Mál 02020039

Með bréfi Flugskóla Íslands, dags 4. febrúar 2002 og bréfi Flugmálastjórnar, dags. 14. febrúar 2002, var ákvörðun Umhverfis- og heilbrigðisstofu Reykjavíkur um útgáfu starfsleyfis fyrir Reykjavíkurflugvöll, dags. 22. janúar 2002, kærð til ráðuneytisins.

Umhverfis- og heilbrigðisstofu Reykjavíkur gaf út starfsleyfi fyrir Reykjavíkurflugvöll þann 22. janúar 2002. Starfsleyfishafi er Flugmálastjórn og gildir leyfið til 1. janúar 2016.

Með bréfum, dags. 22. febrúar 2002, sendi ráðuneytið Umhverfis- og heilbrigðisstofu Reykjavíkur, Reykjavíkurborg og Hollustuvernd ríkisins fram komnar kærur til umsagnar. Með bréfi, dags. 18. júní 2002, sendi ráðuneytið fram komnar kærur til umsagnar Kópavogsbæjar. Þann 8. júlí var einnig óskað umsagnar Seltjarnarnesbæjar um fram komnar kærur.

Með bréfi, dags. 15. mars 2002, barst umsögn umhverfis- og heilbrigðisstofu Reykjavíkurborgar. Með bréfi, dags. 18. apríl 2002, barst umsögn Hollustuverndar ríkisins. Umsögn Kópavogsbæjar, barst með bréfi dags. 1. júlí 2002. Umsögn Seltjarnarnesbæjar barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 6. ágúst 2002.

Með bréfum, dags. 16. apríl 2002, 29. apríl 2002, 9. júlí 2002 og 9. ágúst 2002 voru kærendum sendar fram komnar umsagnir og gefinn kostur á að gera athugasemdir við þær.

Með bréfi, dags. 26. apríl 2002, bárust athugasemdir Flugmálastjórnar við umsögn umhverfis- og heilbrigðisstofu. Ekki bárust athugasemdir frá kærendum við umsögn Hollustuverndar ríkisins. Með bréfi, dags. 18. júlí 2002, bárust ráðuneytinu athugasemdir Flugskóla Íslands við umsögn Kópavogsbæjar. Með bréfi, dags 17. ágúst 2002, bárust ráðuneytinu athugasemdir Flugskóla Íslands við umsögn Seltjarnarnesbæjar

Ráðuneytið leitaði í máli þessu ráðgjafar sérfræðings Hollustuverndar ríkisins í hávaða- og loftgæðamálum. Samkvæmt upplýsingum Hollustuverndar ríkisins hefur staðið yfir athugun á hávaða frá Reykjavíkurflugvelli undanfarin ár. Að þeirri ábendingu fenginni var ákveðið óska eftir gögnum þar að lútandi.

Með bréfi, dags. 25. júní 2002, óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum Flugmálastjórnar um hvort gerð hafi verið athugun á hávaða frá Reykjavíkurflugvelli. Með bréfi, dags. 2. júlí 2002, bárust ráðuneytinu þrjár skýrslur um athugun á hávaða frá Reykjavíkurflugvelli unnar af Verkfræðistofnun Háskóla Íslands fyrir Flugmálastjórn: Hávaði vegna flugumferðar um Reykjavíkurflugvöll, áfangaskýrsla frá janúar 1997, Mælingar á hljóðstigi við Hljómskála og Nesvita, áfangaskýrsla 1999-2000 og Mælingar á hljóðstigi við Hljómskála, Álftaland Nesvita og Kópavogsbraut, áfangaskýrsla, hljóðmælingar við Reykjavíkurflugvöll 2001. Með bréfi, dags. 16. júlí 2002, voru Umhverfis- og heilbrigðisstofu Reykjavíkur, sendar fram komnar skýrslur og gefinn kostur á að gera athugasemdir við þær. Með bréfi, dags. 9. ágúst 2002, bárust ráðuneytinu athugasemdir Umhverfis- og heilbrigðisstofu um skýrslurnar. Þar segir að Umhverfis- og heilbrigðisstofa geri ekki athugasemdir við skýrslurnar, ekki sé um ný gögn að ræða en stofnunin hafi kynnt sér skýrslurnar fyrir útgáfu hins kærða starfsleyfis.

