Samkaup hf. kærir ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesjasvæðis um að veita Nettó Reykjanesbæ áminningu
Með bréfi, dags. 17. desember 2013, kærði Unnur Lilja Hermannsdóttir hdl., f.h. Samkaupa hf., ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesjasvæðis frá 8. nóvember 2013 um að veita Nettó Reykjanesbæ áminningu skv. 30. gr. laga nr. 93/1993 um matvæli til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Í kæru er þess krafist að ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesjasvæðis verði felld úr gildi.
Málavextir
Hinn 8. október 2013 var farin eftirlitsferð í Nettó Reykjanesbæ vegna ábendinga sem bárust Heilbrigðseftirliti Suðurnesja (HES). Með bréfi, dags. 9. október 2013, tilkynnti HES kæranda niðurstöður eftirlitsins þar sem þess var krafist að kærandi hætti að birta ákveðnar auglýsingar og bætti úr merkingum á tilteknum vörum innan ákveðins frests. Þar að auki var sala stöðvuð á ákveðnum vörum þar sem merkingar voru ekki í samræmi við ákvæði tiltekinna reglugerða. Í bréfinu kom einnig fram að HES hefði ítrekað gert athugasemdir við umbúðamerkingar á vörum sem fluttar væru inn af kæranda og dreift í verslanir. Vísað var til bréfa HES til kæranda dags. 11. apríl 2011, 12. september 2011, 3. febrúar 2012, 26. október 2012, 5. mars 2013, 29. maí 2013 og 4. júlí 2013. Þar hafi verið um að ræða margítrekuð brot á nokkrum ákvæðum í merkingarreglugerðum. Vegna þessa hafi embættið ákveðið að taka til meðferðar að veita fyrirtækinu áminningu, sbr. 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli. Í lok bréfsins kom fram að kærandi gæti komið á framfæri skriflegum athugasemdum við HES innan tveggja vikna frá dagsetningu bréfsins.
Með bréfi, dags. 23. október 2013, mótmælti kærandi þeim fyriráætlunum HES að veita kæranda áminningu þar sem ekki þótti vera fyrir hendi neinar ástæður sem réttlætu notkun á slíku þvingunarúrræði. Í erindinu kom fram að kærandi taldi rökstuðning HES um að taka til meðferðar að veita kæranda áminningu óljósan sem væri til þess fallið að gera kæranda erfitt fyrir að nýta andmælarétt sinn. Þá óskaði kærandi eftir því að ef ekki yrði fallið frá fyriráætlunum um áminningu að veittar yrðu nánari skýringar á því hvaða meintu ítrekuðu brotum ákvörðunin væri byggð á og hvaða ákvæðum þau væru talin brjóta gegn.
Hinn 8. nóvember 2013 var kæranda tilkynnt um svohljóðandi bókun Heilbrigðisnefndar Suðurnesjasvæðis, sem samþykkt var 7. nóvember 2013:
„Málefni Nettó. Áminningar vegna reglugerðarbrots. Nefndin veitir Nettó, Krossmóa 4, Reykjanesbæ áminningu skv. 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli fyrir ítrekuð brot á reglugerðum nr. 503/2005 um merkingu matvæla og nr. 410/2009 um merkingu næringargildis matvæla.“
Í bréfi HES til kæranda var leiðbeint um heimild til að kæra ákvörðunina til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.
Með bréfi, dags. 17. desember 2013, var ákvörðun HES kærð til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn HES og Matvælastofnunar þann 20. desember 2013. Umsögn HES barst ráðuneytinu 16. janúar 2014 og umsögn Matvælastofnunar barst 17. janúar 2014. Með bréfi, dags. 21. janúar 2014, var kæranda veittur frestur til að koma á framfæri athugasemdum við framangreindar umsagnir. Með tölvupósti, dags. 23. janúar 2014, tilkynnti lögmaður kæranda að kærandi taldi ekki þörf á að koma á framfæri athugasemdum við umsagnirnar.
