Úrskurður um stjórnsýslukæru vegna ákvörðunar Matvælastofnunar, um afturköllun starfsleyfis Ingunnarstaða ehf. dags. 9. nóvember 2012.
I. Kröfugerð
Ólafur Kristinsson, hdl. f.h. Ingunnarstaða ehf., kt. 410708-2560, Ingunnarstöðum, Króksfjarðarnesi, Reykhólasveit, krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 9. nóvember 2012, þess efnis að afturkalla starfsleyfi félagsins, verði felld úr gildi.
Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa ákvörðunar Matvælastofnunar meðan kæran var til meðferðar hjá ráðuneytinu á grundvelli 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ráðuneytið hafnaði þeirri ósk kæranda þann 6. desember 2012.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt er kæruheimild í 30. gr. d. laga nr. 93/1995, um matvæli, sem kærandi vísar ekki til.
Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa ákvörðunar Matvælastofnunar meðan kæran var til meðferðar hjá ráðuneytinu á grundvelli 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ráðuneytið hafnaði þeirri ósk kæranda þann 6. desember 2012.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt er kæruheimild í 30. gr. d. laga nr. 93/1995, um matvæli, sem kærandi vísar ekki til.
II. Málavextir
Þann 29. júní 2012 fór héraðsdýralæknir Vesturumdæmis á vegum Matvælastofnunar í eftirlit til kærenda á Ingunnarstaði, Reykhólasveit. Gerðar voru athugasemdir við matvælaframleiðsluna og velferð dýra á bænum. Athugasemdir vegna matvælaframleiðslu samkvæmt skoðunarskýrslu, dagsettri 6. júlí 2012, voru eftirfarandi:
A. Vatn og lagnir. (nr. 2.4.05 í skoðunarskýrslu). Heilbrigðiseftirlitið gat ekki vottað að neysluvatn uppfyllti kröfur laga um gæði. Vísað er til brots á reglugerð nr. 103/2010, sbr. 6. gr. reglugerðar (EB) nr. 852/2004 sem segir:
„Stjórnendur matvælafyrirtækja skulu vinna með lögbærum yfirvöldum í samræmi við aðra gildandi löggjöf Bandalagsins eða, ef hún liggur ekki fyrir, í samræmi við landslög.“
Jafnframt vísað til II. 4. d. liðar, A.hluta, I. viðauka en þar segir „Stjórnendur matvælafyrirtækja, þar sem dýr eru alin, þeim slátrað, þau veidd eða framleiddar eru frumframleiðsluvörur úr dýraríkinu, skulu gera fullnægjandi ráðstafanir eftir því sem við á: d) til að nota drykkjarhæft vatn, eða annað hreint vatn, þegar það er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir mengun,“ Frestur var gefinn til 30. september 2012.
A. Vatn og lagnir. (nr. 2.4.05 í skoðunarskýrslu). Heilbrigðiseftirlitið gat ekki vottað að neysluvatn uppfyllti kröfur laga um gæði. Vísað er til brots á reglugerð nr. 103/2010, sbr. 6. gr. reglugerðar (EB) nr. 852/2004 sem segir:
„Stjórnendur matvælafyrirtækja skulu vinna með lögbærum yfirvöldum í samræmi við aðra gildandi löggjöf Bandalagsins eða, ef hún liggur ekki fyrir, í samræmi við landslög.“
Jafnframt vísað til II. 4. d. liðar, A.hluta, I. viðauka en þar segir „Stjórnendur matvælafyrirtækja, þar sem dýr eru alin, þeim slátrað, þau veidd eða framleiddar eru frumframleiðsluvörur úr dýraríkinu, skulu gera fullnægjandi ráðstafanir eftir því sem við á: d) til að nota drykkjarhæft vatn, eða annað hreint vatn, þegar það er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir mengun,“ Frestur var gefinn til 30. september 2012.
B. Mjaltaþjónn. - (nr. 2.6.95). Vísað var til þess að mjaltaþjónn var skítugur.
C. Flór. - ( nr. 3.1.08). Ítrekað frávik – Pollur við vatnskar.
D. Mjólkurhús. - (nr. 3.1.11). Ítrekað frávik. Gólf í mjólkurhúsi gróft, erfitt að þrífa
E. Handþvottaaðstaða. - ( nr. 3.2.01). Mjög skítugur vaskur. Vantar sápu og þurrkur. Er ekki í notkun sem handlaug.
F. Búnaður - Mjólkurhús. - (3.2.81). Mjólkurtankur skítugur. Vaskur skítugur. Tómir brúsar á gólfi.
Þann 9. júlí 2012 sendi héraðdýralæknir Vesturumdæmis tölvupóst til kæranda, þar sem framangreind skoðunarskýrsla var í viðhengi. Í tölvupóstinum var fyrirsvarsmanni kæranda bent á að bæta velferð dýranna strax og bæta auk þess úr annmörkum sem voru á matvælaframleiðslunni. Jafnframt segir „Hvað snertir framleiðsluhætti og afleiðingar þess að verða ekki við þeim kröfum er á endanum brugðist við slíkum brotum með því að afturkalla starfsleyfi viðkomandi matvælafyrirtækis.“
Þann 6. september 2012 fór héraðsdýralæknir Vesturumdæmis á vegum Matvælastofnunar í eftirlit til kærenda á Ingunnarstaði og voru athugasemdir er snéru að matvælaframleiðslunni eftirfarandi:
A. Vatn og lagnir. - (nr. 2.4.01 í skoðunarskýrslu). Vísað til skoðunarskýrslu 6. júlí 2012. Frestur til úrbóta veittur til 30. september 2012.
B. Þrif á mjaltaþjóni. - (nr. 2.6.95). Búið að þrífa mjaltaþjón síðan síðasta eftirlitsheimsókn (fór fram), en enn mikið ryk ofaná.
C. Flór. - ( nr. 3.1.08). Pollur við vatnskar. Frestur til úrbóta 6. desember 2012.
D. Mjólkurhús – loft, gólf, veggir. - (nr. 3.1.11). Gólf í mjólkurhúsi gróft, erfitt að þrífa. Frestur til 3. október 2012.
E. Handþvottaaðstaða. - ( nr. 3.2.01). Mjög skítugur krani. Fyllt hefur verið á sápu eftir síðustu heimsókn. Enn vantar þurrkur. Frestur til úrbóta til 3. október 2012.
F. Búnaður - Mjólkurhús. - (3.2.81). Búið að þvo mjólkurtank síðan síðast. Ekki hægt að þvo gólf almennilega. Gróf steypa. Frestur til úrbóta veittur til 3. október 2012.
Matvælastofnun sendir fyrirsvarsmanni kæranda bréf, dags. 18. september 2012, þar sem stofnunin krefst úrbóta vegna athugasemda sem tilgreindar voru í skoðunarskýrslum, dagsettum 29. júní og 6. september 2012. Bréfið er tvískipt, fyrri hlutinn fjallar um matvælaframleiðslu, sem byggir á lögum nr. 93/1995 um matvæli. Í bréfinu var athygli fyrirsvarsmanns kæranda vakin á því að hér væri um lokafresti að ræða og afleiðingin af því að verða ekki við kröfum um úrbætur væri afturköllun starfsleyfis. Fyrirsvarsmanninum var jafnframt veittur 4 daga frestur frá dagsetningu bréfsins til að koma á framfæri skriflegum andmælum við innihald bréfsins og hjálögðum skoðunarskýrslum.
Andmæli bárust ekki frá kæranda við bréfi Matvælastofnunar, dags. 18. september 2012.
Með bréfi dagsettu 24. september 2012 ítrekaði Matvælastofnun kröfur sínar um úrbætur. Vísað var til eftirlitsskýrslu dags. 6. september 2012 þar sem gerðar voru athugasemdir við:
A. Neysluvatn og ís. - (nr. 2.4.01 í skoðunarskýrslu)
B. Þrif á mjaltaþjóni. - (nr. 2.6.95)
C. Flór. - ( nr. 3.1.08)
D. Mjólkurhús – loft, gólf, veggir. - (3.1.11)
E. Handþvottaaðstaða. - ( nr. 3.2.01)
F. Búnaður - Mjólkurhús. - (3.2.81)
Í bréfinu er vísað til þess að krafa um sýnatöku vegna vatns er upphaflega gerð í skýrslu 29. júní 2012, en ekki hafi verið brugðist við þeirri athugasemd. Bent er á að „Gólfið í mjólkurhúsi þurfi að steypa upp á nýtt sem og að gera ráðstafanir varðandi gólf til að tryggja frárennsli á flór. Ef skoðaðar eru enn eldri skýrslur kemur í ljós að sumar þessar athugasemdir hafa komið fram allt aftur til ársins 2008. Rétt er hinsvegar að geta þess að brugðist hefur verið að miklu leyti við b-lið (þrif á mjaltaþjóni) og f-lið (umgengni-mjólkurtankur þrif) en þarf að bæta enn frekar.“ Vísað er til 5. mgr. 30 gr. laga nr. 93/1995 þar sem fram kemur að stöðva megi starfsemi þegar um alvarleg eða ítrekuð brot sé að ræða eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests og hægt sé að afturkalla leyfi viðkomandi matvælafyrirtækis. Í bréfinu kemur fram að fyrrgreindar athugasemdir séu ekki nýtilkomnar heldur um margítrekaðar athugasemdir að ræða og snúa allar að matvælaöryggi. Stofnunin hafi veitt frest til 30. september 2012 til þess að lagfæra A.lið og 3. október 2012 vegna D. E. og F. liðar. Vísað var til þess að um væri að ræða lokafrest vegna A. og F. liðar og verði ekki brugðist við umræddum athugasemdum fyrir tilskilin frest, gólf lagfærð og framkvæmd frekari þrif á fyrirtækinu muni Matvælastofnun afturkalla starfsleyfi fyrirtækisins til matvælaframleiðslu.
Þann 5. október 2012 fór héraðsdýralæknir Vesturumdæmis á vegum Matvælastofnunar í eftirlit til kærenda á Ingunnarstaði og voru athugasemdir er snéru að matvælaframleiðslunni eftirfarandi:
A. Vatn og lagnir.- (nr. 2.4.01). Ekki búið að taka vatnssýni. Frestur til úrbóta var veittur til 30. september 2012.
B. Þrif á mjaltabúnaði. - (nr. 2.6.95). Óhreinindi í kringum mjaltaþjóninn, pollur á gólfi, tröppur frá mjólkurhúsi mjög skítugar.
C. Mjólkurhús – loft, gólf, veggir. - (nr. 3.1.11). Gólf í mjólkurhúsi gróft, erfitt að þrífa. Frestur til 3. október 2012. Engar úrbætur gert.
D. Handþvottaaðstaða. - (nr. 3.2.01), Engar úrbætur gert [frá síðustu heimsókn 6. september 2012]. Daníel segist ekki nota vask sem handþvottaaðstöðu en einungis til að blanda þurrmjólk. Þvær sig um hendur í íbúðarhúsi. Frestur til úrbóta framlengdur til 29. október 2012.
E. Búnaður – Mjólkurhús - umgengni. - (nr. 3.2.81). Ryk á mjólkurtanki. Ekki hægt að þvo gólfið almennilega, gróf steypa. Frestur til úrbóta framlengdur til 29. október 2012.
Úrbætur höfðu verið gerðar á einum lið frá síðustu eftirlitsheimsókn þ.e. flór/frárennsli en að öðru leyti voru sömu athugasemdir gerðar og í eftirliti 29. júní 2012 og 6. september 2012. Frestur til úrbóta var liðinn í A. og C. lið en frestur framlengdur í D. og E. lið. til 29. október 2012.
Þann 31. október 2012 sendir Matvælastofnun kæranda bréf, þar sem kæranda er tilkynnt að stofnunin hyggist afturkalla stafsleyfi fyrirtækisins til matvælaframleiðslu. Kæranda var veittur frestur til 7. nóvember 2012 til að koma á framfæri skriflegum andmælum vegna málsins.
Þann 6. nóvember 2012 bárust Matvælastofnun andmæli kæranda. Kærandi bendir á að hann hafi verið í samningaviðræðum við Landsbanka Íslands um langtímaleigu á jörðinni án árangurs. Bent er á að búið sé að laga gólf undir kálfum. Aðrar lagfæringar á fasteignum verða látnar bíða þar til kærandi sér „hvernig samningar nást við Landsbankann nema slysahætta stafi af.“ Í bréfinu segir jafnframt „Varðandi óhreinindi í fjósi þá var það háþrýstiþvegið í sumar en þar sem margir gripir eru er ógjörningur að hafa hreint alla daga.“ Kærandi vísar jafnframt til þess að „Vatnsýni var tekið 5. 11. 2012.“ Kærandi áréttaði að „þar sem hvorki Mjólkursamsalan eða sláturleyfishafar (hafa) kvartað undan afurðunum sé ég ekki ástæðu fyrir starfsleyfis sviptingu. Ef aðbúnaður og umhirða gripa væri eins slæmur og eftirlitsmenn stofnunarinnar vilja vera láta hlýtur það að koma niður á afurðum búsins.“
Þann 9. nóvember 2012 bárust niðurstöður vegna vatnssýnis sem tekið var af Heilbrigðiseftirliti Vestfjarða. Niðurstöður greiningar Matís ohf. sýndu saurgerla í vatninu. Samkvæmt rannsóknarniðurstöðunum voru gæði neysluvatnsins ekki í samræmi við kröfur reglugerðar nr. 536/2001.