Flugmálastjórnar sendi ráðuneytinu þann. 6. ágúst 2002 erindi þar sem fjallað nánar um málsatvik og sett fram kröfugerð á ný með nokkrum breytingum. Var Umhverfis- og heilbrigðisstofu gefinn kostur á að gera athugasemdir við það erindi. Með bréfi, dags. 21. ágúst 2002, bárust athugasemdir umhverfis- og heilbrigðisstofu Reykjavíkur við greinargerð Flugmálastjórnar.

Flugskóli Íslands fer fram á að felldar verði úr gildi takmarkanir á snertilendingum um helgar og á almennum frídögum í starfsleyfinu.

Flugmálastjórn fer, í kæru sinni, fram á að takmarkanir á snertilendingum í starfsleyfinu skv. b-lið í grein 5.4 í starfsleyfinu verði í samræmi við ákvörðun Flugmálastjórnar um takmarkanir á snertilendingum þannig að snertilendingar verði heimilaðar laugardaga, sunnudaga og almenna frídaga frá kl. 9:00 til 17:00 frá 1.september til 1. maí. Jafnframt fer Flugmálastjórn fram á að viðmiðunarmörk um hávaða samkvæmt ákvæðum greina 5.10 til 5.13 í starfsleyfinu verði breytt.

Í bréfi Flugmálastjórnar, dags. 6. ágúst 2002, er auk þess sem að framan greinir gerð krafa um breytingu á lið a) í grein 5.4 sbr. á þá leið að næturtakmarkanir á flugumferð verði miðaðar við 23:30 í stað 23:00 eftirfarandi. Jafnframt dregur Flugmálastjórn úr kröfum sínum að því er varðar takmarkanir á snertilendingum frá því er greinir í kæru. Fer Flugmálastjórn fram á að snertilendingar verði heimilaðar um helgar og á almennum frídögum kl. 11:00-16:00 frá 1. september til 1. maí.

Í bréfinu er enn fremur gerð krafa um breytingu á grein 5.9 í starfsleyfinu en sú krafa hafði ekki komið fram áður. Tekið er fram að ekki séu gerðar athugasemdir við aðra liði starfsleyfisins fyrir flugvöllinn.

Ráðuneytið lítur svo á að Flugmálastjórn hafi afturkallað kæru sína að því er varðar greinar 5.12 og 5.13 í starfsleyfinu. Ráðuneytið telur því ekki tilefni til að fjalla um þau ákvæði starfsleyfisins. Á stjórnsýslustig er almennt ekki takmarkaður heimildir aðila til að koma að breyttum kröfum síðar við meðferð málsins og telur ráðuneytið eins og hér stendur á rétt að taka til umfjöllunar þau ákvæði starfsleyfisins sem breytt kröfugerð Flugmálastjórnar og krafa Flugskóla Íslands lítur að.

Samkvæmt framansögðu lúta framkomnar kærur að eftirfarandi ákvæðum starfsleyfisins:

Flugskóli Íslands telur það koma verulega illa við starfsemi skólans að snertilendingar skuli ekki leyfðar um helgar t.a.m. á sama tíma og á föstudögum, þar sem að mikið af nemendum skólans séu að öllu jöfnu að vinna eða stunda nám á virkum dögum og oft gefist því lítill tími til að stunda lendingaræfingar þá daga. Lendingaræfingar séu einn stærsti þátturinn í verklegu flugnámi og því sérlega slæmt að skólanum séu settar svo þröngar skorður hvað varðar þennan hluta kennslunnar. Sérstaklega eigi þetta við á veturna þegar veðrabreytingar eru tíðar og þeir litlu flugvellir í nágrenni Reykjavíkur lokaðir sem annars séu opnir á sumrin. Þeir séu annars notaðir mikið af nemendum og kennurum skólans. Öruggara sé að stunda lendingaræfingar á stjórnuðum flugvelli þar sem allur öryggisbúnaður sé til staðar. Keflavíkurflugvöllur sé almennt mikið notaður þegar hann standi til boða en vegna eðli þeirrar flugumferðar sem þar er eigi litlar kennsluvélar skólans þangað lítið erindi. Flugskóli Íslands telur einnig að þær flugvélar sem notaðar séu við flugkennslu hjá skólanum, Cessna 172 og Piper Seminole teljist ekki hávaðasamar flugvélar. Forsvarsmönnum skólans hafi ekki verið kynntar neinar rannsóknir eða aðrar sannanir þess að vélar skólans teljist svo háværar að grípa þurfi til svo víðtækra takmarkana á snertilendingum á Reykjavíkurflugvelli sem skilyrði starfsleyfisins hafi í för með sér. Verulegir hagsmunir séu í húfi fyrir skólann að starfsemi hans verði ekki skert frekar en gert hefur verið undanfarin ár og þá sér í lagi á meðan ekki sé tiltækur sérstakur kennsluflugvöllur í nágrenni Reykjavíkur eins og stjórnvöld hafi rætt um að byggja. Flugskóli Íslands hf. telur þær flugvélar sem Flugskólinn notar séu með þeim hávaðaminnstu sem noti flugvöllinn í dag. Þær séu mun lágværari en þær flugvélar sem sinni áætlunarflugi. Einnig sé sökum veðurs oft erfitt að fækka flugdögum enn frekar með takmörkunum yfirvalda.

Í kæru Flugmálastjórnar er vísað til umsagnar Flugmálastjórnar um starfsleyfistillögu þar sem lagt var til að snertilendingar yrðu leyfðar um helgar og almenna frídaga frá 1. september til 1. maí. Mun meira sé hins vegar almennt um snertilendingar yfir sumartímann. Með því að heimila snertilendingar yfir veturinn væri komið til móts við þá nemendur sem stunda flugnám yfir vetrartímann. Yfir vetrartímann séu nemendur iðulega í skóla eða vinnu á þeim tíma dags þegar næg birta sé til sjónflugs og skilyrði til snertilendinga fyrir hendi. Því næst er í kærunni vísað til bréfs Umhverfis- og heilbrigðisstofu frá 31. janúar 2002 þar sem fram kemur m.a. að Umhverfis- og heilbrigðisstofa telji að hljóðeinangrun minni véla sé ekki sem skyldi.og að í ljósi þess að stefnt sé að flutningi æfinga- og kennsluflugs frá vellinum telji Umhverfis- og heilbrigðisstofa að takmörkun snertilendinga að flýta fyrir flutningi þess. Flugmálastjórn telur lendingaræfingar einn stærsta þáttinn í verklegu flugnámi. Ljóst sé að með því að þrengja þær heimildir sem nemendur hafa til æfinga yfir vetrartímann sé verið að gera nemendum mjög erfitt fyrir að stunda nám yfir veturinn. Um það atriði er vísað er til umsagnar Flugskóla Íslands um starfsleyfistillögu. Einnig er vísað til bókunar samgönguráðherra og borgarstjóra Reykjavíkur dags. 14. júní 1999, um Reykjavíkurflugvöll um að gert sé ráð fyrir því að Reykjavíkurflugvöllur miðstöð innanlandsflugs til ársins 2016 samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016. Í flugmálaáætlun 2000-2003 sé gert ráð fyrir að snertilendingar í æfinga- og kennsluflugi flytjist á flugvöll í hæfilegri fjarlægð frá Reykjavík. Flugmálaáætlun sé framkvæmdaáætlun flugvalla hvað varði skiptingu fjármuna til framkvæmda. Vinna að því markmiði sem bókunin snerti hafi þegar hafist m.a. standi yfir veðurprófanir o.fl. Hins vegar sé ljóst að takmörkun snertilendinga á Reykjavíkurflugvelli í dag komi ekki til með að flýta eða hægja á þeirri vinnu. Tilgreindar takmarkanir á snertilendingum komi til með að hefta eðlilegan rekstur á flugvellinum. Í ljósi þess að nýr flugvöllur ætlaður til æfinga- og kennsluflugs hefur enn ekki verið byggður né standi aðrir fýsilegir kostir til boða í nágrenni Reykjavíkur telji stofnunin að hér um of íþyngjandi takmarkanir á rekstri flugvallarins að ræða og starfsemi þeirra aðila sem hann nýta. Hjá Flugmálastjórn kemur fram að snertilendingum á Reykjavíkurflugvelli hafi farið fækkandi síðastliðin ár. Fjöldi þeirra sé nú sá sami og á Keflavíkurflugvelli, tæplega 39.000 en hver lending sé talin tvisvar þ.e. flugtak og lending. Flugmálastjórn telur að með algeru banni snertilendinga á flugvellinum um helgar og almenna frídaga sé engin greinarmunur gerður á eðli þess flugs sem stundi snertilendingar: kennslu- og æfingaflugs, listflugs, eða annars einkaflugs.