Málsástæður og lagarök
Málsástæður kæranda
Kærandi telur að ekki séu fyrir hendi neinar ástæður sem réttlæti að kærandi sé áminntur, sbr. 4. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli. Með bréfi, dags. 23. október 2013, mótmælti kærandi fyriráætlunum um áminningu. Þá var einnig óskað eftir því að veittar yrðu nánari skýringar á því hvaða meintu ítrekuðu brotum væri verið að byggja fyrirhugaða áminningu á. Kærandi telur ljóst að eftirlitsferð HES þann 8. október 2013 hafi verið tilefni þess að kæranda var veitt áminning. Ekki liggi ljóst fyrir hvort að ákvörðunin um að áminna kæranda hafi einnig verið byggð á einhverju í eldri skýrslum HES sem ekki komi fram í framangreindri skýrslu. Kærandi telur þó að leiða megi líkur að því að það sé eitthvað í skýrslunum sem HES byggi ákvörðun sína um mögulega áminningu á.
HES taldi að kærandi hefði brotið gegn reglugerð nr. 1117/2011 með því að hafa ekki fullnægjandi merkingar á Lucky Charms pökkum þrátt fyrir ítrekaða athugasemd frá 29. maí 2013. Í kæru kemur fram að kærandi hafi strax brugðist við athugasemdunum í maí en eitthvað af eldri pakkingum hafi enn verið í umferð í október. Kærandi brást þannig við að fá staðfest að allir pakkar í miðlægu vöruhúsi kæranda væru merktir með réttum miðum og miðar voru jafnframt sendir á allar verslanir miðað við birgðarstöðu þeirra. Með kæru fylgdu tölvupóstar þar sem samskipti vegna framangreindra aðgerða kæranda koma fram. Kærandi taldi þar með tryggt að ekki væri neinar pakkningar eftir sem láðst hafði að merkja í október. Kærandi vísar til þess að ekki hafi komið fram á fleiri stöðum í eftirlitsskýrslu að HES teldi að um ítrekun á brotum á merkingarreglugerðum væri að ræða.
Kærandi telur að með veitingu áminningar hafi HES farið strangar í sakir en nauðsyn bar til. Vísar kærandi til þess að áminning sé þvingunarúrræði og markmið þess sé ekki að refsa heldur að þvinga fram úrbætur. Þá þurfi að gæta að form- og efnisreglum stjórnsýsluréttarins. Í kæru kemur fram að kærandi hafi verið í góðri trú við að stuðla að þeim úrbótum sem HES taldi nauðsynlegar innan áskilins frests, þótt láðst hafi að merkja nokkrar pakkningar sem bætt hafi verið úr í kjölfar áminningar í október. Öðrum tilmælum í bréfum HES telur kærandi að brugðist hafi verið við. Kærandi mótmælir því þeirri ályktun HES og Heilbrigðis-nefndar Suðurnesjasvæðis að um ítrekuð brot sé að ræða á nokkrum ákvæðum í merkingarreglugerðum. Kærandi bendir á að tilgangur áminningar sé að knýja á um tilteknar aðgerðir. Ekki hafi verið þörf á því enda hafi ómerktar vörur verið merktar og fyrirtækið þannig sinnt athugasemdum HES. Kærandi telur að HES hafi þannig brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og ákvörðunin sé því haldin efnisannmarka sem leiði til þess að ákvörðunin sé ógildanleg.
Kærandi telur að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Vísar kærandi til þess að HES byggði ákvörðun sína á því að um væri að ræða ítrekuð brot á merkingarreglugerðum. Kærandi telur ljóst að nefndin telji að um ítrekun hafi verið að ræða á broti gegn merkingarreglugerð varðandi Lucky Charms en að öðru leyti hafi ekki verið gerðar athugasemdir við neina vörutegund í tvígangi. Gerðar hafi verið úrbætur eftir hverja eftirlitsferð fulltrúa HES í samræmi við ábendingar og það eigi jafnt við um fyrri skýrslur og nýjustu skýrsluna frá 9. október 2013. Kærandi telur að HES hafi borið að kanna til hlítar hvort gerðar hafi verið úrbætur í samræmi við ábendingar HES áður en tekin var ákvörðun um áminningu. Í ljósi þess að HES gerði það ekki telur kærandi að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins.