Ákvörðun Matvælastofnunar um afturköllun starfsleyfis var tekin sama dag eða 9. nóvember 2012.
Þann 20. nóvember 2012 kærði lögmaður Ingunnarstaða ehf. ákvörðun Matvælastofnunar til ráðuneytisins. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa ákvörðunar Matvælastofnunar meðan kæran var til meðferðar hjá ráðuneytinu á grundvelli 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Ráðuneytið hafnaði þeirri ósk kæranda þann 6. desember 2012.
Þann 30. nóvember 2012 óskaði ráðuneytið umsagnar Matvælastofnunar og allra gagna vegna stjórnsýslukærunnar. Frestur var veittur til 21. desember 2012. Matvælastofnun óskaði eftir frekari fresti til að gefa umsögn um stjórnsýslukæru Ingunnarstaða ehf. til 10. janúar 2013. Ráðuneytinu barst loks umsögn Matvælastofnunar 10. janúar 2013.
Ráðuneytið sendi lögmanni kæranda umsögn Matvælastofnunar vegna framangreindrar stjórnsýslukæru og gögn málsins. Frestur var veittur til 12. febrúar 2013 sem síðan var framlengdur til 18. febrúar 2013. Umsögn lögmanns kæranda barst ráðuneytinu 18. febrúar 2013.
Ráðuneytið sendi lögmanni kæranda umsögn Matvælastofnunar vegna framangreindrar stjórnsýslukæru og gögn málsins. Frestur var veittur til 12. febrúar 2013 sem síðan var framlengdur til 18. febrúar 2013. Umsögn lögmanns kæranda barst ráðuneytinu 18. febrúar 2013.
III. Málsástæður og lagarök
Málsástæður og lagarök kæranda
Kærandi gerir alvarlegar athugasemdir við þá íþyngjandi ákvörðun Matvælastofnunar að svipta fyrirtækið starfsleyfi. Er öllum rökum og forsendum stofnunarinnar hafnað sem óréttmætum og röngum. Athugasemdir sem fram hafa komið í skoðunarskýrslum séu almennt minniháttar frávik, hvergi séu gerðar alvarlega athugasemdir, enda felist í orðinu frávik að um minniháttar atvik séu að ræða. Það að fara að svipta fyrirtækið starfsleyfi vegna minniháttar frávika sé ótækt og ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti. Hvergi í ferlinu hafi kæranda verið veittar áminningar eða alvarlegar athugasemdir eingöngu séu til staðar lítilsháttar frávik sem séu í raun bagatellur ef svo má að orði komast. Auðvitað er gripahús umbjóðanda míns ekki nýtt það er notað og verður aldrei aftur eins og nýtt hins vegar er hugsað vel um framleiðsluna og ekkert að henni.
Kærandi vísar til þess að ekki hafi verið gætt meðalhófs í máli þessu sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum. Ljóst sé að stofnunin hefði getað náð sömu niðurstöðu með vægari aðgerðum en með sviptingu starfsleyfis, s.s. sektargreiðslu eða áminningu.
Kærandi bendir á að gögnum hafi verið haldið frá kæranda. Þannig hafi niðurstöðu af vatnssýni sbr. bréf stofnunarinnar, dags. 9. nóvember 2012, þar sem kæranda er tilkynnt að saurgerlar hefðu fundist í vatni án þess að tilkynna sér hvort mælingin hefði verið innan marka. Draga verður þá ályktun af þessu að um grófa valdníðslu sé um að ræða hjá stofnuninni.
Varðandi vatnssýnið sérstaklega þá beri að líta til þess að þegar það var tekið, 5. október 2012, þá var illviðri og mikil ofankoma þannig að sá dagur sýndi ekki best ástand vatnsins. Sýnatakan hafi verið ómarkviss vegna roks og rigningar og illviðris.
Kærandi bendir á að gögnum hafi verið haldið frá kæranda. Þannig hafi niðurstöðu af vatnssýni sbr. bréf stofnunarinnar, dags. 9. nóvember 2012, þar sem kæranda er tilkynnt að saurgerlar hefðu fundist í vatni án þess að tilkynna sér hvort mælingin hefði verið innan marka. Draga verður þá ályktun af þessu að um grófa valdníðslu sé um að ræða hjá stofnuninni.
Varðandi vatnssýnið sérstaklega þá beri að líta til þess að þegar það var tekið, 5. október 2012, þá var illviðri og mikil ofankoma þannig að sá dagur sýndi ekki best ástand vatnsins. Sýnatakan hafi verið ómarkviss vegna roks og rigningar og illviðris.
Kærandi áréttar að eftir að fyrirsvarsmaður kæranda sendi andmælabréf, dags. 6. nóvember 2012, þar sem hann segir að úrbætur hafi átt sér stað, þá á sér ekki stað sjálfstæð rannsókn hjá stofnuninni, sbr. m.a. 10. gr. stjórnsýslulaga. Rétt hefði verið að fram færi lokaúttekt hjá kæranda þar sem staðhæfingar hans hefðu verið kannaðar áður en íþyngjandi ákvörðun um sviptingu starfsleyfis var tekin. Í raun sé hér um valdníðslu af grófari gerðinni að ræða.
Kærandi byggir á því að andmælaréttur hans hafi eingöngu verið í orði en ekki á borði, þar sem ekki hafi verið tekið mark á andmælum hans heldur alfarið skautað framhjá efnislegum andmælum hans og teljist það vera brot á 13. gr. stjórnsýslulaga. Í þessu sambandi vísar kærandi til þess að bréf Matvælastofnunar er sent 31. október 2012 og honum veittur andmælafrestur til 7. nóvember 2012 en bréfið berist sér ekki fyrr en 5. nóvember 2012, þannig að raunverulegur andmælafrestur hans hafi einungis verið 2 dagar. Jafnframt nefnir kærandi að hann hafi andmælt athugasemdum stofnunarinnar vegna handþvottaaðstöðu sérstaklega og tiltekið að búið væri að gera úrbætur á þessum lið áður en hann skrifaði andmæli sín. Andmæli kæranda séu virt að vettugi af hálfu stofnunarinnar og ekki tekið tillit til þeirra heldur er hann sviptur starfsleyfi um hæl. Af því má ráða að í augum Matvælastofnunar þá séu andmæli í orði en ekki á borði og séu í raun ekkert annað en formsatriði, sem sé rangur skilningur á andmælum, stjórnvaldi beri að taka andmælum og taka á þeim efnislega en ekki gefa sér að þetta sé bara formsatriði og taka síðan ákvörðun án þess að taka tillit til andmæla, eða rannsaka andmælin sem hefði verið í lófa lagið í tilviki kæranda.
Kærandi telur að málið lúti að beitingu Matvælastofnunar á ákvæði 30. gr. laga nr. 93/1995. Efnislega eiga þessi ákvæði við eingöngu þegar rökstuddur grunur er um að matvæli séu heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða valdi tjóni á öðrum hagsmunum. „Hér er með öðrum orðum átt við [að] lifandi dýrum séu gefin heilsuspillandi efni s.s. pensilin eða kvikasilfur eða alvarlegir sjúkdómar séu að lifandi dýrum, ákvæðið á ekki við um ryk ofan á mjólkurtanki sem kemst ekki í snertingu við lifandi dýr.“ Matvælastofnun hafi ekki getað sýnt fram á að rök eða rökstuddur grunur hafi verið um að matvæli séu heilsuspillandi eða óhæf til neyslu, en til þess að um rökstuddan grun sé að ræða þá verði að liggja fyrir verulegar líkur á að um heilsuspillandi matvæli sé að ræða. Um slíkt sé ekki að ræða þar sem mjólkin sem kærandi hafi framleitt hingað til hafi fengið góð meðmæli og talin vera gæðavara hjá viðkomandi mjólkurbúi. Kærandi áréttar þannig að „ljóst sé að Matvælastofnun styðjist við lagaákvæði sem beint er gegn mjög alvarlegum óæskilegum fylgihlutum í lifandi búfénaði, s.s. kvikasilfurmengun, pensilin eða dýr sprautuð með lyfjum eða öðru óæskilegum hormónum eða um sé að ræða sjúk dýr. Ákvæðið eigi ekki við um ryk ofan á mjólkurtanki eða ryk meðfram veggjum.“
Kærandi byggir á því að andmælaréttur hans hafi eingöngu verið í orði en ekki á borði, þar sem ekki hafi verið tekið mark á andmælum hans heldur alfarið skautað framhjá efnislegum andmælum hans og teljist það vera brot á 13. gr. stjórnsýslulaga. Í þessu sambandi vísar kærandi til þess að bréf Matvælastofnunar er sent 31. október 2012 og honum veittur andmælafrestur til 7. nóvember 2012 en bréfið berist sér ekki fyrr en 5. nóvember 2012, þannig að raunverulegur andmælafrestur hans hafi einungis verið 2 dagar. Jafnframt nefnir kærandi að hann hafi andmælt athugasemdum stofnunarinnar vegna handþvottaaðstöðu sérstaklega og tiltekið að búið væri að gera úrbætur á þessum lið áður en hann skrifaði andmæli sín. Andmæli kæranda séu virt að vettugi af hálfu stofnunarinnar og ekki tekið tillit til þeirra heldur er hann sviptur starfsleyfi um hæl. Af því má ráða að í augum Matvælastofnunar þá séu andmæli í orði en ekki á borði og séu í raun ekkert annað en formsatriði, sem sé rangur skilningur á andmælum, stjórnvaldi beri að taka andmælum og taka á þeim efnislega en ekki gefa sér að þetta sé bara formsatriði og taka síðan ákvörðun án þess að taka tillit til andmæla, eða rannsaka andmælin sem hefði verið í lófa lagið í tilviki kæranda.
Kærandi telur að málið lúti að beitingu Matvælastofnunar á ákvæði 30. gr. laga nr. 93/1995. Efnislega eiga þessi ákvæði við eingöngu þegar rökstuddur grunur er um að matvæli séu heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða valdi tjóni á öðrum hagsmunum. „Hér er með öðrum orðum átt við [að] lifandi dýrum séu gefin heilsuspillandi efni s.s. pensilin eða kvikasilfur eða alvarlegir sjúkdómar séu að lifandi dýrum, ákvæðið á ekki við um ryk ofan á mjólkurtanki sem kemst ekki í snertingu við lifandi dýr.“ Matvælastofnun hafi ekki getað sýnt fram á að rök eða rökstuddur grunur hafi verið um að matvæli séu heilsuspillandi eða óhæf til neyslu, en til þess að um rökstuddan grun sé að ræða þá verði að liggja fyrir verulegar líkur á að um heilsuspillandi matvæli sé að ræða. Um slíkt sé ekki að ræða þar sem mjólkin sem kærandi hafi framleitt hingað til hafi fengið góð meðmæli og talin vera gæðavara hjá viðkomandi mjólkurbúi. Kærandi áréttar þannig að „ljóst sé að Matvælastofnun styðjist við lagaákvæði sem beint er gegn mjög alvarlegum óæskilegum fylgihlutum í lifandi búfénaði, s.s. kvikasilfurmengun, pensilin eða dýr sprautuð með lyfjum eða öðru óæskilegum hormónum eða um sé að ræða sjúk dýr. Ákvæðið eigi ekki við um ryk ofan á mjólkurtanki eða ryk meðfram veggjum.“
Málsástæður og lagarök Matvælastofnunar
Matvælastofnun áréttar að málið snúist um matvælaframleiðslu. Þær athugasemdir sem snúa að velferð dýra á bænum varði ekki starfsleyfi þess enda er að lokum brugðist við slæmum aðbúnaði dýra með því að svipta umráðamann vörslum þess búfjár. Stór hluti stjórnsýslukæru snúi að athugasemdum Matvælastofnunar vegna velferðar dýra og ber því að lesa kæruna í því ljósi. Þess í stað snýst málið um þær 6 athugasemdir sem gerðar voru og snéru að matvælaframleiðslunni.
Af þeim 6 athugasemdum sem Matvælastofnun gerði í upphafi hafi verið bætt úr tveimur atriðum. Þetta hafi verið athugasemdir er snéru að flór/frárennsli og töku á vatnssýni. Niðurstöður vatnssýnisins hafi hins vegar verið þær að vatnið sýndi saurgerla og bættist það atriði við önnur atriði.
Af þeim 6 athugasemdum sem Matvælastofnun gerði í upphafi hafi verið bætt úr tveimur atriðum. Þetta hafi verið athugasemdir er snéru að flór/frárennsli og töku á vatnssýni. Niðurstöður vatnssýnisins hafi hins vegar verið þær að vatnið sýndi saurgerla og bættist það atriði við önnur atriði.
Neysluvatn
Í A-hluta I. viðauka við reglugerð nr. 103/2010 segir að stjórnendur matvælafyrirtækja þar sem dýr eru alin skulu gera fullnægjandi ráðstafanir eftir því sem við á til að nota drykkjarhæft vatn, eða annað hreint vatn þegar það er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir mengun.
Gerð hafi verið krafa um að tekið væri vatnssýni af því vatni sem notað var í framleiðslunni á Ingunnarstöðum. Sýni var tekið nokkru eftir að frestur rann út og sýndu þær niðurstöður saurgerla í vatninu. Eftirlit með vatnsgæðum sé hjá heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga (HES) en samkvæmt reglugerð nr. 536/2001, um neysluvatn, beri að hafa eftirlit einu sinni á ári með matvælastarfsemi eins og kærandi stundar. Þessu eftirliti hafi ekki verið sinnt en forráðamaður kæranda mun hafa í einhverjum tilvikum neitað HES að koma í eftirlit. Ekki hafi verið hægt að una við það að aldrei væri tekið sýni af vatninu sem nýtt var við mjólkurframleiðsluna og því athugasemdir gerðar.
