Kærð ákvörðun Bændasamtaka Íslands frá 12. janúar 2015 um synjun á umsókn um stuðning við nýliðun í mjólkurframleiðslu

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðneytið hefur þann 17. apríl 2015 kveðið um svohljóðandi

Með stjórnsýslukæru dags. 20. janúar 2015 kærðu Kristbjörg María Bjarnadóttir, kt. 070688-3079 og Björn Jóhann Steinarsson, kt. 141186-4189 ákvörðun Bændasamtaka Íslands frá 12. janúar 2015 um synjun á umsókn um stuðning við nýliðun í mjólkurframleiðslu.

Kærendur krefjast þess að ákvörðun Bændasamtaka Íslands verði endurskoðuð eða henni breytt með hliðsjón af eðli máls og að nýliðastyrkur verði veittur kærendum eða að verklagsreglum sem um úthlutunina gilda verði hið fyrsta breytt á þann veg að heimilt verði að taka tillit til sérstakra aðstæðna líkt og í tilviki kærenda.

Um kæruheimild gildir 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæran barst innan kærufrest sbr. 27. gr. laga nr. 37/1993.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti:

Kristbjörg María Bjarnadóttir sótti um stuðning við nýliðun í mjólkurframleiðslu fyrir hönd kærenda til Bændasamtaka Íslands með bréfi dags. 10. október 2014. Með bréfi dags. 12. janúar 2015 sendu Bændasamtök Íslands kærendum ákvörðun þess efnis að umsókn kærenda hefði verið hafnað vegna þess að kærendur höfðu áður verið skráðir sem handhafar beingreiðslna samkvæmt samningi um starfsskilyrði mjólkurframleiðslu á síðustu átta árum.

Með bréfi dags. 20. janúar 2015, sem barst ráðuneytinu 15. febrúar 2015, kærðu kærendur ákvörðun Bændasamtaka Ísland um synjun á umsókn um stuðning við nýliðum í mjólkurframleiðslu. Kærendur kröfðust þess að ákvörðun Bændasamtaka Íslands yrði endurskoðuð eða henni breytt með hliðsjón af eðli máls og að nýliðastyrkur yrði veittur kærendum eða að verklagsreglum sem um úthlutina giltu yrði breytt hið fyrsta á þann veg að heimilt yrði að taka tillit til sérstakra aðstæðna líkt og í tilviki kærenda.

Með bréfi dags. 26. febrúar 2015 óskaði ráðneytið eftir umsögn Bændasamtaka Íslands vegna fyrrgreindar kæru. Samtökunum var gefin frestur til 27. mars 2015 til að veita umsögn í málinu. Ráðuneytinu barst umsögn Bændasamtaka Íslands um fyrrgreinda kæru 5. mars 2015. Með bréfi dags. 11. mars síðastliðinn var kærendum veittur frestur til 10. apríl síðastliðinn til að skila inn athugasemdum um umsögn Bændasamtaka Íslands. Með bréfi dags. 9. apríl síðastliðinn barst ráðuneytinu athugasemdir kærenda við umsögn samtakanna. 

Í kæru er þess krafist að ákvörðun Bændasamtaka Íslands verði endurskoðuð eða henni breytt með hliðsjón af eðli máls og að nýliðastyrkur verði veittur kærendum eða að verklagsreglum sem um úthlutunina gilda verði hið fyrsta breytt á þann veg að heimilt verði að taka tillit til sérstakra aðstæðna líkt og í tilviki kærenda.

Umsókn kærenda um stuðning við nýliðun í mjólkurframleiðslu var hafnað á grundvelli þess að annar kæranda hafi verið skráður sem handahafi beingreiðslna samkvæmt samningi um starfsskilyrði mjólkurframleiðslu á síðustu átta árum. 