Kærandi vísar til úrskurðar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins frá. 20. desember 2012 um stjórnsýslukæru vegna ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur þess efnis að veita versluninni Nettó áminningu. Í úrskurðinum kemur fram að markmið 4. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995 sé að þvinga fram breytingar á tilteknu ástandi. Ekki sé hægt að beita ákvæðinu í öðrum tilfellum. Ráðuneytið felldi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur úr gildi með vísan til þess að ekki voru forsendur til að knýja á um úrbætur með áminningu enda hafi verið óvissa um ástand vörunnar sem í boði var í verslun Nettó á þeim tíma. Ráðuneytið taldi að Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur hefði borið að rannsaka hvort úrbóta væri þörf áður en ákvörðun um þvingunarúræði var tekin. Kærandi telur sömu aðstæður uppi í því tilviki sem kæran snýr að. Kærandi telur að heilbrigðisnefndin hafi ekki gert neinn reka að því að rannsaka hvort úrbóta væri þörf í verslun, þrátt fyrir fullyrðingar kæranda þess efnis að búið væri að bregðast við öllum ábendingum sem fram komu í eftirlitsskýrslu.
Í ljósi framangreinds telur kærandi að HES hafi ekki haft forsendur til að knýja á um úrbætur með því að veita kæranda áminningu skv. 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli. Kærandi byggir á því að ákvörðunin sé haldin verulegum annmörkun enda sé ljóst að brotið hafi verið gegn andmælareglu, rannsóknarreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga við meðferð málsins hjá HES og Heilbrigðisnefnd Suðurnesjasvæðis. Því fer kærandi fram á að ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesjasvæðis verði felld úr gildi.
Málsástæður Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja
Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja vísar til þess að áminning hafi verið veitt í kjölfar margítrekaðra brota á reglugerð nr. 503/2005 um merkingu matvæla og reglugerð nr. 410/2009 um merkingu næringargildis matvæla á árunum 2011-2013 til þess að knýja á um varanlegar úrbætur í umbúðarmerkingum kæranda. Með umsögn HES fylgdi yfirlit yfir brot kæranda í tímaröð. Vísað er til þess að kærandi hafi annars vegar flutt inn matvæli frá ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins og látið undir höfuð leggjast að aðlaga merkingar að þeim reglum sem gilda hér á landi um merkingar matvæla og hins vegar látið ýmsa innlenda framleiðendur framleiða vörur undir vörumerkjum sem fulltrúar kæranda hafa sagt eign fyrirtækisins, án þess að gæta þess nægjanlega að merkingar samræmist gildandi reglum. Þessum vörum hafi verið dreift í verslun kæranda auk þess sem HES hafi fengið fjölda ábendinga frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur um að vanmerktum vörum sé dreift í verslanir kæranda í Reykjavík.
Í umsögn HES kemur fram að á tímabilinu 2011-2013 hafi embættið skrifað 9 eftirlitsskýrslur og gert tugi athugasemda við brot á fyrrnefndum reglugerðum. Í nokkrum tilvikum hafi ítrekað verið gerðar athugasemdir vegna samskonar ágalla á merkingum tiltekinnar vöru en oftar sé um að ræða svipaða ágalla í merkingum á ólíkum vörum. Fram kemur að kærandi hafi ekki mótmælt því að þeir ágallar hafi verið á merkingum sem fjallað er um í eftirlitsskýrslum. Í eftirlitsferð HES hjá kæranda þann 8. október 2013 hafi það verið mat embættisins að ítrekuð tilmæli um úrbætur á merkingum í versluninni hafi ekki skilað tilætluðum árangri því sífellt bættust við vörur sem brutu í bága við merkingarreglugerðir með svipuðum hætti og í fyrri athugasemdum. Því var það mat heilbrigðisnefndar þann 7. nóvember að grípa til vægasta úrræðis 30. gr. laga nr. 93/1993 og veita kæranda áminningu í kjölfar ítrekaðra brota á reglugerð 503/2005 um merkingar matvæla og nr. 410/2009 um merkingu næringargildis matvæla, til þess að knýja kæranda til að láta af þessari háttsemi.