Krafa Matvælastofnunar hafi komið fram 29. júní 2012 en sýni ekki verið tekið fyrr en 5. nóvember 2012. Matvælastofnun hafi áður veitt lokafrest til 30. september 2012 til að taka vatnssýni. Niðurstöðurnar hafi loks borist til Matvælastofnunar 9. nóvember 2012 og sýnt saurgerla í vatninu. Aðili máls hafi þannig ekki sinnt fyrirmælum um að láta taka vatnssýni fyrr en 5. nóvember 2012 eða rúmlega mánuði eftir að fresturinn var útrunnin, sjá skýrslu 5. október 2012, sem og eldri skýrslur. Ekki hafi komið til greina að draga það að taka ákvörðun um afturköllun starfsleyfis meðan aðili máls fengi að tjá sig um þetta nýjasta gagn málsins sem aðili máls hafi sjálfur borið ábyrgð á að barst jafn seint og raun ber vitni. Þess utan verði ekki séð að hægt hafi verið að andmæla umræddum niðurstöðum. Því hafi m.a. verið við borið að vatnssýnið sé ómarktækt þar sem illviðri og mikil ofankoma hafi verið daginn sem vatnssýnið var tekið. Vatnssýni ætti hinsvegar alltaf að sýna vatnið í neysluvatnsgæðum líka illviðrisdaga. Þá hafi aðili máls, í tilefni að umsókn sinni um nýtt starfsleyfi, þurft að fara út í úrbætur á vatnsbólinu samkvæmt upplýsingum frá HES.
Gerð hafi verið krafa um að tekið væri vatnssýni af því vatni sem notað var í framleiðslunni á Ingunnarstöðum. Sýni var tekið nokkru eftir að frestur rann út og sýndu þær niðurstöður saurgerla í vatninu. Eftirlit með vatnsgæðum sé hjá heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga (HES) en samkvæmt reglugerð nr. 536/2001, um neysluvatn, beri að hafa eftirlit einu sinni á ári með matvælastarfsemi eins og kærandi stundar. Þessu eftirliti hafi ekki verið sinnt en forráðamaður kæranda mun hafa í einhverjum tilvikum neitað HES að koma í eftirlit. Ekki hafi verið hægt að una við það að aldrei væri tekið sýni af vatninu sem nýtt var við mjólkurframleiðsluna og því athugasemdir gerðar.
Krafa Matvælastofnunar hafi komið fram 29. júní 2012 en sýni ekki verið tekið fyrr en 5. nóvember 2012. Matvælastofnun hafi áður veitt lokafrest til 30. september 2012 til að taka vatnssýni. Niðurstöðurnar hafi loks borist til Matvælastofnunar 9. nóvember 2012 og sýnt saurgerla í vatninu. Aðili máls hafi þannig ekki sinnt fyrirmælum um að láta taka vatnssýni fyrr en 5. nóvember 2012 eða rúmlega mánuði eftir að fresturinn var útrunnin, sjá skýrslu 5. október 2012, sem og eldri skýrslur. Ekki hafi komið til greina að draga það að taka ákvörðun um afturköllun starfsleyfis meðan aðili máls fengi að tjá sig um þetta nýjasta gagn málsins sem aðili máls hafi sjálfur borið ábyrgð á að barst jafn seint og raun ber vitni. Þess utan verði ekki séð að hægt hafi verið að andmæla umræddum niðurstöðum. Því hafi m.a. verið við borið að vatnssýnið sé ómarktækt þar sem illviðri og mikil ofankoma hafi verið daginn sem vatnssýnið var tekið. Vatnssýni ætti hinsvegar alltaf að sýna vatnið í neysluvatnsgæðum líka illviðrisdaga. Þá hafi aðili máls, í tilefni að umsókn sinni um nýtt starfsleyfi, þurft að fara út í úrbætur á vatnsbólinu samkvæmt upplýsingum frá HES.
Þrif á mjaltaþjóni, mjólkurhúsi og mjólkurtanki (umgengni)
Í I. viðauka við reglugerð nr. 852/2004/EB, sem innleidd var með reglugerð nr. 103/2010, er fjallað um hollustuhætti við frumframleiðslu. Í II. kafla viðaukans segir að stjórnendur matvælafyrirtækja skuli eins og framast er unnt, tryggja að frumframleiðsluvörur séu varðar gegn mengun, með tilliti til hvers kyns síðari vinnslu varanna. Þá kemur fram að stjórnendur matvælafyrirtækja, þar sem dýr eru alin, þeim slátrað, þau veidd eða framleiddar eru frumframleiðsluvörur úr dýraríkinu, skulu gera fullnægjandi ráðstafanir eftir því sem við á til að halda hreinni allri aðstöðu, sem er notuð í tengslum við frumframleiðslu og tengda starfsemi, m.a. þeirri aðstöðu, þar sem fóður er geymt eða meðhöndlað, og sótthreinsa hana á viðeigandi hátt að lokinni hreinsun ef nauðsyn krefur. Þá ber stjórnanda matvælafyrirtækis að tryggja eins og framast er unnt hreinlæti í tengslum við dýr, sem eru send til slátrunar og ef nauðsyn krefur, annað búfé í framleiðslunni.
Í III. viðauka við reglugerð nr. 853/2004/EB, sem innleidd var með reglugerð nr. 104/2010, er fjallað um sérkröfur til framleiðslu ýmissa matvæla. Í IX. þætti viðauka III, er fjallað um hrámjólk og mjólkurafurðir. Í II. kafla A-lið segir að húsnæði og búnaður, þar sem mjólk er geymd, meðhöndluð eða kæld, skulu vera þannig staðsett og með þeim hætti að dregið sé úr hættu á að mjólkin mengist. Verja skal húsnæði til geymslu á mjólk gegn meindýrum, það skal nægilega aðskilið frá húsnæði þar sem dýr eru geymd og ef það reynist nauðsynlegt til að fullnægja kröfum sem mælt er fyrir um í B-hluta, búið hentugum kælibúnaði. Yfirborð búnaðar, sem er ætlað að komast í snertingu við mjólk (áhöld, ílát, geymar o.s.frv. til mjalta og söfnun og flutnings á mjólk), skal vera auðvelt að þrífa og, ef þörf krefur, sótthreinsa og skal haldið í góðu ástandi. Þetta krefst þess að notuð séu slétt og óeitruð efni sem unnt er að gera hrein. Eftir notkun skulu þessir fletir þrifnir og, ef nauðsyn krefur, sótthreinsaðir. Eins fljótt og unnt er eftir hvern flutning eða röð flutninga, þar sem aðeins líður skammur tími milli tæmingar og næstu áfyllingar og ávallt a.m.k. daglega, skal þrífa og sótthreinsa öll ílát og geyma, sem eru notuð til að flytja hrámjólk á viðeigandi hátt, áður en þau eru notuð aftur.
Í III. viðauka við reglugerð nr. 853/2004/EB, sem innleidd var með reglugerð nr. 104/2010, er fjallað um sérkröfur til framleiðslu ýmissa matvæla. Í IX. þætti viðauka III, er fjallað um hrámjólk og mjólkurafurðir. Í II. kafla A-lið segir að húsnæði og búnaður, þar sem mjólk er geymd, meðhöndluð eða kæld, skulu vera þannig staðsett og með þeim hætti að dregið sé úr hættu á að mjólkin mengist. Verja skal húsnæði til geymslu á mjólk gegn meindýrum, það skal nægilega aðskilið frá húsnæði þar sem dýr eru geymd og ef það reynist nauðsynlegt til að fullnægja kröfum sem mælt er fyrir um í B-hluta, búið hentugum kælibúnaði. Yfirborð búnaðar, sem er ætlað að komast í snertingu við mjólk (áhöld, ílát, geymar o.s.frv. til mjalta og söfnun og flutnings á mjólk), skal vera auðvelt að þrífa og, ef þörf krefur, sótthreinsa og skal haldið í góðu ástandi. Þetta krefst þess að notuð séu slétt og óeitruð efni sem unnt er að gera hrein. Eftir notkun skulu þessir fletir þrifnir og, ef nauðsyn krefur, sótthreinsaðir. Eins fljótt og unnt er eftir hvern flutning eða röð flutninga, þar sem aðeins líður skammur tími milli tæmingar og næstu áfyllingar og ávallt a.m.k. daglega, skal þrífa og sótthreinsa öll ílát og geyma, sem eru notuð til að flytja hrámjólk á viðeigandi hátt, áður en þau eru notuð aftur.
Í II. kafla B-lið segir um hollustuhætti við mjaltir, söfnun og flutning að við mjaltir skuli fylgja reglum um hollustuhætti og skal einkum sjá til þess áður en mjaltir hefjast, að spenar, júgur og aðliggjandi svæði séu hrein.
Matvælastofnun hefur gert athugasemdir við þrif á mjaltaþjóni, mjólkurhúsi og mjólkurtanki (þrjár athugasemir alls). Samkvæmt skoðunarskýrslu vegna eftirlits 5. október 2012 hafi verið óhreinindi í kringum mjaltaþjón, pollur á gólfi og tröppur frá mjólkurhúsi mjög skítugar. Í mjólkurhúsi hafi gólfið verið gróft svo erfitt hafi verið að þrífa það. Um byggingar og umhverfi sagði að óhreinindi væru á veggjum og í lofti fjóssins.
Til að geta viðhaft nauðsynlegt hreinlæti þurfi allir fletir mjólkurhúss að vera heilir og sléttir. Örverur vaxa gjarnan í sprungum og ójöfnum í röku umhverfi. Þær geti síðan dreifst í ýmsan búnað og afurðir með lofti, vatnsúða, fólki, tækjum ofl. Kröfurnar um húsnæði hafi þann tilgang að lágmarka áhættu á að mengun geti orðið og tryggja að öryggi afurða og neytenda sé ekki stefnt í hættu. Það sé gert með því m.a. að hægt sé að þrífa viðkomandi fleti.
Matvælastofnun hefur gert athugasemdir við þrif á mjaltaþjóni, mjólkurhúsi og mjólkurtanki (þrjár athugasemir alls). Samkvæmt skoðunarskýrslu vegna eftirlits 5. október 2012 hafi verið óhreinindi í kringum mjaltaþjón, pollur á gólfi og tröppur frá mjólkurhúsi mjög skítugar. Í mjólkurhúsi hafi gólfið verið gróft svo erfitt hafi verið að þrífa það. Um byggingar og umhverfi sagði að óhreinindi væru á veggjum og í lofti fjóssins.
Til að geta viðhaft nauðsynlegt hreinlæti þurfi allir fletir mjólkurhúss að vera heilir og sléttir. Örverur vaxa gjarnan í sprungum og ójöfnum í röku umhverfi. Þær geti síðan dreifst í ýmsan búnað og afurðir með lofti, vatnsúða, fólki, tækjum ofl. Kröfurnar um húsnæði hafi þann tilgang að lágmarka áhættu á að mengun geti orðið og tryggja að öryggi afurða og neytenda sé ekki stefnt í hættu. Það sé gert með því m.a. að hægt sé að þrífa viðkomandi fleti.
Handþvottaaðstaða
Í III. viðauka við reglugerð nr. 853/2004/EB, sem innleidd var með reglugerð nr. 104/2010, er fjallað um sérkröfur til framleiðslu ýmissa matvæla. Í IX. þætti viðauka III, er fjallað um hrámjólk og mjólkurafurðir. Í II. kafla C-lið segir um hreinlæti starfsfólks að þeir sem fást við mjaltir skulu gæta fyllsta, persónulegs hreinlætis. Nauðsynlegt er að viðeigandi aðstaða sé í námunda við mjaltastað þar sem þeir sem mjólka og meðhöndla hrámjólkina og broddinn geta þvegið sér um hendur og handleggi. Í skýrslu 5. október kom fram að kraninn væri mjög skítugur og enn vantaði þurrkur við vask. Aukin áhætta felst í því fyrir matvælaöryggi ef starfsfólk þarf að sinna störfum sínum í fjósi án þess að geta gætt persónulegs hreinlætis. Starfsfólk getur þannig borið bakteríur meðan það sinnir ólíkum störfum.
Mat á frávikum
Frávik eru metin ýmist sem alvarleg frávik eða frávik samkvæmt eftirlitsreglum Matvælastofnunar. Þegar um alvarlegt frávik er að ræða er veittur skammur frestur til úrbóta þar sem alvarlegt frávik er talið hættulegra með tilliti til matvælaöryggis. Þegar um frávik er að ræða er veittur lengri frestur þar sem talið er að ekki sé um eins mikla hættu að ræða. Viðvarandi frávik þ.e. að aldrei sé neitt gert til úrbóta vegna slíks fráviks er hinsvegar uppsöfnuð áhætta í framleiðsluferlinu og því jafn slæm og alvarlegt frávik.
Óþrifnaður í óbeinni snertingu við matvæli kann fyrir röð atvika að komast í beina snertingu við matvælin sem er verið að framleiða. Því lengri sem tíminn er sem þessi áhætta er til staðar því meiri líkur eru á að matvælin mengist. Athugasemdir Matvælastofnunar voru metnar sem frávik en það að vatnið hafi verið mengað saurgerlum telst þó alvarlegt frávik.
