Úrskurður um stjórnsýslukæru vegna ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, þess efnis að veita versluninni Nettó áminningu

Áslaug Árnadóttir, hdl. f.h. Samkaupa hf., rekstraraðila Nettó, Þönglabakka 1, 109 Reykjavík, krefst þess að ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 4. apríl 2012, þess efnis að veita verslunninni Nettó, Þönglabakka 1, Reykjavík áminningu skv. 30 gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, verði felld úr gildi.

Þann 31. ágúst 2011 fór fulltrúi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur í eftirlit í verslun Nettó, Þönglabakka 1, Reykjavík, en sú verslun er rekin af kæranda.  Tilefni eftirlitsferðarinnar var kvörtun frá þriðja aðila. Heilbrigðiseftirlitið gerði athugasemdir við að fimm tegundir morgunkorns, væru ekki merktar í samræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 410/2009 um merkingu næringargildis matvæla, 7. tl. 6. gr. reglugerðar nr. 503/2005 um merkingu matvæla og b-lið 11. gr. sömu reglugerðar.  Með vísan í 30. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, var dreifing á framangreindum vörum talin óheimil og skyldu þær teknar úr sölu.  Í eftirlitsskýrslu fulltrúans er það sérstaklega tekið fram að dreifing væri heimil eftir endurmerkingu varanna.  

Kærandi vísar til þess að farið hafi verið eftir kröfum Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur  og umræddar vörur fjarlægðar úr hillum verslunarinnar en ein tegund morgunkorns, Cocoa Puffs, hafði verið sett í sölu að nýju. Kærandi vísar til þess að um hafi verið að ræða mannleg mistök þar sem starfsfólk, sem ekki var ekki kunnugt um athugasemdir Heilbrigðiseftirlitsins, hafi sett vöruna aftur í hillur verslunarinnar.

Eftir nánari skoðun á gögnum sem aflað var í eftirlitsferðinni taldi Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur að vörur, sem væru á boðstólum hjá Nettó innihéldu ólögleg aukefni. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur tilkynnti Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja um málið í samræmi við verklagsreglur.

Þann 2. september 2011 barst Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur afrit af bréfi Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja til kæranda þar sem honum var veittur frestur til 7. september 2011 til að innkalla matvæli sem innihéldu ólögleg aukefni þ.m.t. morgunkornið og frestur veittur til 1. október 2011 til að lagfæra merkingar á öðrum vörum til samræmis við reglur um merkingar.

Þann 29. september 2011 kom fulltrúi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur aftur í verslun kæranda, Nettó vegna kvörtunar þriðja aðila.  Gerði fulltrúinn að sögn kæranda athugasemdir við 14 tilgreind matvæli vegna ólöglegra aukaefna/innihaldsefna og/eða vanmerkingar á umbúðum þeirra. Gerð var athugasemd við ofangreint Cocoa Puffs morgunkorn sem eftirlitsaðilar töldu að innihéldi ólögleg aukefni og krafist hafði verið innköllunar á fyrir 7. september 2011. Kærandi vísar til þess að í þessari eftirlitsferð hafi heilbrigðisfulltrúinn fyrst gert athugasemdir við innihald matvæla kæranda.

Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur andmælir því að það hafi einungis gert athugasemdir við 14 tilgreind matvæli í þessari eftirlitsheimsókn.  Gerðar voru athugasemdir í 14 töluliðum og í hverjum tölulið var að minnsta kosti ein vara en í nokkrum töluliðum eru fleiri en ein vara sem athugasemd var gerð við.

Að sögn kæranda voru allar vörur sem ekki uppfylltu ákvæði laga og reglugerða um innihald umsvifalaust teknar úr sölu og átti að farga þeim strax.  Kærandi vísar til þess að þær vörur sem ekki stóðust ákvæði laga og reglugerða um merkingu hafi verið endurmerktar með fullnægjandi innihaldslýsingu. Kærandi fékk Rannsóknarþjónustuna Sýni til þess að útbúa innihaldslýsingar og merkingar á vörur kæranda.  Kærandi naut einnig aðstoðar og leiðbeininga Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja við þessa vinnu.  

Þann 31. október 2011 kom heilfulltrúi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur í eftirlitsferð í verslun kæranda.  Í þeirri ferð tók fulltrúinn nokkrar tegundir morgunkorns úr umferð, þ.m.t. Kellogg‘s Corn Flakes, Þrennu og Cocoa-Puffs, ásamt þremur drykkjum frá sama landi þrátt fyrir að framangreindir frestir sem Heilbrigðis-eftirlit Suðurnesja hafði gefið kæranda væru liðnir. Að sögn kæranda voru þær vörur sem ekki uppfylltu skilyrði reglugerða um innihald samstundis teknar úr sölu og þeim fargað.  Jafnframt hafi vanmerktar vörur einnig verið teknar úr sölu til endurmerkingar í samræmi við merkingar frá Rannsóknarþjónustunni Sýni og leiðbeiningar Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja.