Við ákvörðun um beitingu áminningar í máli kæranda var einnig horft til 1. gr. laga nr. 93/1993. Í nefndu ákvæði kemur fram að tilgangur laganna er að tryggja, svo kostur er, gæði, öryggi og hollustu matvæla og að merkingar og aðrar upplýsingar um þau séu réttar og fullnægjandi. Þessu skal ná með innra eftirliti, áhættugreiningu, rekjanleika afurða og vara, varúðaraðgerðum, fræðslu, upplýsingamiðlun, rannsóknum, neytendavernd og opinberu eftirliti. HES vísar til þess að fyrir lágu tugir tilfella þar sem merkingar hjá kæranda voru ófullnægjandi og ekkert benti til þess að kærandi hefði náð tökum á þeim þætti starfseminnar. Þvert á móti komi sífellt upp ný tilfelli þar sem merkingar á nýjum vörum reynast ófullnægjandi með svipuðum hætti og þegar hafi komið upp.
Heilbrigðisnefnd Suðurnesjasvæðis gerir þá kröfu að ákvörðun um áminningu standi óbreytt enda sé brot kæranda á reglum um merkingar ítrekuð og viðvarandi. Nefndin taldi nauðsynlegt að beita umræddu úrræði og var það mat nefndinarinnar að áminning væri vægasta þvingunarúrræðið og líklegt til þess að knýja kæranda til þess að láta af þeirri háttsemi að dreifa vörum sem brjóta í bága við merkingarreglur. Telur nefndin vandséð hvernig hún getur sinnt því lögboðna hlutverki sínu að framfylgja matvælalöggjöfinni verði ákvörðunin felld úr gildi.
Niðurstaða
Kærð er sú ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesjasvæðis að veita kæranda áminningu skv. 4. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli. Með bréfi HES, dags. 9. október 2013 var kæranda tilkynnt að vegna margítrekaðra brota á nokkrum ákvæðum í merkingarreglugerðum hafi embættið ákveðið að taka til meðferðar að veita kæranda áminningu. Þá var jafnframt tilkynnt að kærandi mætti vænta þess að málefni kæranda yrði rætt á fundum heilbrigðisnefndar og að fundargerðir nefndarinnar væru birtar opinberlega. Með bréfi, dags. 23. október 2013, óskaði kærandi eftir því að veittar yrðu nánari skýringar á því hvaða meintu ítrekuðu brotum ákvörðunin væri byggð á og hvaða ákvæðum væri talið að þau brytu gegn. Ekki var orðið við beiðni kæranda um nánari skýringar og var kæranda tilkynnt um áminningu með bréfi HES, dags. 8. nóvember 2013.
Það er óskráð meginregla stjórnsýsluréttar, sem meðal annars kemur fram í athugasemdum við 20. gr. frumvarps þess er síðar varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, að hver sá sem ber upp skrifleg erindi við stjórnvald eigi almennt rétt á að fá skrifleg svar, nema erindið beri með sér að ekki sé vænst svara. Þá er einnig rétt að líta til þess að samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald veita þeim sem til þess leitar nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál er snerta starfssvið þess. Markmið leiðbeiningarskyldunnar er að gera málsaðila kleift að gæta réttar síns og halda málum sínum fram gagnvart stjórnvöldum á virkan hátt.
Ráðuneytið telur, með vísan til þeirrar óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á að fá skriflegt svar og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, að HES hefði átt að svara erindi kæranda um nánari skýringar á því hvaða brot lægju til grundvallar ákvörðun um áminningu og hvaða ákvæðum talið var að þau brytu gegn til þess að kærandi gæti gætt hagsmuna sinna í málinu með viðhlítandi hætti.
Í 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli er fjallað um þvingunarúrræði. Þvingunarúrræði eru úrræði sem stjórnvöld geta gripið til í því skyni að knýja aðila til að fara að lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða stjórnvaldsákvörðunum hafi þau til þess skýra heimild í lögum. Áminning kæranda byggir á ákvæði 4. mgr. 30. gr. laga um matvæli, en þar segir:
Þá getur opinber eftirlitsaðili, til að knýja á um aðgerðir samkvæmt lögum þessum, stjórnvaldsreglum eða eigin fyrirmælum samkvæmt þessum ákvæðum, beitt eftirfarandi aðgerðum:
a. veitt áminningu,
b. veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta.