Sjónarmið um að mjólkursýni staðfesti heilnæmi mjólkur
Í óþrifnaði geta ýmsar bakteríur leynst og því er það ekki svo að hægt sé að benda á sýnatökur mjólkurbúa sem viðurkenningu á heilnæmi afurðanna. Þær sýnatökur mæla frumutölu og líftölu en mæla ekki endilega fyrir tilteknum bakteríum eða sjúkdómum s.s. salmonellu og listeríu. Skaðinn getur verið skeður þegar málin uppgötvast og þess vegna eru allar þær reglur settar sem Matvælastofnun er að reyna að framfylgja. Allar reglur mætti brjóta svo framarlega að niðurstöður mjólkursýnatöku væru í lagi. Á þetta sjónarmið getur Matvælastofnun ekki fallist enda gengur það í berhögg við framkvæmd eftirlits stofnunarinnar á flestum sviðum.Úrbætur eftir að fresti lauk
Matvælastofnun ber að gæta að því að frestir til úrbóta séu virtir. Þegar veittur er lokafrestur til úrbóta og þær úrbætur síðan teknar út er ekki hægt að óska eftir enn einni úttekt til að taka út úrbætur eftir að fresti lauk. Matvælastofnun fór í eftirlit 5. október 2012 til að taka út úrbætur og var þar um lokaeftirlit að ræða. Með bréfinu 31. október 2012 gaf Matvælastofnun aðila máls kost á því að tjá sig um nýjasta gagn málsins, skýrsluna vegna eftirlitsins þann dag.
Lagaheimild til afturköllunar starfsleyfis
Í máli kæranda hafa ítrekaðar áminningar verið gefnar í formi skýrslna og formlegra bréfa þar sem úrbóta er krafist. Áminning er í eðli sínu ekki annað en það að aðili máls sé minntur á þær reglur sem hann er að brjóta. Í 5. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995 kemur fram að stöðva megi starfssemi þegar um alvarlegt tilvik eða ítrekað brot sé að ræða eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests. Þegar um slík brot sé að ræða geti opinber eftirlitsaðili afturkallað leyfi viðkomandi matvælafyrirtækis.
Samkvæmt 3. mgr. 30. gr. er heimilt að stöðva framleiðslu þegar rökstuddur grunur er um að matvæli uppfylli ekki ákvæði laganna eða reglugerða settra samkvæmt þeim. Matvælastofnun telur ljóst að ekki voru uppfyllt ákvæði reglugerða um hollustuhætti á umræddu búi. Í 5. mgr. 30. gr. segir að stöðva megi starfssemi þegar um alvarlegt tilvik eða ítrekað brot sé að ræða eða ef aðilar sinna ekki úrbótum inna tiltekins frests. Í slíkum tilfellum geti eftirlitsaðili afturkallað starfsleyfi viðkomandi matvælafyrirtækis. Af orðalagi ákvæðisins er ljóst að gerður er greinarmunur á alvarlegu tilviki, ítrekuðu broti og því að sinna ekki úrbótum innan tilskilins frests. Alvarlegt tilvik nægir eitt og sér til afturköllunar starfsleyfis samkvæmt orðalagi ákvæðisins. Í þeim tilvikum sem ekki er um alvarlegt tilvik að ræða þurfa brotin að vera ítrekuð eða úrbótum ekki sinnt innan tilskilins frests.
Óþarft væri að nefna ítrekuðu brotin eða lýsa þeirri háttsemi að sinna ekki úrbótum innan tilskilins frests ef þessi sömu mál þyrftu jafnframt að vera alvarleg tilvik. Það er því ljóst af 5. mgr. 30. gr. að brot þurfa ekki að vera alvarleg til þess að afturkalla megi starfsleyfi matvælafyrirtækja. Í tilviki Ingunnarstaða ehf. voru brotin bæði ítrekuð og úrbótum ekki sinnt innan tilskilins frests en við bættist undir það síðasta eða þann 9. nóvember að alvarlegt frávik kom fram á gæðum vatnsins á búinu.
Matvælastofnun telur með vísan til ofangreindrar umsagnar að staðfesta beri ákvörðun stofnunarinnar frá 9. nóvember 2012.
IV. Rökstuðningur
I.
Öryggi matvæla og hollustuhættir við matvælaframleiðslu
Í andmælabréfi sínu til Matvælastofnunar, dags. 6. nóvember 2012, tilgreinir kærandi að „þar sem hvorki Mjólkursamsalan eða sláturleyfishafar [hafa] kvartað undan afurðunum sé ég ekki ástæðu fyrir starfsleyfis sviptingu. Ef aðbúnaður og umhirða gripa væri eins slæmur og eftirlitsmenn stofnunarinnar vilja vera láta hlýtur það að koma niður á afurðum búsins.“
Um öryggi matvæla er fjallað í 8. gr. a. laga nr. 93/1995, um matvæli. Þar kemur fram að óheimilt er að markaðssetja matvæli sem ekki eru örugg, þ.e. heilsuspillandi eða óhæf til neyslu. Nánari skilgreiningar á því hvað teljist óörugg matvæli eru síðan í 2-4 mgr. 8. gr. a. og reglugerðum settum samkvæmt lögum nr. 93/1995, um matvæli.
Matvælafyrirtæki skulu haga starfsemi sinni í samræmi við reglur um almenna hollustuhætti og tryggja að matvæli óhreinkist ekki eða spillist á annan hátt samkvæmt 10. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli. Nánari reglur um hollustuhætti eru í reglugerðum nr. 103/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004 um hollustuhætti sem varða matvæli og reglugerð nr. 104/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 853/2004 um sérstakar reglur um hollustuhætti sem varða matvæli úr dýraríkinu
Hugtakið hollustuhættir er skilgreint í 1. tölulið. a-lið 2. gr. reglugerðar (EB) nr. 852/2004 en þar segir „hollustuhættir sem varða matvæli, hér á eftir kallaðir „hollustuhættir“[eru] ráðstafanir og skilyrði sem eru nauðsynleg til að halda hættu í skefjum og tryggja að matvæli séu hæf til neyslu með hliðsjón af fyrirhugaðri notkun þeirra.“ Hugtakið „hollustuhættir“ nær því yfir fyrirbyggjandi aðgerðir sem tryggja að dýraafurðir séu hæfar til neyslu, óhreinkist ekki eða spillist.
Kröfur löggjafarinnar um hollustuhætti hafa þannig það mikilvæga markmið að fyrirbyggja, sem frekast er unnt, framleiðslu á matvælum sem eru óhrein, spillt eða óörugg þ.e. heilsuspillandi eða óhæf til neyslu. Megin markmiðið með reglum um hollustuhætti er því að tryggja neytendum öfluga vernd með tilliti til öryggis matvæla.
Ráðuneytið vill árétta að mál þetta varðar löggjöf um hollustuhætti við matvælaframleiðslu. Í máli þessu koma þannig ekki með beinum hætti til skoðunar lagaákvæði um öryggi afurða heldur ákvæði laga og reglugerða um hollustuhætti við landbúnaðarframleiðslu (frumframleiðslu).
Um öryggi matvæla er fjallað í 8. gr. a. laga nr. 93/1995, um matvæli. Þar kemur fram að óheimilt er að markaðssetja matvæli sem ekki eru örugg, þ.e. heilsuspillandi eða óhæf til neyslu. Nánari skilgreiningar á því hvað teljist óörugg matvæli eru síðan í 2-4 mgr. 8. gr. a. og reglugerðum settum samkvæmt lögum nr. 93/1995, um matvæli.
Matvælafyrirtæki skulu haga starfsemi sinni í samræmi við reglur um almenna hollustuhætti og tryggja að matvæli óhreinkist ekki eða spillist á annan hátt samkvæmt 10. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli. Nánari reglur um hollustuhætti eru í reglugerðum nr. 103/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004 um hollustuhætti sem varða matvæli og reglugerð nr. 104/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 853/2004 um sérstakar reglur um hollustuhætti sem varða matvæli úr dýraríkinu
Hugtakið hollustuhættir er skilgreint í 1. tölulið. a-lið 2. gr. reglugerðar (EB) nr. 852/2004 en þar segir „hollustuhættir sem varða matvæli, hér á eftir kallaðir „hollustuhættir“[eru] ráðstafanir og skilyrði sem eru nauðsynleg til að halda hættu í skefjum og tryggja að matvæli séu hæf til neyslu með hliðsjón af fyrirhugaðri notkun þeirra.“ Hugtakið „hollustuhættir“ nær því yfir fyrirbyggjandi aðgerðir sem tryggja að dýraafurðir séu hæfar til neyslu, óhreinkist ekki eða spillist.
Kröfur löggjafarinnar um hollustuhætti hafa þannig það mikilvæga markmið að fyrirbyggja, sem frekast er unnt, framleiðslu á matvælum sem eru óhrein, spillt eða óörugg þ.e. heilsuspillandi eða óhæf til neyslu. Megin markmiðið með reglum um hollustuhætti er því að tryggja neytendum öfluga vernd með tilliti til öryggis matvæla.
Ráðuneytið vill árétta að mál þetta varðar löggjöf um hollustuhætti við matvælaframleiðslu. Í máli þessu koma þannig ekki með beinum hætti til skoðunar lagaákvæði um öryggi afurða heldur ákvæði laga og reglugerða um hollustuhætti við landbúnaðarframleiðslu (frumframleiðslu).
II.
Ábyrgð stjórnanda matvælafyrirtækis
Samkvæmt 8. gr. b. laga nr. 93/1995 ber stjórnandi matvælafyrirtækis „ábyrgð á að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi þess á hverjum tíma. Stjórnandi ber ábyrgð á öllum stigum framleiðslu og dreifingar í fyrirtækjum undir hans stjórn og skal sannprófa að þessum kröfum sé fullnægt.“ Í 2. gr laganna er að finna skilgreiningu á stjórnanda matvælafyrirtækis en það er „ ...einstaklingur eða lögaðili sem er ábyrgur fyrir því að farið sé að kröfum samkvæmt lögum og stjórnvaldsfyrirmælum um matvæli í matvælafyrirtækjum undir hans stjórn.“Af 8. gr. b. laga nr. 93/1995, um matvæli, leiðir að stjórnandi matvælafyrirtækis ber að tryggja að starfsemin sé í samræmi við lög og reglur á hverjum tíma.
Óumdeilt er að Ingunnarstaðir ehf. er matvælafyrirtæki í skilningi laga nr. 93/1995, um matvæli og fyrirsvarsmaður Ingunnarstaða ehf. stjórnandi matvælafyrirtækis skv. skilgreiningu sömu laga. Ráðuneytið áréttar að samkvæmt 8. gr. b. ber fyrirsvarsmaður kæranda ábyrgð á að starfsemi Ingunnarstaða ehf. sé í samræmi við kröfur laga og stjórnvaldsreglna, sem gilda um starfsemi fyrirtækisins á hverjum tíma. Jafnframt ber fyrirsvarsmanni að sannprófa að þessum kröfum sé fullnægt.
Óumdeilt er að Ingunnarstaðir ehf. er matvælafyrirtæki í skilningi laga nr. 93/1995, um matvæli og fyrirsvarsmaður Ingunnarstaða ehf. stjórnandi matvælafyrirtækis skv. skilgreiningu sömu laga. Ráðuneytið áréttar að samkvæmt 8. gr. b. ber fyrirsvarsmaður kæranda ábyrgð á að starfsemi Ingunnarstaða ehf. sé í samræmi við kröfur laga og stjórnvaldsreglna, sem gilda um starfsemi fyrirtækisins á hverjum tíma. Jafnframt ber fyrirsvarsmanni að sannprófa að þessum kröfum sé fullnægt.
III.
Hollustuhættir
Matvælastofnun byggir starfsleyfissviptinguna á því að kærandi hafi brotið gegn ákvæðum laga og reglugerða um hollustuhætti við frumframleiðslu dýraafurða. Gerðar hafi verið ýmsar athugasemdir vegna hreinlætis og umgengni í starfsemi kæranda og byggt á því að kærandi hafi ekki sinnt ítrekuðum kröfum stofnunarinnar um úrbætur. Á þeim fjórum mánuðum rúmum sem liðu frá fyrstu eftirlitsheimsókn, þann 29. júní 2012 og þar til Matvælastofnun tók ákvörðun, 9. nóvember 2012, hafi kærandi bætt úr tveimur af sex upphaflegum athugasemdum stofnunarinnar. Þetta voru athugasemd er snéri að flór/frárennsli og töku vatnssýnis. Öðrum kröfum stofnunarinnar um úrbætur hafi ekki verið sinnt af kæranda eða lagfæringar, sem framkvæmdar voru á milli eftirlitsheimsókna, metnar ófullnægjandi t.d. þrif á mjólkurtanki og mjaltaþjóni. Stofnunin vísar til þess að samkvæmt andmælabréfi kæranda, dags. 6. nóvember 2012, hafi ekki verið að vænta frekari lagfæringa á fasteignum og þær látnar bíða niðurstöðu samningaviðræðna við Landsbanka Íslands. Í andmæla-bréfinu hafi jafnframt komið fram að fjós hafi verið háþrýstiþvegið um sumarið og ógjörningur að hafa hreint alla daga. Ekki hafi því verið að vænta frekari þrifa af hálfu kæranda á búnaði og tækjum. Stofnunin vísar til þess að kröfurnar vegna hreinlætis aðstöðu og tækja hafi þann tilgang að lágmarka áhættu á að mengun geti orðið og tryggja að öryggi afurða og neytenda sé ekki stefnt í hættu. Það er gert með því m.a. að hægt sé að þrífa viðkomandi fleti aðstöðunnar og tæki.