Kærendur rekja kaup sín á jörðinni Neðri - Vindheima í Hörgársveit snemma árs 2014 en þar er stundaður kúabúskapur. Ein af forsendum kaupanna voru væntir um nýliðastuðnings til samræmis við reglur sem um það gilda. Áður höfðu kærendur búið að bænum Eystra – Miðfelli í Hvalfjarðarsveit. Þar gengu kærendur til samninga við eiganda jarðarinnar. Um var að ræða tímabundinn búrekstur jarðarinnar. Eigandinn er eldri maður og áformaði að láta af störfum en búa áfram á jörðinni, eiga hana og hafa tekjur af eignum sínum. Samningur kærenda á jörðinni Eystra – Miðfelli leiddi það af sér að kærendur urðu að skrá sig fyrir beingreiðslum til býlisins, var það eingöngu tæknilegs eðlis og afleiðing þess fyrirkomulags sem þeim stóð til boða en í reynd voru kærendur tímabundið aðkeypt vinnuafl og réttast hefði verið að þau hefðu þegið verktakagreiðslur eða beinar launagreiðslur fyrir vinnuframlag sitt. Leigusamningur þeirra að Eystra – Miðfelli fól ekki í sér að þau keyptu jörð, tæki, greiðslumark eða bústofn. Kærendur keyptu ekki hlut í félagi um búrekstur. Leigusamningurinn var til þriggja ára sem var sá tími sem kærendur bjuggu á jörðinni.

Kærendur benda á að í 1. gr. verklagsreglna um stuðning við nýliðun í mjólkurframleiðslu segi eftirfarandi:

„…einstaklingur sem er að hefja rekstur kúabús í mjólkurframleiðslu í eigin nafni eða kaupir eða eignast meirihluta í lögaðila eða félagsbúi sem rekur kúabú í mjólkurframleiðslu getur sótt um framlag…“.

Kærandi bendir á að samkvæmt ákvæðinu þá hafi kærendur ekki hafið búskap á Eystra – Miðfelli með þeim hætti sem ákvæðið lýsir. Fyrirkomulagið á Eystra – Miðfelli var skammtímaleiga á rekstri en fyrirkomulagið þjónaði báðum aðilum á þann hátt að kærendur gátu hafið störf við landbúnaðartengda starfsemi að loknu námi og að eigandi jarðarinnar gat látið af störfum án þess að selja allt frá sér á þeim tímapunkti. Engin varanleiki var í kringum það fyrirkomulag sem kærendur undirgengust. 

Kærendur hafa ekki áður þegið nýliðastyrk enda töldu þau ekki forsendur fyrir slíkri umsókn vegna umgjarðar og eðli þess fyrirkomulags sem var við líði á Eystra – Miðfelli. Kærendur telja verklagsreglur ófullnægjandi að því leyti að þau taka ekki tillit til sérstakra aðstæðna líkt og í tilviki kærenda, í því felist ákveðin mismunun. Mikilvægt sé að horfa á efni máls en ekki form. Kærendur lögðu inn mjólk í eigin nafni af tæknilegum ástæðum sem hlutust af því fyrirkomulagi sem þá var við líði. Kærendur voru ekki að hefja eiginlegan búrekstur með kaup á jörð og/eða greiðslumarki líkt og fyrirkomulaginu er ætlað að styrkja. Kærendur óskuðu heldur ekki eftir nýliða stuðning á þeim tíma einfaldlega vegna þess að ekki var verið að hefja búskap í skilningi reglnanna heldur var rekstur leigður tímabundið. Leigusalinn var sá aðili sem annaðist mjólkurframleiðslu á jörðinni á undan kærendum. Kærandi bendir ráðuneytinu á að afla upplýsinga frá leigusalanum, þáverandi eiganda Eystra – Miðfells og fái staðfestingu á réttmæti frásagnar kæranda á atvikum máls. Kærendur voru ekki að stunda eiginlegan búskap heldur voru kærendur í raun vinnufólk. Kærendur voru ekki nýliðar í greininni heldur aðeins leigjendur. Með fyrri leigusamningi voru kærendur að reyna fyrir sig í stéttinni áður en þau hófu búskap, of mörg dæmi eru um að fjölskyldur ráðist í búrekstur að lítt ígrunduðu máli með slæmum afleiðingum. Núverandi fyrirkomulag um að hafna kærendum um nýliða stuðning fer gegn markmiðum um að innleiða farsæla nýliðum í landbúnaði.

