. gr. stjórnsýslulaga sem fjallar um form og efni úrskurða í kærumálum. Í bréfinu óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum frá kæranda um það hvort það hafi verið tilgangur erindis kæranda dags. 15. október 2024, að kæra afgreiðslu Matvælastofnunar til ráðuneytisins, sbr. 26. stjórnsýslulaga. Óskaði ráðuneytið eftir þeirri afstöðu frá kæranda þar sem ráðuneytinu ber sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga að kveða upp formlegan úrskurð í því ef ætlun kæranda var að leggja fram stjórnsýslukæru í málinu. Vakin var þó athygli á því að þótt ráðuneytinu bæri samkvæmt framangreindri lagagrein að úrskurða í málinu gæti niðurstaðan eftir sem áður verið að vísa málinu frá. Að lokum var í bréfinu vakin athygli á því að eins og málið lægi fyrir teldi ráðuneytið ekki skilyrði til þess að kveða upp efnisúrskurð í málinu og því kæmi til greina að kveða upp frávísundarúrskurð á grundvelli aðildarskorts.

Þann 13. desember 2024, barst tölvupóstur frá kærandi þar sem óskað var eftir því að erindið dags. 15. október 2024, yrði tekið til efnislegrar meðferðar og afgreiðslu.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Í erindi kæranda dags. 15. október 2024, kemur fram að kærandi telur það óforsvaranlegt með tilliti til dýravelferðar, hlutverks og ábyrgðar MAST að stofnun hafi ekki kært umrætt atvik til lögreglu til þess að lögreglurannsókn gæti farið fram vegna gruns um dýraníð gagnvart hryssunni í málinu. Með erindinu óskaði kærandi eftir því að matvælaráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort ekki hefði verið rétt og ábyrgt af MAST að kæra atvikið til lögreglu til þess að rannsókn gæti farið fram og leyfa dýrinu þannig að njóta vafans í ljósi gruns um dýraníð. Telur kærandi að þau rök stofnunarinnar í tölvupósti sínum dags. 6. september til kæranda hafi ekki verið nógu sannfærandi, enda er það skylda stofnunarinnar að gæta að heilbrigði og velferð dýra. Því til viðbótar kemur fram í erindi kæranda dags. 13. desember sl., að ljóst sé að hryssan í málinu sé þolandi dýraníðs sem getur ekki gætt hagsmuna sinna sjálf. Það séu því hagsmunir kæranda að taka afstöðu með dýrum í neyð og dýravelferð og mótmæla því að MAST komist upp með að bregðast algjörlega í þessum málum. Að því sögðu óskar kærandi eftir því að málið verið tekið til efnislegrar meðferðar og afgreiðslu.

Forsendur og niðurstöður

I.

Mál þetta varðar rannsókn Matvælastofnunar á atviki þar sem grunur lék á illri meðferð á dýri og niðurstöðu stofnunarinnar um að fella niður rannsóknina.  Þá varðar málið heimildir kæranda til þess að kæra málið til ráðuneytisins.

Um velferð dýra gilda samnefnd lög nr. 55/2013. Markmið laganna er skv. 1. gr. að stuðla að velferð dýra, þ.e. að þau séu laus við vanlíðan, hungur og þorsta, ótta og þjáningu, sársauka, meiðsli og sjúkdóma, í ljósi þess að dýr eru skyni gæddar verur. Enn fremur er það markmið laganna að þau geti sýnt sitt eðlilega atferli eins og frekast er unnt. Í lögunum eru gerðar margvíslegar kröfur til dýrahalds og lagðar skyldur á umráðamenn dýra og annarra sem annast eða umgangast dýr, þ.m.t. að því er varðar umönnun, meðhöndlun og aðbúnað dýra, veiðar, föngun og aflífun svo eitthvað sé nefnt. Samkvæmt 6. gr. laganna er skylt að fara vel með dýr og ber umráðamaður ábyrgð á að annast sé um þau í samræmi við fyrirmæli laganna. Þá kemur fram að ill meðferð dýra sé óheimil.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. fer ráðherra með yfirstjórn mála er varða velferð dýra en framkvæmd stjórnsýslunnar er að öðru leyti í höndum Matvælastofnunar sem hefur eftirlit með því að ákvæðum laganna sé framfylgt, sbr. einnig 13. gr. laganna.