Matvælastofnun byggir einnig á því að vatnssýni, sem tekið var 5. nóvember 2012 eða rúmlega mánuði eftir að gefinn frestur var útrunnin, hafi sýnt saurgerla í vatninu. Slíkt vatn sé óheimilt að nota í matvælaframleiðslu skv. reglugerð nr. 536/2001, um neysluvatn.
Kærandi hafnar öllum rökum og forsendum Matvælastofnunar. Gripahús kæranda sé ekki nýtt, það sé notað og verði aldrei eins og nýtt. Hins vegar sé vel hugsað um framleiðsluna. Í andmælabréfi kæranda, dags. 6. nóvember 2012 kemur fram að kærandi hafi verið í samningaviðræðum við Landsbanka Íslands um langtímaleigu á jörðinni án árangurs. Bent er á að búið sé að laga gólf undir kálfum. Aðrar lagfæringar á fasteignum verði hins vegar látnar bíða þar til kærandi sjái „hvernig samningar nást við Landsbankann nema slysahætta stafi af.“ Í bréfinu segir jafnframt „Varðandi óhreinindi í fjósi þá var það háþrýstiþvegið í sumar en þar sem margir gripir eru er ógjörningur að hafa hreint alla daga.“ Kærandi vísar jafnframt til þess að „Vatnsýni var tekið 5. 11. 2012.“
Matvælastofnun byggir einnig á því að vatnssýni, sem tekið var 5. nóvember 2012 eða rúmlega mánuði eftir að gefinn frestur var útrunnin, hafi sýnt saurgerla í vatninu. Slíkt vatn sé óheimilt að nota í matvælaframleiðslu skv. reglugerð nr. 536/2001, um neysluvatn.
Kærandi hafnar öllum rökum og forsendum Matvælastofnunar. Gripahús kæranda sé ekki nýtt, það sé notað og verði aldrei eins og nýtt. Hins vegar sé vel hugsað um framleiðsluna. Í andmælabréfi kæranda, dags. 6. nóvember 2012 kemur fram að kærandi hafi verið í samningaviðræðum við Landsbanka Íslands um langtímaleigu á jörðinni án árangurs. Bent er á að búið sé að laga gólf undir kálfum. Aðrar lagfæringar á fasteignum verði hins vegar látnar bíða þar til kærandi sjái „hvernig samningar nást við Landsbankann nema slysahætta stafi af.“ Í bréfinu segir jafnframt „Varðandi óhreinindi í fjósi þá var það háþrýstiþvegið í sumar en þar sem margir gripir eru er ógjörningur að hafa hreint alla daga.“ Kærandi vísar jafnframt til þess að „Vatnsýni var tekið 5. 11. 2012.“
Almennir hollustuhættir vegna aðstöðu og tækja tengdum framleiðslunni
Samkvæmt 10. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, skulu matvælafyrirtæki haga starfsemi sinni í samræmi við reglur um almenna hollustuhætti og tryggja að matvæli óhreinkist ekki eða spillist á annan hátt.
Helstu ákvæði um hollustuhætti er varða matvæli er að finna í reglugerð nr. 103/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004 um hollustuhætti sem varða matvæli og reglugerð nr. 104/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 853/2004 um sérstakar reglur um hollustuhætti sem varða matvæli úr dýraríkinu. Í 1. tl. 4. gr. reglugerðar (EB) nr. 852/2004 segir „Stjórnendur matvælafyrirtækja, sem stunda frumframleiðslu og tengda starfsemi sem er tilgreind í I. viðauka, skulu uppfylla almennu ákvæðin um hollustuhætti sem mælt er fyrir um í A-hluta, I. viðauka og allar sértækar kröfur sem kveðið er á um í reglugerð (EB) nr. 853/2004.”
Í 2. II. tl. í A-hluta, I. viðauka reglugerðar nr. 852/2004, um hollustuhætti segir „Þrátt fyrir þá almennu skyldu, sem mælt er fyrir um í 2. lið, skulu stjórnendur matvælafyrirtækja fara að viðeigandi ákvæðum í löggjöf Bandalagsins og landsbundinni löggjöf sem tengjast vörnum gegn hættum í frumframleiðslu og tengdri starfsemi, þ.m.t.:
Helstu ákvæði um hollustuhætti er varða matvæli er að finna í reglugerð nr. 103/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004 um hollustuhætti sem varða matvæli og reglugerð nr. 104/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 853/2004 um sérstakar reglur um hollustuhætti sem varða matvæli úr dýraríkinu. Í 1. tl. 4. gr. reglugerðar (EB) nr. 852/2004 segir „Stjórnendur matvælafyrirtækja, sem stunda frumframleiðslu og tengda starfsemi sem er tilgreind í I. viðauka, skulu uppfylla almennu ákvæðin um hollustuhætti sem mælt er fyrir um í A-hluta, I. viðauka og allar sértækar kröfur sem kveðið er á um í reglugerð (EB) nr. 853/2004.”
Í 2. II. tl. í A-hluta, I. viðauka reglugerðar nr. 852/2004, um hollustuhætti segir „Þrátt fyrir þá almennu skyldu, sem mælt er fyrir um í 2. lið, skulu stjórnendur matvælafyrirtækja fara að viðeigandi ákvæðum í löggjöf Bandalagsins og landsbundinni löggjöf sem tengjast vörnum gegn hættum í frumframleiðslu og tengdri starfsemi, þ.m.t.:
a) ráðstöfunum til að sporna gegn mengun frá lofti, jarðvegi, vatni, fóðri, áburði, dýralyfjum, plöntu-varnarefnum og sæfiefnum sem og frá geymslu, meðhöndlun og förgun úrgangs”
Í 4. II. tl. A-hluta, I. viðauka reglugerðar nr. 852/2004, segir jafnframt „Stjórnendur matvælafyrirtækja, þar sem dýr eru alin, þeim slátrað, þau veidd eða framleiddar eru frumframleiðsluvörur úr dýraríkinu, skulu gera fullnægjandi ráðstafanir eftir því sem við á:
a) til að halda hreinni allri aðstöðu, sem er notuð í tengslum við frumframleiðslu og tengda starfsemi, m.a. þeirri aðstöðu, þar sem fóður er geymt eða meðhöndlað, og sótthreinsa hana á viðeigandi hátt að lokinni hreinsun ef nauðsyn krefur,
b) til að halda búnaði, ílátum, grindum, ökutækjum og skipum hreinum og sótthreinsa þau á viðeigandi hátt að lokinni hreinsun, ef nauðsyn krefur,
c) til að tryggja eins og framast er unnt hreinlæti í tengslum við dýr, sem eru sett til slátrunar, og ef nauðsyn krefur, annað búfé í framleiðslu,”
Í III. viðauka við reglugerð nr. 853/2004/EB, sem innleidd var með reglugerð nr. 104/2010, er fjallað um sérkröfur til framleiðslu ýmissa matvæla. Í IX. þætti, er fjallað um hrámjólk og mjólkurafurðir. Í II. hluta sem fjallar um hollustuhætti á mjólkurframleiðslubúum segir í 1. tl. „Mjaltabúnaður og húsnæði, þar sem mjólk er geymd, meðhöndluð eða kæld, skulu vera þannig staðsett og með þeim hætti að dregið sé úr hættu á að mjólkin mengist.”
Samkvæmt 10. gr. laga nr. 93/1995 , um matvæli, skal matvælafyrirtæki haga starfsemi sinni í samræmi við reglur um almenna hollustuhætti og tryggja að matvæli óhreinkist ekki eða spillist á annan hátt. Kröfur löggjafarinnar um hollustuhætti hafa það mikilvæga markmið að fyrirbyggja, sem frekast er unnt, framleiðslu á matvælum sem ekki eru örugg eða eru óhæf til neyslu. Samkvæmt framangreindum reglugerðarákvæðum ber stjórnanda matvælafyrirtækis að gera fullnægjandi ráðstafanir, eftir því sem við á, til að halda hreinni allri aðstöðu, sem er notuð í tengslum við frumframleiðslu og tengda starfsemi. Stjórnandanum ber þannig almennt að halda aðstöðu, þar sem meðferð mjólkur á sér stað, búnaði, ílátum og grindum hreinum.
Í síðustu skoðunarskýrslu Matvælastofnunar, dags. 5. október 2012, var ástandi í starfsemi kæranda lýst þannig að óhreinindi væru í kringum mjaltaþjón, pollur á gólfi og tröppur frá mjólkurhúsi hafi verið mjög skítugar. Ryk væri á mjólkurtanki. Í mjólkurhúsi var gólfið gróft svo erfitt var að þrífa það. Úrbætur höfðu einungis verið gerðar á einum lið frá síðustu eftirlitsheimsókn stofnunarinnar þ.e. á flór/frárennsli en að öðru leyti voru sömu athugasemdir gerðar og í eftirliti 29. júní 2012 og 6. september 2012. Samkvæmt andmælabréfi kæranda, dags. 6. nóvember 2012, kom ekki fram að kærandi hafi haft hug á að verða við kröfum Matvælastofnunar um úrbætur á hreinlæti.
Ráðuneytið telur að málsgögn sýni að hreinlæti við matvælaframleiðslu kæranda hafi verið ábótavant þegar Matvælastofnun tók hina kærðu ákvörðun. Fyrirsvarsmaður kæranda hafi þannig ekki sinnt fullnægjandi þrifum á aðstöðu og tækjum tengdum framleiðslunni. Fyrirsvarsmaður kæranda hafði jafnframt ekki sinnt úrbótum innan tilskilinna fresta, sem voru liðnir þegar stofnunin tók hina kærðu ákvörðun. Þannig var ekki hægt að tryggja að afurðir óhreinkuðust ekki eða spilltust á annan hátt eins og kveðið er á um í 10. gr. laga nr. 93/1995. Ráðuneytið telur þannig að kærandi hafi með framangreindri háttsemi sinni brotið gegn framangreindum ákvæðum laga og reglugerða um hollustuhætti.
Í síðustu skoðunarskýrslu Matvælastofnunar, dags. 5. október 2012, var ástandi í starfsemi kæranda lýst þannig að óhreinindi væru í kringum mjaltaþjón, pollur á gólfi og tröppur frá mjólkurhúsi hafi verið mjög skítugar. Ryk væri á mjólkurtanki. Í mjólkurhúsi var gólfið gróft svo erfitt var að þrífa það. Úrbætur höfðu einungis verið gerðar á einum lið frá síðustu eftirlitsheimsókn stofnunarinnar þ.e. á flór/frárennsli en að öðru leyti voru sömu athugasemdir gerðar og í eftirliti 29. júní 2012 og 6. september 2012. Samkvæmt andmælabréfi kæranda, dags. 6. nóvember 2012, kom ekki fram að kærandi hafi haft hug á að verða við kröfum Matvælastofnunar um úrbætur á hreinlæti.
Ráðuneytið telur að málsgögn sýni að hreinlæti við matvælaframleiðslu kæranda hafi verið ábótavant þegar Matvælastofnun tók hina kærðu ákvörðun. Fyrirsvarsmaður kæranda hafi þannig ekki sinnt fullnægjandi þrifum á aðstöðu og tækjum tengdum framleiðslunni. Fyrirsvarsmaður kæranda hafði jafnframt ekki sinnt úrbótum innan tilskilinna fresta, sem voru liðnir þegar stofnunin tók hina kærðu ákvörðun. Þannig var ekki hægt að tryggja að afurðir óhreinkuðust ekki eða spilltust á annan hátt eins og kveðið er á um í 10. gr. laga nr. 93/1995. Ráðuneytið telur þannig að kærandi hafi með framangreindri háttsemi sinni brotið gegn framangreindum ákvæðum laga og reglugerða um hollustuhætti.
Aðstaða til handþvotta
Í skoðunarskýrslu Matvælastofnunar, dagsettri 5. október 2012, kemur fram að aðstaða til handþvotta var ekki viðunandi. Þar kom fram að kærandi hafði “Engar úrbætur gert [frá síðustu heimsókn 6. september 2012]. Daníel segist ekki nota vask sem handþvottaaðstöðu en einungis til að blanda þurrmjólk. Þvær sig um hendur í íbúðarhúsi.” Frestur til úrbóta var framlengdur til 29. október 2012.
Kærandi telur að hann hafi andmælt þessum athugasemdum vegna handlaugar sérstaklega og tiltekið að búið væri að gera úrbætur. Engu að síður taki Matvælastofnun ekki tillit til andmæla hans né sinnir rannsóknarskyldu sinni með því að kanna staðhæfingar hans heldur sviptir hann endanlega starfsleyfi.
Samkvæmt skoðunarskýrslu Matvælastofnunar, dagsettri 5. október 2012, voru gerðar athugasemdir við þrif og aðstöðu til handþvotta. Úrbætur sem kærandi gerði á handþvottaaðstöðu milli eftirlitsheimsókna voru ekki metnar fullnægjandi af stofnuninni. Engar úrbætur voru gerðar milli síðustu tveggja heimsókna. Samkvæmt andmælabréfi kæranda höfðu ekki verið gerðar frekari úrbætur á þessum lið og ekki fyrirhugað að gera frekari úrbætur á þessum lið. Með vísan í þessi atriði telur ráðuneytið ekki að Matvælastofnun hafi þurft að framkvæma enn eina eftirlitsheimsókn enda hafi andmæli kæranda legið fyrir þegar hin kærða ákvörðun var tekin.