Þann 1. nóvember 2011 var haldinn fundur að beiðni gæðastjóra kæranda með Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur. Á fundinum kom fram meðal annars sú skýring kæranda að kærandi hafi skipt um birgja í Bandaríkjunum og mál hafi í framhaldi af því þróast á verri veg. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur upplýsti á fundinum að bréf yrði sent til kæranda um fyrirhugaða áminningu.

Með bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 22. nóvember 2011, var kæranda tilkynnt að fyrirhugað væri að áminna verslun kæranda vegna brota á tilgreindum reglugerðarákvæðum og lögum nr. 93/1995 um matvæli.  

Telur kærandi málsatvikum ekki réttilega lýst í því bréfi.  Meðal annars kemur þar fram að í eftirlitsferð fulltrúans þann 31. ágúst 2011 hafi hluti morgunkornsins innihaldið óleyfilegt aukefni.  Hið rétta sé að þann dag hafi fulltrúinn einungis gert athugasemdir við merkingu matvælanna.  Þá hafi heilbrigðisfulltrúinn ekki gert athugasemdir við 17 vörur við skoðun sína þann 29. september 2011, heldur hafi verið um 14 vörur að ræða, þ.á.m. aðeins ein vara sem gerð hafi verið athugasemd við í annað sinn en það hafi verið vegna fyrrnefnds misskilnings starfsfólks kæranda.

Með bréfi, dags. 5. desember 2011, gerði kærandi athugasemdir við fyrirhugaða áminningu eftirlitsins.  Benti kærandi þar á að þær vörur sem ekki höfðu uppfyllt reglur um innihald og fulltrúi eftirlitsins gert athugasemdir við, hafi verið teknar úr sölu strax og þeim fargað.  Ennfremur benti kærandi á að í samræmi við athugasemdir fulltrúans um vanmerkingu matvæla hefði kærandi strax hafið vinnu við að endurmerkja þær vörur sem gerðar voru athugasemdir við, með aðstoð Rannsóknarþjónustunnar Sýni og Heilbrigðis-eftirlits Suðurnesja.  Þá vísaði kærandi til fundar kæranda með fulltrúa eftirlitsins nokkrum vikum áður þar sem útskýrt hafi verið hvaða mistök hefðu átt sér stað og hvað hefði farið úrskeiðis í verslun Nettó, varðandi vanmerkingar og innihald matvæla kæranda.

Þann 16. desember 2011 fór Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur í reglubundið eftirlit í verslun Nettó. Við eftirlit fundust tvær tegundir matvara, Leder bagels, sem ekki voru rétt merktar. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur vísar til þess að áður hafi verið gerðar athugasemdir við slíkar vanmerkingar á öðrum vörum.
 
Þann 4. april 2012 áminnti Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur verslunina Nettó, Þönglabakka 1, á grundvelli 30 gr. laga nr. 93/1995, um matvæli.

Þann 22. júní 2012 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um stjórnsýslukæru Samkaupa hf. Svar Heilbrigðiseftirlitsins barst ráðuneytinu 13. ágúst 2012.

Þann 21. ágúst 2012 sendi ráðuneytið umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur og gögn málsins til kæranda og óskaði eftir umsögn og athugasemdum kæranda við umsögn Heilbrigðiseftirlitsins. Svar barst ráðuneytinu 18. september 2012.

Þann 13. nóvember sendi ráðuneytið Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur athugsemdir kæranda frá 18. september. Svar barst ráðuneytinu 26. nóvember 2012.