Í 8. gr. er mælt fyrir um tilkynningarskyldu en þar kemur fram að leiki grunur á að meðferð á dýrum brjóti gegn lögunum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim skuli sá sem verður þess var tilkynna það Matvælastofnun eða lögreglu svo fljótt sem auðið er. Sé mál tilkynnt lögreglu skal hún tilkynna Matvælastofnun um það og skal stofnunin kanna hvort tilkynning sé á rökum reist. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. getur tilkynnandi óskað eftir því að nafni hans verði haldið leyndu gagnvart öðrum en Matvælastofnun eða lögreglu að uppfylltum nánari skilyrðum sem talin eru upp í ákvæðinu. Ákvörðun Matvælastofnunar um nafnleynd er heimilt að skjóta til ráðherra innan tilgreinds frests frá tilkynningu hennar.

Í X. kafla laganna er nánar mælt fyrir um eftirlitsheimildir Matvælastofnunar auk þess sem stofnuninni eru fengin tiltekin þvingunarúrræði og viðurlagaheimildir vegna brota á lögunum. Samkvæmt 6. mgr. 45. gr. laganna sæta brot gegn lögunum aðeins rannsókn lögreglu að undangenginni kæru Matvælastofnunar. Varði brot bæði stjórnvaldssektum og refsingu metur Matvælastofnun hvort mál skuli kært til lögreglu eða því lokið með stjórnvaldsákvörðun hjá stofnuninni. Ef brot eru meiri háttar ber Matvælastofnun að vísa þeim til lögreglu. Brot telst meiri háttar ef verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög á saknæmi brotsins. Jafnframt getur Matvælastofnun á hvaða stigi rannsóknar sem er vísað máli vegna brota á lögunum til rannsóknar lögreglu en gæta skal að samræmis við úrlausn sambærilegra mála.

II.

Ekki er mælt fyrir um sérstaka kæruheimild í lögum nr. 55/2013 fyrir utan þá heimild sem er að finna í 2. mgr. 8. gr. þar sem tilkynnanda um illa meðferð á dýri er veitt heimild til að kæra ákvörðun Matvælastofnunar um nafnleynd til ráðuneytisins. Þá er ekki heldur sérstaklega mælt fyrir um hverjir geti átt aðild að málum á grundvelli laganna, þ.m.t. kæruaðild, umfram þá sérstöku heimild sem er að finna í áðurnefndri 2. mgr. 8. gr. laganna. Þannig hefur ekki verið farin sú leið að lögfesta rýmri aðild að málum á þessum grundvelli eins og gert hefur verið á tilteknum öðrum málefnasviðum, s.s. á sviði umhverfismála. Rýmri aðild umhverfissamtaka að málum sem varða umhverfið grundvallast á alþjóðlegum skuldbind­ingum íslenska ríkisins samkvæmt Árósasamningnum en sambærilegum skuldbindingum er ekki fyrir að fara varðandi aðild dýravelferðarsamtaka eða annarra aðila vegna mála er varða velferð dýra.

Samkvæmt framansögðu byggist heimild til að kæra ákvarðanir Matvælastofnunar sem teknar eru á grundvelli laga nr. 55/2013, aðrar en samkvæmt 2. mgr. 8. gr., á hinni almennu kæruheimild stjórnsýsluréttar sem lögfest er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sömuleiðis verður að leggja til grundvallar að líta beri til almennra sjónarmiða stjórnsýsluréttar um aðild við mat á því hverjir geti átt rétt á því að beina kæru til ráðuneytisins í framangreindum tilvikum.

Kæra málsins lýtur ekki að ákvörðun Matvælastofnunar um nafnleynd kæranda, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2013, heldur rannsókn og meðferð máls vegna tilkynningar um illa meðferð á dýri. Fer því um kæruheimild samkvæmt hinni almennu kæruheimild í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Eins og ljóst er af orðalagi 1. mgr. 26. gr. er kærurétturinn bundinn við aðila málsins hverju sinni. Aðildarhugtakið er hins vegar ekki skilgreint í stjórnsýslulögunum en í frumvarpi því er varð að lögunum eru rakin þau meginsjónarmið sem rétt er að líta til við mat á því hvort einstaklingur eða lögaðili eigi aðild að máli, þ.m.t. kæruaðild. Samkvæmt því ræðst aðildin af atvikum hverju sinni og lögvörðum hagsmunum hlutaðeigandi af úrlausn málsins og því hvort sá hinn sami eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta í málinu.

III.

Sem fyrr segir var erindi kæranda dags. 15. október 2024, ekki lagt í réttan farveg og þar með ekki afgreitt í samræmi við 30. og 31. gr. stjórnsýslulaga sem fjallar um form og efni úrskurða í kærumálum. Í ljósi þess var kæranda sent bréf dags. 10. desember 2024, og þar óskað eftir upplýsingum um það hvort það hafi verið tilgangur erindis kæranda dags. 15. október 2024, að kæra afgreiðslu Matvælastofnunar til ráðuneytisins, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Þó var vakin athygli á því að eins og málið lægi fyrir teldi ráðuneytið ekki skilyrði til þess að kveða upp efnisúrskurð í málinu og kæmi því til greina að kveða upp frávísunarúrskurð á grundvelli aðildarskorts.

Af fyrirliggjandi gögnum í málinu verður ráðið að málatilbúnaður kæranda í þessum efnum sé í meginatriðum tvíþættur. Í fyrsta byggir kærandi á því að það sé óforsvaranlegt með tilliti til dýravelferðar, hlutverks og ábyrgðar MAST að stofnunin hafi ekki kært umrætt atvik til lögreglu til þess að lögreglurannsókn gæti farið fram vegna gruns um dýraníð gagnvart hryssunni í málinu. Í öðru lagi byggir kærandi á því að hryssan sé þolandi dýraníðs sem getur ekki gætt hagsmuna sinna sjálf og það séu hagsmunir kæranda að taka afstöðu með dýrinu í neyð.

Líkt og áður segir er 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga bundin við aðila málsins hverju sinni. Sjaldnast leikur vafi á því hvern telja beri aðila máls. Þannig er augljóst að sá sem stjórnvaldsákvörðun er beint að, telst aðili máls. Sá sem ákvörðun um boð, bann eða leyfi er beint til telst aðili málsins og þá er sá, sem sækir leyfi til hins opinbera, aðili þess máls þegar umsóknin er afgreidd. Samkvæmt framangreindu hefur hugtakið „aðili máls“ fremur fastmótaðan kjarna þar sem augljóst er hver telst aðili máls við ákveðnar aðstæður. Aftur á móti geta á ýmsum sviðum komið upp erfið vafatilvik. Úr þeim vafa er leyst með svipuðum hætti og um þegar um matskennda reglu væri að ræða, þ.e.a.s. fram fer heildstætt mat á hagsmunum og tengslum umrædds einstaklings við úrlausn málsins á grundvelli ákveðinna sjónarmiða og ályktun síðan dregin um það, hvort telja beri hann aðila þess. Þau sjónarmið sem þar vega þyngst eru hvort maður á beinna, verulega, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta.

Svo maður verði talinn eiga aðild að stjórnsýslumáli verður hann að eiga sérstakra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Þegar greint er á milli sérstakra og almennra hagsmuna er á því byggt að þegar mjög margir eða nánast allir eiga sambærilegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls eru hagsmunirnir flokkaðir sem almennir og því ekki til þess fallnir að skapa aðilastöðu í máli. Í fyrirliggjandi máli er kærandi einstaklingur sem telur sig eiga hagsmuna af því að taka afstöðu með dýrum í neyð. Slíkir hagsmunir eru að mati ráðuneytisins almennir og eru ekki til þess fallnir að skapa kæranda aðilastöðu í málinu. 

Þá hefur kærandi sem fyrr segir krafist aðildar með vísan til þess að hryssan sé þolandi dýraníðs sem geti ekki gætt hagsmuna sinna sjálf og því séu það hagsmunir kæranda að taka afstöðu með dýrinu. Er það mat ráðuneytisins að þótt kærandi hafi það að markmiði að berjast fyrir réttindum og velferð dýrsins geti það eitt ekki verið grundvöllur þess að hann eigi lögvarinna hagsmuna af úrlausn. Almennt hefur verið lagt til grundvallar að afskipti manna sem byggjast á hagsmunum sem sprottnir eru af lífsskoðunum, s.s. stjórnmála- eða siðferðisskoðunum skapi ekki aðilastöðu í stjórnsýslumálum eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar.

Með vísan til alls sem að framan hefur verið rakið er það afstaða ráðuneytisins að kærandi teljist ekki aðila máls í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því sögðu getur yður ekki kært þá ákvörðun MAST um að kæra ekki atvikið til lögreglu. 

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að kæranda bresti aðild í máli þessu enda hefur kærandi ekki sýnt fram á að eiga eða hafi átt einstaklegra eða verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn þess. Í ljósi þess og á framangreindum grundvelli er stjórnsýslukæru frá 15. október 2024 vísað frá ráðuneytinu.

Úrskurðarorð

Stjórnsýslukæru, dags. 15. október 2024, er vísað frá ráðuneytinu.