Kærandi telur að hann hafi andmælt þessum athugasemdum vegna handlaugar sérstaklega og tiltekið að búið væri að gera úrbætur. Engu að síður taki Matvælastofnun ekki tillit til andmæla hans né sinnir rannsóknarskyldu sinni með því að kanna staðhæfingar hans heldur sviptir hann endanlega starfsleyfi.
Samkvæmt skoðunarskýrslu Matvælastofnunar, dagsettri 5. október 2012, voru gerðar athugasemdir við þrif og aðstöðu til handþvotta. Úrbætur sem kærandi gerði á handþvottaaðstöðu milli eftirlitsheimsókna voru ekki metnar fullnægjandi af stofnuninni. Engar úrbætur voru gerðar milli síðustu tveggja heimsókna. Samkvæmt andmælabréfi kæranda höfðu ekki verið gerðar frekari úrbætur á þessum lið og ekki fyrirhugað að gera frekari úrbætur á þessum lið. Með vísan í þessi atriði telur ráðuneytið ekki að Matvælastofnun hafi þurft að framkvæma enn eina eftirlitsheimsókn enda hafi andmæli kæranda legið fyrir þegar hin kærða ákvörðun var tekin.
Í III. viðauka við reglugerð nr. 853/2004/EB, nánar tiltekið í II. kafla C-lið, IX. þætti, segir um hreinlæti starfsfólks, að „Þeir sem fást við mjaltir skulu gæta fyllsta, persónulegs hreinlætis. Nauðsynlegt er að viðeigandi aðstaða til mjalta sé í námunda við mjaltastað þar sem þeir sem mjólka og meðhöndla hrámjólkina geta þvegið sér um hendur og handleggi.“
Á það ber að fallast með Matvælastofnun að aukin áhætta felst í því fyrir matvælaöryggi ef starfsfólk þarf að sinna störfum sínum í fjósi án þess að geta gætt persónulegs hreinlætis og þannig aukið hættuna á örverusmiti. Með vísan til skoðunarskýrslu Matvælastofnunar, dags. 5. október 2012, og að teknu tilliti til úrbóta kæranda og andmæla kæranda telur ráðuneytið að handþvottaaðstaða kæranda hafi ekki uppfyllt efnisákvæði c-liðar, II. kafla, IX. þáttar, III. viðauka við reglugerð (EB) nr. 853/2004 þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Handþvottaaðstaða hafi verið óviðundi og ekki í samræmi við lög nr. 93/1995, um matvæli og reglugerðir nr. 103/2010 og nr. 104/2010, sem innleiddu reglugerðir (EB) nr. 852/2004 og nr. 853/2004 í íslenskan rétt..
Á það ber að fallast með Matvælastofnun að aukin áhætta felst í því fyrir matvælaöryggi ef starfsfólk þarf að sinna störfum sínum í fjósi án þess að geta gætt persónulegs hreinlætis og þannig aukið hættuna á örverusmiti. Með vísan til skoðunarskýrslu Matvælastofnunar, dags. 5. október 2012, og að teknu tilliti til úrbóta kæranda og andmæla kæranda telur ráðuneytið að handþvottaaðstaða kæranda hafi ekki uppfyllt efnisákvæði c-liðar, II. kafla, IX. þáttar, III. viðauka við reglugerð (EB) nr. 853/2004 þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Handþvottaaðstaða hafi verið óviðundi og ekki í samræmi við lög nr. 93/1995, um matvæli og reglugerðir nr. 103/2010 og nr. 104/2010, sem innleiddu reglugerðir (EB) nr. 852/2004 og nr. 853/2004 í íslenskan rétt..
Gæði neysluvatns
I.
Matvælastofnun byggir á því að þrátt fyrir ítrekaðar kröfur opinberra eftirlitsaðila um sýnatöku vegna neysluvatns, sem notað er til matvælaframleiðslu kæranda, hafi kærandi ekki brugðist við. Stofnunin bendir á að ekki sé hægt að una við það að ekki sé tekið sýni af vatninu sem nýtt er við mjólkurframleiðsluna. Slíkt sé brot á lögum nr. 93/1995, um matvæli og reglugerðum settum samkvæmt þeim.
Kærandi vísar til þess að samkvæmt 12. gr. reglugerðar nr. 536/2001, um neysluvatn, séu það heilbrigðis-nefndir sveitarfélaganna sem hafa eftirlit með neysluvatni en ekki kærandi.
Um neysluvatn gilda lög nr. 93/1995, um matvæli og reglugerð nr. 536/2001, um neysluvatn. Opinbert eftirlit með vatnsgæðum er á höndum heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga undir yfirumsjón Matvælastofnunar, samkvæmt 22. gr. laga nr. 93/1995 og 12. gr. reglugerðarinnar. Markmið reglugerðarinnar er að vernda heilsu manna með því að tryggja að neysluvatn sé heilnæmt og hreint. Samkvæmt 12. gr. reglugerðarinnar skal hafa reglubundið eftirlit einu sinni á ári með fyrirtækjum eins og Ingunnarstöðum ehf.
Samkvæmt 8. gr. b. laga nr. 93/1995 ber stjórnandi matvælafyrirtækis „ábyrgð á að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi þess á hverjum tíma.“ Jafnframt segir í 4. d - lið í A-hluta, I. viðauka við reglugerð (EB) nr. 852/2004, sem innleidd var með reglugerð nr. 103/2010 að stjórnendur matvælafyrirtækja þar sem dýr eru alin skuli gera fullnægjandi ráðstafanir eftir því sem við á til að nota drykkjarhæft vatn, eða annað hreint vatn þegar það er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir mengun. Í 2. II. tl. í A-hluta, I. viðauka reglugerðar nr. 852/2004, um hollustuhætti segir jafnframt að „Stjórnendur matvælafyrirtækja skulu, eins og framast er unnt, tryggja að frumframleiðsluvörur séu varðar gegn mengun, með tilliti til hvers kyns síðari vinnslu varanna.“
Gæði neysluvatns er mikilvægur þáttur í framleiðslu öruggra matvæla. Þannig er gerð krafa í öllum matvælafyrirtækjum um að vatn sem notað er og kemst í snertingu við matvæli, eða notað til þrifa á tækjum og búnaði sem er í snertingu við matvæli, svo og handþvotta, sé af neysluvatnsgæðum. Gæði neysluvatns er því mikilvægt skilyrði fyrir starfsleyfi kæranda, sem gefið er út af Matvælastofnun. Samkvæmt gögnum málsins liggja fyrir ítrekaðar kröfur opinberra eftirlitsaðila um sýnatöku vegna neysluvatns sem notað er til matvælaframleiðslu kæranda. Þannig óskaði Matvælastofnun fyrst eftir sýnatöku 29. júní 2012. Sýnataka fór fram 5. nóvember 2012, rúmlega mánuði eftir að gefinn frestur var útrunninn, en niðurstöður lágu fyrir 9. nóvember 2012.
Um neysluvatn gilda lög nr. 93/1995, um matvæli og reglugerð nr. 536/2001, um neysluvatn. Opinbert eftirlit með vatnsgæðum er á höndum heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga undir yfirumsjón Matvælastofnunar, samkvæmt 22. gr. laga nr. 93/1995 og 12. gr. reglugerðarinnar. Markmið reglugerðarinnar er að vernda heilsu manna með því að tryggja að neysluvatn sé heilnæmt og hreint. Samkvæmt 12. gr. reglugerðarinnar skal hafa reglubundið eftirlit einu sinni á ári með fyrirtækjum eins og Ingunnarstöðum ehf.
Samkvæmt 8. gr. b. laga nr. 93/1995 ber stjórnandi matvælafyrirtækis „ábyrgð á að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi þess á hverjum tíma.“ Jafnframt segir í 4. d - lið í A-hluta, I. viðauka við reglugerð (EB) nr. 852/2004, sem innleidd var með reglugerð nr. 103/2010 að stjórnendur matvælafyrirtækja þar sem dýr eru alin skuli gera fullnægjandi ráðstafanir eftir því sem við á til að nota drykkjarhæft vatn, eða annað hreint vatn þegar það er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir mengun. Í 2. II. tl. í A-hluta, I. viðauka reglugerðar nr. 852/2004, um hollustuhætti segir jafnframt að „Stjórnendur matvælafyrirtækja skulu, eins og framast er unnt, tryggja að frumframleiðsluvörur séu varðar gegn mengun, með tilliti til hvers kyns síðari vinnslu varanna.“
Gæði neysluvatns er mikilvægur þáttur í framleiðslu öruggra matvæla. Þannig er gerð krafa í öllum matvælafyrirtækjum um að vatn sem notað er og kemst í snertingu við matvæli, eða notað til þrifa á tækjum og búnaði sem er í snertingu við matvæli, svo og handþvotta, sé af neysluvatnsgæðum. Gæði neysluvatns er því mikilvægt skilyrði fyrir starfsleyfi kæranda, sem gefið er út af Matvælastofnun. Samkvæmt gögnum málsins liggja fyrir ítrekaðar kröfur opinberra eftirlitsaðila um sýnatöku vegna neysluvatns sem notað er til matvælaframleiðslu kæranda. Þannig óskaði Matvælastofnun fyrst eftir sýnatöku 29. júní 2012. Sýnataka fór fram 5. nóvember 2012, rúmlega mánuði eftir að gefinn frestur var útrunninn, en niðurstöður lágu fyrir 9. nóvember 2012.
Sýnataka vegna eftirlits með neysluvatni fer fram árlega og er gerð í samráði við fyrirsvarsmann matvælafyrirtækis. Óumdeilt er að kærandi sinnti ekki fyrirmælum um að láta taka vatnssýni fyrr en 5. nóvember 2012 eða rúmum fjórum mánuðum eftir að kröfur Matvælatofnunar komu fyrst fram. Þar áður hafði Heilbrigðiseftirlit Vestfjarða óskað eftir töku sýna af neysluvatni. Ráðuneytið telur að fyrirsvarsmaður Ingunnarstaða ehf. hafi átt í samráði við Heilbrigðiseftirlit Vestfjarða að heimila framkvæmd sýnatöku við fyrsta hentugleika eftir að honum barst vitneskja um kröfu um sýnatöku. Samkvæmt reglugerð (EB) nr. 852/2004 ber stjórnanda matvælafyrirtækis að nota drykkjarhæft eða hreint vatn og koma í veg fyrir mengun vatns, sem notað er til matvælaframleiðslu. Stjórnanda matvælafyrirtækis ber þannig lögum samkvæmt að tryggja eins og kostur var með sýnatökum og eftir atvikum tilteknum fyrirbyggjandi aðgerðum að vatnið uppfylli skilyrði laga „enda skal hann skv. 8. gr. b. laga nr. 93/1995, um matvæli, sannprófa að þessum kröfum sé fullnægt.“ Samkvæmt framangreindu telur ráðuneytið að kærandi geti ekki varpað ábyrgð á opinbera eftirlitsaðila vegna eftirlits með neysluvatni sem notað er í framleiðslu kæranda . Ráðuneytið telur að sú háttsemi kæranda, að sinna ekki fyrirmælum opinberra eftirlitsaðila um sýnatöku, brjóti gegn lögum nr. 93/1995, um matvæli og reglugerðum settum samkvæmt þeim.
II.
Matvælastofnun byggir einnig á því að vatnssýni, sem tekið var 5. nóvember 2012, hafi sýnt saurgerla í vatninu. Niðurstöður Matís ohf. voru þær að sýnið hafi ekki staðist gæðakröfur samkvæmt reglugerð nr. 536/2001 vegna heildargerlafjölda E-coli gerla (saurgerla). Slíkt vatn sé óheimilt að nota í matvælaframleiðslu samkvæmt 14. gr. sbr. I. viðauka, reglugerðar nr. 536/2001, um neysluvatn. Ef vatn er mengað saurgerlum skal, samkvæmt reglugerðinni grípa „til nauðsynlegra aðgerða til úrbóta til að endurheimta vatnsgæðin. Heilbrigðisnefnd skal í samráði við Hollustuvernd ríkisins [nú Matvælastofnun] banna dreifingu eða notkun neysluvatnsins, nema eftir nauðsynlegar aðgerðir til verndar heilsu manna. Heilbrigðisnefnd skal tafarlaust veita neytendum upplýsingar og ráðgjöf.”
Ráðuneytið telur að notkun neysluvatns, sem mengað er saurgerlum til matvælaframleiðslu sé alvarlegt tilvik og brot á reglum laga nr. 93/1995, um matvæli og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Matvælastofnun hafi því borið, þegar ljóst var að neysluvatnið var saurgerlamengað og í ljósi sinnuleysis kæranda að uppfylla skyldu sína til að taka vatnssýni, að afturkalla starfsleyfi kæranda.
Kærandi hefur haldið því fram að vatnssýnið sé ómarktækt, þar sem illviðri og mikil ofankoma hafi verið daginn sem vatnssýni var tekið. Ráðuneytið telur þessar fullyrðingar kæranda órökstuddar, enda verði gæði neysluvatns að vera tryggð óháð veðri og vindum og kærandi hafi ekki, samkvæmt gögnum málsins, sýnt fram að sýnataka og greining neysluvatnssýnanna hafi verið röng.
Ráðuneytið telur að notkun neysluvatns, sem mengað er saurgerlum til matvælaframleiðslu sé alvarlegt tilvik og brot á reglum laga nr. 93/1995, um matvæli og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Matvælastofnun hafi því borið, þegar ljóst var að neysluvatnið var saurgerlamengað og í ljósi sinnuleysis kæranda að uppfylla skyldu sína til að taka vatnssýni, að afturkalla starfsleyfi kæranda.