Kærandi telur að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 um rannsókn máls en samkvæmt ákvæðinu skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Kærandi vísar til þess að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi byggt áminningu á hendur kæranda á því að kærandi hafi m.a. ítrekað brotið gegn tilteknum lagaákvæðum og reglugerðar-ákvæðum á grundvelli eftirlitsskýrslna heilbrigðisfulltrúa frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur. Kærandi hafi gert úrbætur eftir hverja eftirlitsferð fulltrúa Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur í samræmi við ábendingar fulltrúans  en kærandi telur að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi ekki kannað til hlítar hvort kærandi hafi gert úrbætur í samræmi við ábendingar eftirlitsins. Með því að byggja á takmörkuðum upplýsingum hafi Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur þannig brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur telur málið fullrannsakað. Kærandi hafi ítrekað brotið gegn ákvæðum laga og stjórnvaldsfyrirmæla.  Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur vísar til þess að samkvæmt lögum nr. 93/1995, um matvæli, ber stjórnandi matvælafyrirtækis ábyrgð á að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi þess á hverjum tíma. Stjórnandi ber ábyrgð á öllum stigum framleiðslu og dreifingar í fyrirtækjum undir hans stjórn og skal sannprófa að þessum kröfum sé fullnægt. Samkvæmt framan-greindum lagaákvæðum er það stjórnandi matvælafyrirtækisins sem ber ábyrgð á merkingum, hollustu og öryggi þeirra matvæla sem hann dreifir. Slík lagaskylda hvílir ekki á opinberum eftirltisaðila enda myndi slík skylda leiða til þess að matvælafyrirtæki gæti sett á markað matvöru og látið eftirlitsaðila um að staðfesta hvort varan standist lög eða stjórnvaldsfyrirmæli.

Í máli þessu áminnir Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur kæranda samkvæmt 4. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, en þar segir “Þá getur opinber eftirlitsaðili jafnframt, til að knýja á um aðgerðir samkvæmt lögum þessum, stjórnvaldsreglum eða eigin fyrirmælum samkvæmt þessum ákvæðum, beitt eftirfarandi aðgerðum:

Markmið þess úrræðis 4. mgr. 30 gr. laganna er að knýja á um aðgerðir vegna brota á lögum og reglum. Markmið ákvæðisins er að þvinga fram breytingar á tilteknu ástandi. Ekki er hægt að beita 4. mgr. 30. gr. í öðrum tilgangi. Þvingunarúrræði 4. mgr. 30 gr. laga nr. 93/1995 er ekki almennt úrræði eftirlitsaðila til að áminna matvælafyrirtæki. Ákvæðið verður að túlka þröngt og samkvæmt orðanna hljóðan, enda fjallar ákvæðið um íþyngjandi aðgerðir gagnvart matvælafyrirtækjum.  

Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur áminnir kæranda formlega þann 4. apríl 2012, eftir að hafa tilkynnt kæranda um fyrirhugaða áminningu þann 22. nóvember 2011 og fengið andmæli frá kæranda 5. desember 2011. Tæpir 4 mánuðir líða frá tilkynningu um fyrirhugaða áminningu og þar til áminning er gefin og réttaráhrif  hennar hefjast. Á þessum fjórum mánuðum kannar Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur einu sinni ástand matvöru hjá kæranda samkvæmt gögnum málins. Það er gert í almennri eftirlitsferð Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur þann 16. desember 2011 en þá gerði heilbrigðisfiulltrúi  athugasemdir við tvær tegundir matvæla. Í gögnum málsins liggja því ekki fyrir niðurstöður eftirlits eftir 16. desember 2011 og til 4. apríl 2012.

Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur segir í greinargerð sinni „Fyrirtækið fékk áminningu vegna ítrekaðra brota á matvælalöggjöfinni og markmið með áminningunni var að knýja á um að úrbætur þ.e. að fyrirtækið tæki upp vandaðra verklag til að fyrirbyggja áframhald á slíkum brotum og að það dreifði ekki matvælum, sem ekki uppfylltu ákvæði matvælalaga og reglugerða settum samkvæmt þeim.“

Ráðuneytið telur samkvæmt framansögðu að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur ekki hafa haft forsendur til að knýja á um úrbætur með áminningu þann 4. apríl 2012 enda óvissa um ástand vöru sem í boði var hjá umræddri Nettó verslun á þeim tíma. Mánuðir líða þar til Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur ákveður formlega að áminna kæranda án þess að kanna ástand matavara hjá Nettó með tilliti til laga og reglna.  Ekkert kemur fram í gögnum málsins um ástand þeirrar matvöru sem í boði var í umræddri Nettó verslun dagana eða vikurnar fyrir 4. apríl 2012 þegar Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur tekur ákvörðun um áminningu. Ráðuneytið telur að Heilbrigðiseftirlitinu hafi borið að rannsaka hvort úrbóta var þörf áður en ákvörðun um þvingun-arúrræði var tekin.  Þegar af þessum ástæðum er ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 4. apríl 2012, felld úr gildi.

Ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 4. apríl 2012 þess efnis að veita versluninni Nettó, Þönglabakka 1, Reykjavík áminningu skv. 30 gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, er felld úr gildi.

Fyrir hönd ráðherra

        Baldur P. Erlingsson