Opinberum eftirlitaðilum er með ákvæðinu veitt heimild til að veita áminningu til að knýja á um aðgerðir. Um er að ræða þvingunarúrræði en ekki refsikennd stjórnsýsluviðurlög. Markmiðið er að þvinga fram breytingar á tilteknu ástandi.
Með bréfi, dags. 9. október 2013, kynnti HES kæranda niðurstöður eftirlitsferðar í verslun kæranda sem farin var þann 8. október 2013. Í lok bréfsins kemur fram að HES hafi undanfarin misseri gert ítrekaðar athugasemdir við umbúðamerkingar á vörum sem fluttar eru inn af kæranda og er vísað til bréfa HES til kæranda sem rituð voru á tímabilinu 11. apríl 2013 - 4. júlí 2014. Þá segir „Þarna er um margítrekuð brot að ræða á nokkrum ákvæðum í merkingarreglugerðum. Vegna þessa hefur embættið ákveðið að taka til meðferðar að veita fyrirtækinu áminningu, sbr. 30 .gr. laga nr. 93/1995.“ Í bréfinu er ekki getið um hvaða aðgerðir HES stefnir á að knýja fram hjá kæranda með áminningu. Í umsögn HES í máli þessu kemur fram að áminning hafi verið veitt til þess að knýja á um varanlegar úrbætur í umbúðarmerkingum hjá fyrirtækinu. Í gögnum málsins liggur ekki fyrir að kæranda hafi verið kynnt sú fyrirætlan HES. Áður en áminning var veitt virðist HES ekki hafa rannsakað hvort kærandi hafi brugðist við framkomunum athugasemdum HES og athugað hvort enn var þörf á úrbótum hjá kæranda.
Í kæru kemur fram að kærandi telur ekki þörf á að beita áminningu enda hafi ómerktar vörur verið merktar og athugasemdum HES verið sinnt. Ljóst er að kærandi taldi að þegar hefði verið brugðist við athugasemdum HES og gerðar þær úrbætur sem krafist var af hálfu HES. Kærandi taldi sig þannig hafa sinnt þeirri skyldu að merkja vörur í samræmi við gildandi lög og reglugerðir. Ekki liggur fyrir í gögnum málsins að kæranda hafi verið ljóst hvaða aðgerðir HES stefndi að því að knýja fram með áminningu og var kæranda þannig ómögulegt að bregðast við tilkynningu um fyrirhugaða áminningu með aðgerðum.
Ráðuneytið telur að við meðferð málsins hafi ekki verið ljóst hvaða aðgerðir HES vildi knýja fram með því að áminna kæranda skv. 4. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli. Þá er í ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesjasvæðis, dags. 7. nóvember 2013, ekki getið um hvaða aðgerðir er ætlað að knýja fram hjá kæranda með áminningu. Kæranda var þannig gert erfitt fyrir að gæta hagsmuna sinna við meðferð málsins. Ráðuneytið telur einnig að HES hafi borið að rannsaka hvort enn var þörf á úrbótum hjá kæranda áður en ákvörðun um beitingu þvingunarúrræðis var tekin. Markmið ákvæðisins er að þvinga fram breytingar á tilteknu ástandi en ekki að refsa matvælafyrirtækjum vegna ítrekaðra brota. Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið að þvingunarúrræði 4. mgr. 30. gr. laga um matvæli hafi ekki verið beitt með réttum hætti í umræddu tilviki. Þegar af þessum ástæðum er hin kærða ákvörðun felld úr gildi.
ÚRSKURÐARORÐ
Ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesjasvæðis frá 7. nóvember 2013 þess efnis að veita versluninni Nettó, Krossmóa 4, Reykjanesbæ áminningu skv. 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli, er felld úr gildi.
Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra
Ólafur Friðriksson
Ása Þórhildur Þórðardóttir