Kærandi hefur haldið því fram að vatnssýnið sé ómarktækt, þar sem illviðri og mikil ofankoma hafi verið daginn sem vatnssýni var tekið. Ráðuneytið telur þessar fullyrðingar kæranda órökstuddar, enda verði gæði neysluvatns að vera tryggð óháð veðri og vindum og kærandi hafi ekki, samkvæmt gögnum málsins, sýnt fram að sýnataka og greining neysluvatnssýnanna hafi verið röng.
Fram kemur í umsögn kæranda að hann hafi látið framkvæma nýjar mælingar á neysluvatni og hafi sýni verið tekin 6. desember 2012. Niðurstöður hafi verið að vatnið standist gæðakröfur. Ráðuneytið áréttar að þessar niðurstöður komi ekki til skoðunar í máli þessu, þar sem lögmæti ákvörðunar Matvælastofnunar frá 9. nóvember 2012 er til skoðunar. Sú ákvörðun stofnunarinnar byggði á greiningarniðurstöðum Matís, sem bárust 9. nóvember 2012, sem sýndi saurgerlamengun í neysluvatninu. Ofangreindar rannsóknaniðurstöður kæranda vegna neysluvatnsýna geta hins vegar haft þýðingu í frekari lögskiptum kæranda við opinbera eftirlitsaðila vegna starfsemi Ingunnarstaða ehf. til framtíðar.
IV.
Skilyrði 30. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli.
I.
Á því er byggt af hálfu kæranda að þær athugasemdir sem fram hafa komið í skoðunarskýrslum séu almennt minniháttar frávik, hvergi séu gerðar alvarlegar athugasemdir, enda felist í orðinu frávik að um minniháttar atvik séu að ræða. Kærandi telur þannig að athugasemdir Matvælastofnunar eigi ekki að leiða til starfsleyfissviptingar á grundvelli 30. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli.
Samkvæmt 2. mgr. 20 gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, segir að leyfi til framleiðslu og dreifingar matvæla megi fella úr gildi ef sá sem slíkt leyfi hefur gerist sekur um ítrekuð eða alvarleg brot á lögunum, reglugerðum eða fyrirmælum settum samkvæmt þeim. Í 5. mgr. 30. gr. sömu laga, um matvæli, skal því aðeins stöðva starfsemi eða farga vöru að um alvarlegt tilvik eða ítrekað brot sé að ræða eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests og er heimilt að leita aðstoðar lögreglu ef með þarf. Sé um slík brot að ræða getur opinber eftirlitsaðili afturkallað leyfi viðkomandi matvælafyrirtækis til reksturs skv. 9. gr., sbr. 20. gr.
Óumdeilt er að Matvælastofnun hafi krafist ýmissa úrbóta í starfsemi kæranda. Á þeim fjórum mánuðum rúmum sem liðu frá fyrstu eftirlitsheimsókn, þann 29. júní 2012 og þar til Matvælastofnun tók ákvörðun, 9. nóvember 2012, bætti kærandi úr tveimur af sex upphaflegum atriðum. Þetta voru athugasemdir er snéru að flór/frárennsli og töku vatnssýnis. Aðrar úrbætur, svo sem þrif milli eftirlitsheimsókna voru ekki metnar fullnægjandi.
Fyrir liggur samkvæmt gögnum málsins að kærandi hafi ekki sinnt úrbótum innan tiltekinna fresta þrátt fyrir ítrekaðar kröfur opinberra eftirlitsaðila um betra hreinlæti. Ráðuneytið telur því að Matvælastofnun hafi þannig verðið heimilt að afturkalla starfsleyfi kæranda samkvæmt 5. mgr. 30 gr. laga nr. 93/1995, um matvæli.
Á það ber einnig að fallast með Matvælastofnun að líta verði á saurgerlamengun í neysluvatni, sem notað er í matvælaframleiðslu, sem alvarlegt brot á lögum og reglugerðum. Ráðuneytið telur að rannsóknarniðurstöðurnar, sem Matvælastofnun barst vitneskja um þann 9. nóvember 2012, auk þeirrar staðreyndar að ítrekað hafi þess verið farið á leit við kæranda að sýni yrðu tekin af neysluvatni hafi heimilað Matvælastofnun að afturkalla starfsleyfi kæranda.
Samkvæmt 2. mgr. 20 gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, segir að leyfi til framleiðslu og dreifingar matvæla megi fella úr gildi ef sá sem slíkt leyfi hefur gerist sekur um ítrekuð eða alvarleg brot á lögunum, reglugerðum eða fyrirmælum settum samkvæmt þeim. Í 5. mgr. 30. gr. sömu laga, um matvæli, skal því aðeins stöðva starfsemi eða farga vöru að um alvarlegt tilvik eða ítrekað brot sé að ræða eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests og er heimilt að leita aðstoðar lögreglu ef með þarf. Sé um slík brot að ræða getur opinber eftirlitsaðili afturkallað leyfi viðkomandi matvælafyrirtækis til reksturs skv. 9. gr., sbr. 20. gr.
Óumdeilt er að Matvælastofnun hafi krafist ýmissa úrbóta í starfsemi kæranda. Á þeim fjórum mánuðum rúmum sem liðu frá fyrstu eftirlitsheimsókn, þann 29. júní 2012 og þar til Matvælastofnun tók ákvörðun, 9. nóvember 2012, bætti kærandi úr tveimur af sex upphaflegum atriðum. Þetta voru athugasemdir er snéru að flór/frárennsli og töku vatnssýnis. Aðrar úrbætur, svo sem þrif milli eftirlitsheimsókna voru ekki metnar fullnægjandi.
Fyrir liggur samkvæmt gögnum málsins að kærandi hafi ekki sinnt úrbótum innan tiltekinna fresta þrátt fyrir ítrekaðar kröfur opinberra eftirlitsaðila um betra hreinlæti. Ráðuneytið telur því að Matvælastofnun hafi þannig verðið heimilt að afturkalla starfsleyfi kæranda samkvæmt 5. mgr. 30 gr. laga nr. 93/1995, um matvæli.
Á það ber einnig að fallast með Matvælastofnun að líta verði á saurgerlamengun í neysluvatni, sem notað er í matvælaframleiðslu, sem alvarlegt brot á lögum og reglugerðum. Ráðuneytið telur að rannsóknarniðurstöðurnar, sem Matvælastofnun barst vitneskja um þann 9. nóvember 2012, auk þeirrar staðreyndar að ítrekað hafi þess verið farið á leit við kæranda að sýni yrðu tekin af neysluvatni hafi heimilað Matvælastofnun að afturkalla starfsleyfi kæranda.
II.
Kærandi telur jafnframt að 30 gr, laga nr. 93/1995, um matvæli, eigi einungis við um öryggi matvæla þ.e. þegar þau eru heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða valdi tjóni á öðrum hagsmunum. Kærandi nefnir að „ljóst sé að Matvælastofnun styðjist við lagaákvæði sem beint sé gegn mjög alvarlegum óæskilegum fylgihlutum í lifandi búfénaði, s.s. kvikasilfurmengun, pensilin eða dýr sprautuð með lyfjum eða öðru óæskilegum hormónum eða um sé að ræða sjúk dýr. Ákvæðið eigi ekki við um ryk ofan á Mjólkurtanki eða ryk meðfram veggjum.“
Í 5. mgr. 30 gr. laga nr. 93/1995, sem fjallar um afturköllun starfsleyfis, er vísað til 20. gr. sömu laga. Sú grein heimilar eftirlitsaðila að fella úr gildi starfsleyfi ef „sá sem slíkt leyfi hefur gerist sekur um ítrekuð eða alvarleg brot á lögum þessum, reglugerðum eða fyrirmælum settum samkvæmt þeim.“ Samkvæmt þessu lagaákvæði liggur skýrt fyrir að brot á efnisákvæðum laga nr. 93/1995, reglugerðum og reglum settum samkvæmt þeim lögunum heimili eftirlitsaðila að afturkalla starfsleyfi matvælafyrirtækis. Lagagrunnur ákvörðunar Matvælastofnunar eru efnisákvæði um hollustuhætti í 10. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, og reglugerðarákvæði um hollustuhætti í matvælaframleiðslu sem sett eru á grundvelli sömu laga.
Ráðuneytið telur þannig að afturköllun Matvælastofnunar á starfsleyfi kæranda sé í samræmi við skilyrði 5. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, sbr. 20 gr. sömu laga, enda takmarkast gildissvið ákvæðisins ekki við þau tilvik sem kærandi vísar til.
V.
Rannsóknarskylda
Á því er byggt af hálfu kæranda að eftir að andmælabréf var sent þann 6. nóvember 2012, þar sem fram kom að úrbætur hafi átt sér stað, hafi ekki farið fram sjálfstæð rannsókn hjá stofnuninni í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þann 6. nóvember 2012 bárust Matvælastofnun andmæli kæranda, þar sem fram kemur að kærandi hafi verið í samningaviðræðum við Landsbanka Íslands um langtímaleigu á jörðinni án árangurs. Bent er á að búið sé að laga gólf undir kálfum. Aðrar lagfæringar á fasteignum verði látnar bíða þar til kærandi sér „hvernig samningar nást við Landsbankann nema slysahætta stafi af.“ Í bréfinu segir jafnframt „Varðandi óhreinindi í fjósi þá var það háþrýstiþvegið í sumar en þar sem margir gripir eru er ógjörningur að hafa hreint alla daga.“ Kærandi vísar jafnframt til þess að „Vatnsýni var tekið 5. 11. 2012.“ Kærandi áréttaði að „þar sem hvorki Mjólkursamsalan eða sláturleyfishafar (hafa) kvartað undan afurðunum sé ég ekki ástæðu fyrir starfsleyfis sviptingu. Ef aðbúnaður og umhirða gripa væri eins slæmur og eftirlitsmenn stofnunarinnar vilja vera láta hlýtur það að koma niður á afurðum búsins.“
Á þeim fjórum mánuðum rúmum sem liðu frá fyrstu eftirlitsheimsókn, þann 29. júní 2012 og þar til Matvælastofnun tók ákvörðun, 9. nóvember 2012, bætti kærandi úr tveimur af sex upphaflegum atriðum. Aðrar úrbætur, sem framkvæmdar voru á milli eftirlitsheimsókna voru ekki metnar fullnægjandi.
Ráðuneytið tekur undir með Matvælastofnun að þær úrbætur sem tíundaðar séu í andmælabréfi kæranda hafi ekki verið fullnægjandi og frekari úrbóta hafi verið þörf til þess að uppfylla kröfur laga og reglugerða um hollustuhætti. Samkvæmt þessu telur ráðuneytið að ekki hafi verið þörf á því að gera lokaúttekt á hollustuháttum hjá kæranda enda hafi málsrök kæranda legið fyrir þegar stofnunin tók ákvörðun í málinu og einnig afstaða kæranda til frekari úrbóta í samræmi við kröfur stofnunarinnar.
Ráðuneytið telur jafnframt að notkun neysluvatns til matvælaframleiðslu, sem mengað er saurgerlum sé alvarlegt brot á reglum laga nr. 93/1995, um matvæli og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Matvælastofnun hafi því borið strax þann 9. nóvember 2012, þegar stofnuninni barst vitneskja um að neysluvatnið var mengað saurgerlum og í ljósi sinnuleysis kæranda að uppfylla skyldu sína að taka vatnssýni, að afturkalla starfsleyfi kæranda.
Þannig er ekki hægt að fallast á þann skilning kæranda að Matvælastofnun hafi brotið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda málið nægjanlega rannsakað.
Þann 6. nóvember 2012 bárust Matvælastofnun andmæli kæranda, þar sem fram kemur að kærandi hafi verið í samningaviðræðum við Landsbanka Íslands um langtímaleigu á jörðinni án árangurs. Bent er á að búið sé að laga gólf undir kálfum. Aðrar lagfæringar á fasteignum verði látnar bíða þar til kærandi sér „hvernig samningar nást við Landsbankann nema slysahætta stafi af.“ Í bréfinu segir jafnframt „Varðandi óhreinindi í fjósi þá var það háþrýstiþvegið í sumar en þar sem margir gripir eru er ógjörningur að hafa hreint alla daga.“ Kærandi vísar jafnframt til þess að „Vatnsýni var tekið 5. 11. 2012.“ Kærandi áréttaði að „þar sem hvorki Mjólkursamsalan eða sláturleyfishafar (hafa) kvartað undan afurðunum sé ég ekki ástæðu fyrir starfsleyfis sviptingu. Ef aðbúnaður og umhirða gripa væri eins slæmur og eftirlitsmenn stofnunarinnar vilja vera láta hlýtur það að koma niður á afurðum búsins.“
Á þeim fjórum mánuðum rúmum sem liðu frá fyrstu eftirlitsheimsókn, þann 29. júní 2012 og þar til Matvælastofnun tók ákvörðun, 9. nóvember 2012, bætti kærandi úr tveimur af sex upphaflegum atriðum. Aðrar úrbætur, sem framkvæmdar voru á milli eftirlitsheimsókna voru ekki metnar fullnægjandi.
Ráðuneytið tekur undir með Matvælastofnun að þær úrbætur sem tíundaðar séu í andmælabréfi kæranda hafi ekki verið fullnægjandi og frekari úrbóta hafi verið þörf til þess að uppfylla kröfur laga og reglugerða um hollustuhætti. Samkvæmt þessu telur ráðuneytið að ekki hafi verið þörf á því að gera lokaúttekt á hollustuháttum hjá kæranda enda hafi málsrök kæranda legið fyrir þegar stofnunin tók ákvörðun í málinu og einnig afstaða kæranda til frekari úrbóta í samræmi við kröfur stofnunarinnar.