Í umsögn Umhverfis- og heilbrigðisstofu Reykjavíkurborgar um fram komnar kærur er bent á að íbúðasvæði í Kópavogi, Skerjafirði og miðbæ Reykjavíkur verði fyrir mestum áhrifum vegna hávaða frá Reykjavíkurflugvelli. Á undanförnum árum hafi borist fjöldi kvartana til Flugmálastjórnar, umhverfisráðuneytisins, heilbrigðiseftirlitsins og annarra opinberra aðila vegna hávaða frá flugi. Sérstaklega hafi verið kvartað undan flugi á frídögum, kennsluflugi, s.s. snertilendingum og yfirflugi stórra véla á kvöldin. einnig hafi verið kvartað yfir flugi yfir miðbæinn á opnunartíma stofnana og fyrirtækja. Almenn umræða um flugvöllinn hafi skapast um vandamál tengd flugvellinum á undanförnum árum. Flugmálastjórn hafi brugðist við þessu með breytingum á aðflugsleiðum og takmörkunum á opnunartíma vallarins. Þrátt fyrir það valdi flugvöllurinn hávaðamengun. Svo segir:

......

Einnig segir:

Um kæru Flugmálastjórnar um þetta atriði segir að Flugmálastjórn hafi verið gefinn kostur á að gera athugasemdir við fyrirhuguð skilyrði starfsleyfis tvívegis á meðan það var í vinnslu. Tekið hafi verið tillit til athugasemda Flugmálastjórnar að hluta, eftir því sem metið hafi verið viðeigandi. Svo segir:

Í umsögn Hollustuverndar ríkisins, dags. 18. apríl 2002, er vísað til 1. tl. 6 .gr. reglugerðar um hávaða, nr. 933/1999 þar sem segir að forráðamönnum fyrirtækja og stofnana sé skylt að gera allt sem í þeirra valdi stendur til að koma í veg fyrir óþægindi af völdum hávaða. Vísað er til töflu í viðauka með reglugerðinni þar sem gerður er greinarmunur á hljóðstigi á virkum dögum, kvöld, helgidaga og nætur. Í þeim viðmiðunum sem almennt séu notaðar fyrir hljóðstig frá flugvöllum erlendis (DEN) sé hljóðstig sem komi á kvöldin og nóttunni vegið inn í sólarhringsmeðaltal með sérstakri viðbót þannig að kvöld og næturhávaði vegi mun þyngra. Það sé því eðlilegt að settar séu takmarkanir í starfsleyfi flugvalla á snertilendingar kvöld og helgidaga til að draga úr hljóðstigi á þeim tímum.

Í umsögninni segir einnig að tíminn fram til 19:00 nýtist oft ekki sem skyldi vegna lengdar sólargangs og veðurskilyrða. Flughávaði á þessum tíma verði þá minni sem því nemur. