Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Matvælastofnunar um að fella ekki úr gildi starfsleyfi Ísteka ehf.

Föstudaginn, 24.01.2025, var í matvælaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með erindi, dags. 19. júlí 2024., kærði [X] fyrir hönd [X] (hér eftir „kærendur“) ákvörðun Matvælastofnunar um að fella ekki úr gildi starfsleyfi Ísteka ehf.

Kröfur

Ráðuneytið leggur þann skilning í kæruna að kærendur krefjist þess að hinni kærðu ákvörðun verði felld úr gildi.

Málsatvik og ágreiningsefni málsins

Nú verður gert grein fyrir helstu málsatvikum málsins.

Af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að málið eigi rætur að rekja til tölvupósts kærenda dags. 19. júlí 2024., þar sem talið er að rannsókn MAST á því hvort fella ætti starfsleyfi Ísteka ehf. úr gildi sé haldin verulegum annmörkum. Sjónarmið kæranda verða að öðru leyti rakin hér að neðan.

Með erindi ráðuneytisins dags. 28. ágúst 2024., voru kærendur upplýstir um að erindi þeirra frá 19. júlí 2024, hefði verið lagt í farveg athugunar á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra samkvæmt IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Tekið var fram að líkt og í öðrum tilvikum þar sem ráðuneytinu bærust ábendingar yrði lagt mat á hvort tilefni væri til að bregðast við og þá hvernig. Kærendum var sömuleiðis leiðbeint um að almennt ættu þeir sem kæmu á framfæri ábendingum til ráðuneytisins ekki aðild að slíkum málum og kærendur yrðu því ekki sérstaklega upplýstir um framvindu málsins.  

Hinn 23. september 2024 tilkynntu kærendur ráðuneytinu um að þeir hygðust leita til umboðsmanns Alþingis vegna málsins og óskuðu þess vegna eftir staðfestingu á þeirri afstöðu ráðuneytisins að kærendur ættu ekki aðild að því máli.

Í tilefni af framkomnu erindi ritaði ráðuneytið kærendum bréf þar sem fyrri afstaða var áréttuð og tekið fram að ráðuneytið hefði litið á erindi kærenda sem ábendingu og þar af leiðandi lagt málið í farveg athugunar á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna með Matvælastofnun. Í bréfi ráðuneytisins kom fram að hefði það á hinn bóginn verið ætlun dýraverndarsamtakanna að kæra ákvörðun Matvælastofnunar væri óskað eftir því að þau upplýstu ráðuneytið um það og þá að fram kæmi á hvaða grundvelli kærendur ættu hagsmuna að gæta af úrlausn málsins.

Í svari kærenda 27. september 2024 kom fram að rétt væri að líta á fyrri erindi kærenda sem stjórnsýslukærur, þ.m.t. erindi kærenda frá 19. júlí 2024 sem mál þetta lýtur að. Þá var einnig tekið fram að þar sem málið hefði þegar tafist talsvert, og þar sem kærendur hefðu fengið upplýsingar frá Matvælastofnun um að ekki væri til staðar kæruheimild, væri óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort heimilt væri að kæra umræddar ákvarðanir.

Ráðuneytið veitti umbeðnar leiðbeiningar 3. október 2024. Í erindi ráðuneytisins var gerð grein fyrir almennum reglum stjórnsýsluréttar um aðild og rakin helstu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar við mat á því hvort einstaklingur eða lögaðili geti talist aðili máls. Í erindinu var jafnframt vakin athygli á því að ekki yrði séð að kærendur fullnægðu framangreindum kröfum miðað við framkomnar upplýsingar.

Hinn 19. nóvember 2024 barst ráðuneytinu fyrirspurn frá umboðsmanni Alþingis þar sem óskað var eftir því að ráðuneytið veitti upplýsingar um í hvaða farveg erindi samtakanna hefðu verið lögð og hvort þau væru enn til meðferðar í ráðuneytinu. Þá var jafnframt óskað eftir því að ráðuneytið upplýsti embættið um hvort erindin hefðu verið tekin til kærumeðferðar og þá hvort ráðuneytið liti svo á að tölvupóstur þess frá 3. október 2024 hefði falið í sér uppkvaðningu úrskurða um frávísun þeirra.

Ráðuneytið svaraði erindi umboðsmanns með bréfi, dags. 2. desember 2024. Vísaði ráðuneytið til þess að í erindi samtakanna frá 27. september hefði verið óskað eftir nánar tilteknum leiðbeiningum um kæruaðild vegna málanna. Með erindi ráðuneytisins hinn 3. október hefðu umbeðnar kæruleiðbeiningar verið veittar og kærendum þar með verið gert kleift að koma á framfæri frekari sjónarmiðum um aðild sína að málunum. Þar sem frekari viðbrögð hefðu hins vegar ekki borist yrði málið tekið til úrskurðar.

Með erindi til kærenda 2. desember 2024 ítrekaði ráðuneytið fyrri samskipti og vakti athygli á því að frekari viðbrögð hefðu ekki borist og hygðist ráðuneytið því taka málið til úrskurðar nema kærendur teldu rétt að koma á framfæri frekari sjónarmiðum. Var kærendum veittur frestur til 9. desember 2024 til þess að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna málsins. Kærendur svöruðu erindi ráðuneytisins sama dag og óskuðu eftir frekari upplýsingum og leiðbeiningum um málsmeðferð ráðuneytisins. Voru umbeðnar upplýsingar veittar munnlega í símtali 3. desember 2024 og staðfestar með tölvupósti 5. desember. Með erindi 6. desember komu kærendur á framfæri frekari sjónarmiðum um aðild sína að málinu auk þess sem óskað var eftir aðgangi að gögnum málsins. Umbeðin gögn voru afhent 18. desember 2024.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Líkt og kemur fram í upphaflega erindi kærenda dags. 19. júlí 2024., er því haldið fram að rannsókn MAST á því hvort fella ætti starfsleyfi Ísteka ehf. úr gildi sé haldinn verulegum annmörkun. Í þeim efnum vísa kærendur til þess að stofnuninni hafi yfirsést gögn sem lögreglustjórinn í Reykjavík hafði sent stofnuninni í janúar síðastliðinn er varðaði rannsókn á dýraníðskæru sem snerist um starfsemi blóðmerahalds. Jafnframt vísa kærendur til frávísunarúrskurð Landsdóms í máli Ísteka ehf. gegn ríkinu, það er mál nr. 454/2024. Þá byggja kærendur á því að það sé ólögmæt og ómálefnaleg stjórnsýsla að afturkalla ekki leyfi sem byggir á reglugerð sem felld hefur verið úr gildi vegna afstöðu eftirlitsstofnunar EFTA um að í umræddri reglugerð felist brot gegn EEA samningum. Krefjast kærendur því að matvælaráðuneytið framfylgi þeirri afstöðu sinni að reglugerð nr. 460/2017 gildi með skýrum hætti, með því m.a. að sjá til þess að engin starfsemi tengd blóðmerahaldi fari fram á grundvelli annarra reglna né með öðrum hætti. Að mati kærenda hafa verið lögð fram gögn sem leiða líkur á því að í starfseminni, sem er enn heimiluð á óbreyttum forsendum starfsleyfisbréfsins, felist alvarlegt brot gegn lögum um velferð dýra nr. 55/2013, reglugerð nr. 460/2017 og viðeigandi Evrópureglum og að háttsemin eigi undir almennum hegningarlögum nr. 19/1940.

Hvað varðar aðild kærenda í málinu vísast til erindi þeirra dags. 27. september 2024, en þar kemur fram að þau telja sig eiga aðild að málinu með vísan til álits umboðsmanns alþingis nr. 873/1993 þar sem fallist var á aðildarhæfi dýraverndarfélags Íslands. Telja samtökin slíkt einnig vera í samræmi við ákvæði Árósarsamninginn sem Ísland hefur skuldbundið sig til að virða. Þá benda kærendur á að ef ekki er fallist á aðild samtakanna að stjórnsýslukærunni sé ljóst að enginn aðili á slíka aðild þar sem dýrin sjálf eru andlag brota stjórnsýslu MAST sem hafa enga rödd. Að mati kærenda er slíkt í andstöðu við þá meginreglu að kæra megi ákvarðanir stjórnvalda til æðra stjórnvalds.

Forsendur og niðurstöður

I.

Mál þetta varðar þá ákvörðun MAST að fella ekki úr gildi starfsleyfi Ísteka ehf. í tengslum við blóðmerahald og vinnslu úr blóði fylfullra mera. Þá varðar málið heimildir kærenda til þess að kæra málið til ráðuneytisins.

Um velferð dýra gilda samnefnd lög nr. 55/2013. Markmið laganna er skv. 1. gr. að stuðla að velferð dýra, þ.e. að þau séu laus við vanlíðan, hungur og þorsta, ótta og þjáningu, sársauka, meiðsli og sjúkdóma, í ljósi þess að dýr eru skyni gæddar verur. Enn fremur er það markmið laganna að þau geti sýnt sitt eðlilega atferli eins og frekast er unnt. Í lögunum eru gerðar margvíslegar kröfur til dýrahalds og lagðar skyldur á umráðamenn dýra og annarra sem annast eða umgangast dýr, þ.m.t. að því er varðar umönnun, meðhöndlun og aðbúnað dýra, veiðar, föngun og aflífun svo eitthvað sé nefnt. Samkvæmt 6. gr. laganna er skylt að fara vel með dýr og ber umráðamaður ábyrgð á að annast sé um þau í samræmi við fyrirmæli laganna. Þá kemur fram að ill meðferð dýra sé óheimil.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. fer ráðherra með yfirstjórn mála er varða velferð dýra en framkvæmd stjórnsýslunnar er að öðru leyti í höndum Matvælastofnunar sem hefur eftirlit með því að ákvæðum laganna sé framfylgt, sbr. einnig 13. gr. laganna.

II.

Ekki er mælt fyrir um sérstaka kæruheimild í lögum nr. 55/2013 fyrir utan þá heimild sem er að finna í 2. mgr. 8. gr. þar sem tilkynnanda um illa meðferð á dýri er veitt heimild til að kæra ákvörðun Matvælastofnunar um nafnleynd til ráðuneytisins. Þá er ekki heldur sérstaklega mælt fyrir um hverjir geti átt aðild að málum á grundvelli laganna, þ.m.t. kæruaðild, umfram þá sérstöku heimild sem er að finna í áðurnefndri 2. mgr. 8. gr. laganna. Þannig hefur ekki verið farin sú leið að lögfesta rýmri aðild að málum á þessum grundvelli eins og gert hefur verið á tilteknum öðrum málefnasviðum, s.s. á sviði umhverfismála. Rýmri aðild umhverfissamtaka að málum sem varða umhverfið grundvallast á alþjóðlegum skuldbind­ingum íslenska ríkisins samkvæmt Árósasamningnum en sambærilegum skuldbindingum er ekki fyrir að fara varðandi aðild dýravelferðarsamtaka eða annarra aðila vegna mála er varða velferð dýra.

Samkvæmt framansögðu byggist heimild til að kæra ákvarðanir Matvælastofnunar sem teknar eru á grundvelli laga nr. 55/2013, aðrar en samkvæmt 2. mgr. 8. gr., á hinni almennu kæruheimild stjórnsýsluréttar sem lögfest er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sömuleiðis verður að leggja til grundvallar að líta beri til almennra sjónarmiða stjórnsýsluréttar um aðild við mat á því hverjir geti átt rétt á því að beina kæru til ráðuneytisins í framangreindum tilvikum.

Kæra málsins lýtur ekki að ákvörðun Matvælastofnunar um nafnleynd kæranda, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2013, heldur ákvörðun Matvælastofnunar um að fella ekki úr gildi starfsleyfi Ísteka ehf. Fer því um kæruheimild samkvæmt hinni almennu kæruheimild í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Eins og ljóst er af orðalagi 1. mgr. 26. gr. er kærurétturinn bundinn við aðila málsins hverju sinni. Aðildarhugtakið er hins vegar ekki skilgreint í stjórnsýslulögunum en í frumvarpi því er varð að lögunum eru rakin þau meginsjónarmið sem rétt er að líta til við mat á því hvort einstaklingur eða lögaðili eigi aðild að máli, þ.m.t. kæruaðild. Samkvæmt því ræðst aðildin af atvikum hverju sinni og lögvörðum hagsmunum hlutaðeigandi af úrlausn málsins og því hvort sá hinn sami eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta í málinu.

III.

Kærendur eru þrenn samtök sem eru ekki rekin í hagnaðarskyni og hafa það að markmiði að berjast fyrir bættri velferð dýra, ýmist á Íslandi eða á alþjóðlegum vettvangi.

Sem fyrr segir leit ráðuneytið upphaflega á erindi kærenda sem ábendingu um stjórnsýslu Matvælastofnunar og lagði málið í farveg athugunar á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna og upplýsti kærendur um það. Í kjölfar erindis kærenda, þar sem óskað var staðfestingar á því að ráðuneytið teldi kærendur ekki eiga aðild að málunum, voru upphafleg erindi yfirfarin á ný með tilliti til þess hvort þau hefðu verið lögð í réttan farveg í ráðuneytinu. Eftir nánari skoðun taldi ráðuneytið ekki ljóst hvort um væri að ræða ábendingar eða hvort tilgangurinn hefði verið að kæra niðurstöðu Matvælastofnunar í umræddu máli. Í ljósi þess óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum þar um og óskaði jafnframt eftir því að fram kæmi hvort og þá hvaða hagsmuni kærendur hefðu af úrlausn málsins.

Af fyrirliggjandi gögnum í málinu verður helst ráðið að málatilbúnaður kærenda í þessum efnum sé í meginatriðum tvíþættur. Þannig byggja kærendur í fyrsta lagi á því að þau eiga aðild að málinu í ljósi stöðu sinnar sem dýraverndarsamtök og vísa m.a. í þeim efnum til skuldbindinga Íslands samkvæmt Árósasamningnum. Þá byggja samtökin á því að fordæmi séu fyrir því að fallist hafi verið á kæruaðild kæruaðild dýraverndarsamtaka í sambærilegum málum áður. Í öðru lagi, byggja kærendur á því að verði ekki fallist á aðild þeirra að málinu eigi enginn aðild að slíkum málum þar sem andlag brota stjórnsýslu Matvælastofnunar séu dýrin sjálf sem hafi ekki rödd. Slík niðurstaða sé í andstöðu við þá meginreglu að kæra megi ákvarðanir stjórnvalda til æðra stjórnvalds.

Kærendur hafa sem fyrr segir krafist aðildar að málinu með vísan til stöðu sinnar sem dýraverndarsamtök. Af athugasemdum kærenda verður ráðið að kærendur byggi m.a. á því að kæruaðild dýraverndarsamtaka leiði af skuldbindingum Íslands samkvæmt Árósasamningnum. Vegna þess skal tekið fram að Árósasamningurinn gildir um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Samningurinn gildir ekki með beinum hætti um dýravelferð nema eftir atvikum í þeim tilvikum þar sem slík mál skarast við umhverfismál í skilningi samningsins. Hvorki er í Árósasamningnum né lögum nr. 55/2013, um velferð dýra, kveðið á um rýmkaða aðild til handa dýraverndarsamtökum eða annars í málum er varða velferð dýra að öðru leyti umfram það sem framan greinir. Samkvæmt því verður að skýra kæruaðild í slíkum málum með hliðsjón af og til samræmis við hinar almennu reglur stjórnsýsluréttar um aðild en sem fyrr segir er almennt viðurkennt að aðilar máls geti þeir einir verið sem hafa verulegra og einstaklegra hagsmuna að gæta af stjórnvaldsákvörðun, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar frá 9. júní 2005 í máli nr. 20/2005. Að mati ráðuneytisins verður því ekki byggt með sjálfstæðum hætti á skuldbindingum íslenska ríkisins samkvæmt Árósasamningnum um aðild dýraverndunarsamtaka að málum sem varða velferð dýra.

Þá er það mat ráðuneytisins að þótt kærendur séu óhagnaðardrifin samtök sem hafi verið stofnuð með það að markmiði að berjast fyrir réttindum og velferð dýra geti það eitt ekki verið grundvöllur þess að þau eigi lögvarinna hagsmuna af úrlausn málsins. Er þá til þess að líta að almennt hefur verið lagt til grundvallar að afskipti manna sem byggjast á hagsmunum sem sprottnir eru af lífsskoðunum, s.s. stjórnmála- eða siðferðisskoðunum skapi ekki aðilastöðu í stjórnsýslumálum eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar. Þótt félag hafi það að markmiði að berjast fyrir slíkum hagsmunum öðlast það því heldur ekki við það sjálfkrafa aðild að máli þar sem á slíka hagsmuni reynir.

Samtökin hafa í þessum efnum jafnframt byggt á því að fordæmi séu fyrir því að fallist hafi verið á kæruaðild dýraverndarsamtaka í sambærilegum málum áður og vísað í þeim efnum til álits umboðsmanns Alþingis frá 8. nóvember 1994 í máli nr. 873/1993. Í því máli höfðu dýraverndarsamtök kært til dóms- og kirkjumálaráðuneytis afstöðu lögreglustjóra þess efnis að ekki hefði þurft leyfi til dýrasýninga vegna tiltekins viðburðar. Ráðuneytið bendir á að í framangreindu máli virðist ekki hafa reynt með beinum hætti á aðilastöðu samtakanna og ekki verður séð að sérstaklega hafi verið leyst úr því álitaefni hvort rétt hafi verið að játa þeim aðild að málinu. Í ljósi framangreinds er það mat ráðuneytisins að ekki sé unnt að draga afdráttarlausar ályktanir um skilgreiningu aðildarhugtaksins í álitinu. Ráðuneytinu er ekki kunnugt um önnur sambærileg mál á þessu málefnasviði þar sem aðildarhugtakið hefur verið skýrt svo rúmt, þ.e. þar sem dýraverndarsamtökum hefur verið játuð aðild án þess að eiga sýnilega lögvarinna hagsmuna að gæta. Aðrar ályktanir verða heldur ekki dregnar af fyrri framkvæmd ráðuneytisins í þessum málaflokki.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að kærendur bresti aðild í máli þessu enda hafa kærendur ekki sýnt fram á að þeir eigi eða hafi átt einstaklegra eða verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn þess. Í ljósi þess og á framangreindum grundvelli er stjórnsýslukæru [X] frá 19. júlí 2024 vísað frá ráðuneytinu.

Úrskurðarorð

Stjórnsýslukæru, dags. 19. júlí 2024, er vísað frá ráðuneytinu.