Kærendur benda á að það verði að endurskoða reglurnar og koma til móts við aðstæður þeirra sem eru í sömu sporum og kærendur eru í. Hægt sé að endurskoða reglurnar enda er um stjórnvaldsreglur að ræða en ekki sett lög frá Alþingi. 

Bændasamtök Íslands tóku við beiðni kærenda og yfirfóru umsókn þeirra, dags. 10. október 2014, um stuðning til nýliðunar í mjólkurframleiðslu. Í ákvörðun Bændasamtaka Íslands frá 12. janúar 2015 kom fram að samkvæmt 1. gr. verklagsreglna þeirra um stuðning við nýliðun í mjólkurframleiðslu, sem birtar voru með auglýsingu nr. 776/2013 í B-deild Stjórnartíðinda væru framlög veitt til nýliða í mjólkurframleiðslu og til þess að teljast nýliði mætti einstaklingur ekki hafa verið skráður handhafi beingreiðslna samkvæmt samningi um starfsskilyrði mjólkurframleiðslu á síðustu átta árum, talið frá 1. janúar þess árs sem umsókn um framlag er lögð inn. Bændasamtök Íslands töldu að samkvæmt þeim gögnum sem lágu fyrir í málinu höfðu kærendur áður verið skráðir sem handhafar beingreiðslna samkvæmt samningi um starfsskilyrði mjólkurframleiðslu á síðustu átta árum. 

Í umsögn Bændasamtaka Íslands kom fram að umsókn kærenda um stuðning við nýliðun í mjólkurframleiðslu uppfylltu ekki skilyrði fyrrgreindra verklagsreglna. Aðili þyrfti að uppfylla ákveðin skilyrði til þess að teljast nýliði í skilningi verklagsreglnanna. Bændasamtök Íslands bentu á að kærendur uppfylltu ekki a. og b. lið 2. gr. verklagsreglnanna til að teljast vera nýliði í skilningi þeirra. Í a. lið kæmi fram að umsækjandi mætti ekki hafa áður verið skráður handhafi beingreiðslna samkvæmt samningi um starfsskilyrði mjólkurframleiðslu á síðustu átta árum, talið frá 1. janúar þess árs sem umsókn um framlag er lögð inn og samkvæmt b. lið mætti umsækjandi ekki hafa lagt inn mjólk eða verið eigandi að félagsbúum eða lögaðilum sem rekið hefur kúabú í mjólkurframleiðslu á síðustu átta árum, talið frá 1. janúar þess árs sem umsókn um framlag er lögð inn. Gögn málsins sýndu fram á beingreiðslur og innlagða mjólk í nafni eins kæranda sem staðfestu að kærendur uppfylltu ekki þessi tvö skilyrði fyrir styrkhæfni og var af þeim sökum kærendum hafnað um styrk.

Um stuðning við nýliðun í mjólkurframleiðslu giltu verklagsreglur Bændasamtaka Íslands sem birtar voru með auglýsingu nr. 776/2013 í B-deild Stjórnartíðinda. Í 1. gr. kemur fram að einstaklingur sem er að hefja rekstur kúabús í mjólkurframleiðslu í eigin nafni eða kaupir eða eignast meirihluta í lögaðila eða félagsbúi sem rekur kúabú í mjólkurframleiðslu getur sótt um framlag samkvæmt reglunum. Einnig getur lögaðili eða félagsbú sótt um framlag. 

Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. reglnanna getur einstaklingur eða lögaðili aðeins fengið framlag um stuðning við nýliðun í mjólkurframleiðslu einu sinni á búskapartíð sinni. Einnig kemur fram að hjón og sambýlisfólk teljist sem einn aðili í skilningi verklagsreglnanna. Í a. – e. lið 1. mgr. 2. gr. reglnanna koma fram þau skilyrði sem einstaklingur þarf að uppfylla til að teljast nýliði í skilningi reglnanna. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. þurfa lögaðilar og félagsbú að uppfylla sömu skilyrði en ennfremur þurfa eigendur þeirra að uppfylla skilyrði a. og b. liðar 2. gr. reglnanna. 

Samkvæmt túlkun kærenda sjálfra á 1. gr. verklagsreglnanna þá uppfylltu kærendur ekki skilyrði þess að sækja um framlag samkvæmt reglunum. Þess vegna sóttu þau ekki um stuðning fyrr en þau höfðu eignast sitt eigið kúabú. Ekki er um það deilt í þessu máli hvort kærendur uppfylla skilyrði 1. gr. verklagsreglnanna eða ekki.

Kærendur þurfa að uppfylla öll skilyrði a. – e. liðs 2. gr. verklagsreglnanna til þess að teljast nýliði í skilningi reglnanna. Samkvæmt gögnum málsins og í máli kærenda sjálfra þá var einn af kærendum handhafi beingreiðslna samkvæmt samningi um starfsskilyrði mjólkurframleiðslu frá árinu 2011 fram á mitt ár 2014 fyrir býlið Eystra – Miðfell. Kærendur uppfylla því ekki skilyrði a. liðs 2. gr. reglnanna. Í gögnum málsins kemur einnig fram að annar kærenda hafi lagt inn mjólk á sama tíma og því uppfylla kærendur ekki heldur skilyrði b. liðar 2. gr. reglnanna. Verklagsreglurnar mæla ekki fyrir um neinar undantekningar frá þessum skilyrðum og því er ljóst að kærendur uppfylla ekki skilyrði þess að hljóta stuðning vegna nýliðunar í mjólkurframleiðslu. 

Bændasamtök Íslands setja sér verklagsreglur sem ráðuneytið staðfestir. Núgildandi verklagsreglur birtast sem Viðauki V við reglugerð um greiðslumark mjólkur á lögbýlum og greiðslur til bænda verðlagsárið 2015 nr. 1101/2014. Ráðuneytið getur ekki orðið við kröfu kærenda um að verklagsreglum í Viðauka V verði breytt með úrskurði þessum. Ábendingum kærenda hefur hins vegar verið komið til ráðneytisins og Bændasamtaka Íslands. Hvað verður gert í framhaldinu kemur í ljós þegar nýjar verklagsreglur verða settar. 

Kærendur telja nauðsynlegt að ráðuneytið afli upplýsinga hjá þáverandi leigusala kærenda á Eystra – Miðfelli til að fá staðfestingu á frásögn kærenda. Ráðuneytið dregur frásögn kærenda ekki í efa og því er óþarfi að afla fyrrgreindra upplýsinga. Þessar upplýsingar hafa ekki áhrif á niðurstöðu þessa máls.

Við ákvörðun Bændasamtaka Íslands 12. janúar 2015 þá rökstuddu Bændasamtök Íslands ákvörðun sína með tilvísun í 1. gr. verklagsreglnanna þegar augljóslega var ætlun þeirra að vísa í 2. gr. reglnanna. Þrátt fyrir ranga tilvísun í þessu tilviki er ekki verulegur annmarki á rökstuðningnum eins og hér stendur á þó hann hefði mátt vera skýrari.

Ráðuneytið stafestir ákvörðun Bændasamtaka Íslands, frá 12. janúar 2015, um að hafna umsókn Kristbjargar Maríu Bjarnadóttur, kt. 070688-3079 og Björns Jóhanns Steinarssonar, kt. 141186-4189 um stuðning við nýliðun í mjólkurframleiðslu.