Ráðuneytið telur jafnframt að notkun neysluvatns til matvælaframleiðslu, sem mengað er saurgerlum sé alvarlegt brot á reglum laga nr. 93/1995, um matvæli og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Matvælastofnun hafi því borið strax þann 9. nóvember 2012, þegar stofnuninni barst vitneskja um að neysluvatnið var mengað saurgerlum og í ljósi sinnuleysis kæranda að uppfylla skyldu sína að taka vatnssýni, að afturkalla starfsleyfi kæranda.
Þannig er ekki hægt að fallast á þann skilning kæranda að Matvælastofnun hafi brotið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda málið nægjanlega rannsakað.
VI.
Andmælaréttur
I.
Kærandi telur að andmælaréttur hans hafi einungis verið „í orði en ekki borði“, þar sem ekki hafi verið tekið mark á andmælum kæranda og „algerlega skautað fram hjá efnislegum andmælum hans." Þetta sé brot á 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Um andmælarétt aðila máls er kveðið á um í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en aðili máls skal eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.
Kærandi kom fram með andmæli sín 6. nóvember 2012 eða þremur dögum áður en ákvörðun var tekin í málinu. Andmæli kæranda lágu því fyrir áður en Matvælastofnun tók ákvörðun í málinu. Matvælastofnun tók efnislega afstöðu til mótbára kæranda og taldi þær úrbætur sem tíundaðar voru í andmælabréfi kæranda ekki fullnægjandi og frekari úrbóta hafi verið þörf svo kröfur laga og reglugerða um hollustuhætti væru uppfylltar.
Samkvæmt framangreindu kom kærandi fram með andmæli sín vegna aðgerða Matvælastofnunar áður en ákvörðun er tekin í málinu. Því er ekki hægt að fallast á það með kæranda að Matvælastofnun hafi brotið gegn 13. gr. laga nr. 37/1993.
Um andmælarétt aðila máls er kveðið á um í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en aðili máls skal eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.
Kærandi kom fram með andmæli sín 6. nóvember 2012 eða þremur dögum áður en ákvörðun var tekin í málinu. Andmæli kæranda lágu því fyrir áður en Matvælastofnun tók ákvörðun í málinu. Matvælastofnun tók efnislega afstöðu til mótbára kæranda og taldi þær úrbætur sem tíundaðar voru í andmælabréfi kæranda ekki fullnægjandi og frekari úrbóta hafi verið þörf svo kröfur laga og reglugerða um hollustuhætti væru uppfylltar.
Samkvæmt framangreindu kom kærandi fram með andmæli sín vegna aðgerða Matvælastofnunar áður en ákvörðun er tekin í málinu. Því er ekki hægt að fallast á það með kæranda að Matvælastofnun hafi brotið gegn 13. gr. laga nr. 37/1993.
II.
Kærandi byggir á því að raunvörulegur andmælaréttur kæranda hafi verið í raun 2 dagar. Bréf Matvælastofnunar hafi verið dagsett 31. október 2012 og kæranda veittur andmælaréttur til 7. nóvember 2012. Bréfið hafi hins vegar ekki borist kæranda fyrr en 5. nóvember.
Skammur frestur virðist ekki hafa komið að sök þar sem kærandi andmælti málatilbúnaði Matvælastofnunar með bréfi, dags. 6. nóvember 2012. Ef um ónógan frest var að ræða átti kærandi þess jafnframt kost að óska eftir viðbótarfresti til andmæla. Ekki liggur fyrir í málsgögnum að slíkar óskir hafi komið fram. Samkvæmt þessu verður hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar ekki felld úr gildi vegna þessarar málsástæðu kæranda.
Skammur frestur virðist ekki hafa komið að sök þar sem kærandi andmælti málatilbúnaði Matvælastofnunar með bréfi, dags. 6. nóvember 2012. Ef um ónógan frest var að ræða átti kærandi þess jafnframt kost að óska eftir viðbótarfresti til andmæla. Ekki liggur fyrir í málsgögnum að slíkar óskir hafi komið fram. Samkvæmt þessu verður hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar ekki felld úr gildi vegna þessarar málsástæðu kæranda.
VII.
Meðalhóf - Valdníðsla
Kærandi telur að reglur stjórnsýsluréttarins um meðalhóf skuli leiða til þess að krafa hans um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði tekin til greina. Ljóst sé að stofnunin hefði getað náð sömu niðurstöðu með vægari aðgerðum en með sviptingu starfsleyfis, s.s. sektargreiðslu eða áminningu. Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins skal stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.
Markmið laga nr. 93/1995, um matvæli er að tryggja sem kostur er hollustuhætti við matvælaframleiðslu. Samkvæmt gögnum málsins sinnti kærandi ekki kröfum Matvælastofnunar um úrbætur þrátt fyrir ítrekaða kröfugerð þar um. Ráðuneytið telur að ekki hafi verið rétt lögum samkvæmt að beita vægara þvingunarúrræði enda fullreynt að frekari úrbætur ættu sér stað í starfsemi kæranda sbr. og andmælabréf kæranda dagsett 6. nóvember 2012. Þannig hafi ekki verið forsvaranlegt að matvælaframleiðsla kæranda yrði markaðssett við þær hreinlætisaðstæður, sem voru í starfsemi kæranda þegar stofnunin tók hina kærðu ákvörðun. Sú ákvörðun Matvælastofnunar að afturkalla starfsleyfi kæranda hafi þannig verið í samræmi við 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærandi vísar til þess að aðgerðir Matvælastofnunar gagnvart kæranda hafi verið „valdníðslu af grófari gerðinni.“Ráðuneytið telur samkvæmt framansögðu að aðgerðir Matvælastofnunar hafi verið málefnalegar, studdar lagarökum og stofnunin gefið kæranda kost á andmælum. Því sé engan veginn hægt að fallast á það sjónarmið kæranda að stofnunin hafi sýnt af sér valdníðslu.
Markmið laga nr. 93/1995, um matvæli er að tryggja sem kostur er hollustuhætti við matvælaframleiðslu. Samkvæmt gögnum málsins sinnti kærandi ekki kröfum Matvælastofnunar um úrbætur þrátt fyrir ítrekaða kröfugerð þar um. Ráðuneytið telur að ekki hafi verið rétt lögum samkvæmt að beita vægara þvingunarúrræði enda fullreynt að frekari úrbætur ættu sér stað í starfsemi kæranda sbr. og andmælabréf kæranda dagsett 6. nóvember 2012. Þannig hafi ekki verið forsvaranlegt að matvælaframleiðsla kæranda yrði markaðssett við þær hreinlætisaðstæður, sem voru í starfsemi kæranda þegar stofnunin tók hina kærðu ákvörðun. Sú ákvörðun Matvælastofnunar að afturkalla starfsleyfi kæranda hafi þannig verið í samræmi við 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærandi vísar til þess að aðgerðir Matvælastofnunar gagnvart kæranda hafi verið „valdníðslu af grófari gerðinni.“Ráðuneytið telur samkvæmt framansögðu að aðgerðir Matvælastofnunar hafi verið málefnalegar, studdar lagarökum og stofnunin gefið kæranda kost á andmælum. Því sé engan veginn hægt að fallast á það sjónarmið kæranda að stofnunin hafi sýnt af sér valdníðslu.
VIII.
Niðurstaða
Ráðuneytið vill árétta að mál þetta varðar löggjöf um hollustuhætti við matvælaframleiðslu. Kröfur löggjafarinnar um hollustuhætti hafa það mikilvæga markmið að fyrirbyggja, sem frekast er unnt, framleiðslu á matvælum sem eru óhrein, spillt eða óörugg. Megin markmiðið með reglum um hollustuhætti er því að tryggja neytendum öfluga vernd með tilliti til öryggis matvæla.
Samkvæmt framansögðu ber að fallast á það með Matvælastofnun að kærandi, Ingunnarstaðir ehf., hafi brotið gegn efnisákvæðum laga um hollustuhætti sbr. 10 gr. laga nr. 93/1995, um matvæli og reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum.
Kærandi hafi ekki sinnt kröfum Matvælastofnunar um úrbætur þrátt fyrir ítrekaðar kröfur þar um og því hafi það skilyrði 5. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995, að ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests geti opinber eftirlitsaðili afturkallað leyfi viðkomandi, verið uppfyllt.
Ráðuneytið telur jafnframt að notkun neysluvatns til matvælaframleiðslu, sem mengað er saurgerlum, sé alvarlegt frávik frá reglum laga nr. 93/1995, um matvæli og reglugerðum um hollustuhætti. Matvælastofnun hafi því borið, þegar ljóst var að neysluvatnið var saurgerlamengað og í ljósi sinnuleysis kæranda að uppfylla skyldu sína til að taka vatnssýni, að afturkalla starfsleyfi kæranda. Því sé skilyrði 5. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995, um alvarlegt brot, uppfyllt.
Ráðuneytið telur að öllu framangreindu virtu að kærandi hafi ekki sinnt kröfum opinberra eftirlitsaðila um úrbætur á hollustuháttum í samræmi við löggjöf og brot kæranda hafi einnig verið alvarlegt. Skilyrði 5. mgr. 30. gr. sbr. 20. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, hafi þannig verið uppfyllt. Matvælastofnun hafi þannig verið heimilt lögum samkvæmt að fella starfsleyfi kæranda úr gildi.
Ráðuneytið getur ekki fallist á að Matvælastofnun hafi ekki rannsakað málið nægjanlega og að málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin í því. skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ekki verður fallist á að Matvælastofnun hafi ekki gætt þess að veita kæranda möguleika á andmælum áður en hin ákvörðun var tekin skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt telur ráðuneytið að sú ákvörðun Matvælastofnunar að afturkalla starfsleyfi kæranda hafi verið í samræmi við 12. gr. sömu laga, um meðalhóf.
Kærandi vísar til þess að aðgerðir Matvælastofnunar gagnvart kæranda hafi verið „valdníðsla af grófari gerðinni“. Ráðuneytið telur samkvæmt framansögðu að aðgerðir Matvælastofnunar hafi verið málefnalegar, studdar lagarökum og andmælaréttur kæranda virtur og því sé engan veginn hægt að fallast á það sjónamið kæranda að stofnunin hafi sýnt af sér valdníðslu.
Ráðuneytið telur þannig að Matvælastofnun hafi verið heimilt lögum samkvæmt að afturkalla stafsleyfi kæranda.
Samkvæmt framansögðu ber að fallast á það með Matvælastofnun að kærandi, Ingunnarstaðir ehf., hafi brotið gegn efnisákvæðum laga um hollustuhætti sbr. 10 gr. laga nr. 93/1995, um matvæli og reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum.
Kærandi hafi ekki sinnt kröfum Matvælastofnunar um úrbætur þrátt fyrir ítrekaðar kröfur þar um og því hafi það skilyrði 5. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995, að ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests geti opinber eftirlitsaðili afturkallað leyfi viðkomandi, verið uppfyllt.
Ráðuneytið telur jafnframt að notkun neysluvatns til matvælaframleiðslu, sem mengað er saurgerlum, sé alvarlegt frávik frá reglum laga nr. 93/1995, um matvæli og reglugerðum um hollustuhætti. Matvælastofnun hafi því borið, þegar ljóst var að neysluvatnið var saurgerlamengað og í ljósi sinnuleysis kæranda að uppfylla skyldu sína til að taka vatnssýni, að afturkalla starfsleyfi kæranda. Því sé skilyrði 5. mgr. 30. gr. laga nr. 93/1995, um alvarlegt brot, uppfyllt.
Ráðuneytið telur að öllu framangreindu virtu að kærandi hafi ekki sinnt kröfum opinberra eftirlitsaðila um úrbætur á hollustuháttum í samræmi við löggjöf og brot kæranda hafi einnig verið alvarlegt. Skilyrði 5. mgr. 30. gr. sbr. 20. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, hafi þannig verið uppfyllt. Matvælastofnun hafi þannig verið heimilt lögum samkvæmt að fella starfsleyfi kæranda úr gildi.
Ráðuneytið getur ekki fallist á að Matvælastofnun hafi ekki rannsakað málið nægjanlega og að málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin í því. skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ekki verður fallist á að Matvælastofnun hafi ekki gætt þess að veita kæranda möguleika á andmælum áður en hin ákvörðun var tekin skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt telur ráðuneytið að sú ákvörðun Matvælastofnunar að afturkalla starfsleyfi kæranda hafi verið í samræmi við 12. gr. sömu laga, um meðalhóf.
Kærandi vísar til þess að aðgerðir Matvælastofnunar gagnvart kæranda hafi verið „valdníðsla af grófari gerðinni“. Ráðuneytið telur samkvæmt framansögðu að aðgerðir Matvælastofnunar hafi verið málefnalegar, studdar lagarökum og andmælaréttur kæranda virtur og því sé engan veginn hægt að fallast á það sjónamið kæranda að stofnunin hafi sýnt af sér valdníðslu.
Ráðuneytið telur þannig að Matvælastofnun hafi verið heimilt lögum samkvæmt að afturkalla stafsleyfi kæranda.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Matvælastofnunar, frá 9. nóvember 2012, um afturköllun starfsleyfis Ingunnarstaða ehf., er staðfest.
Fyrir hönd ráðherra
Ólafur Friðriksson
Baldur P. Erlingsson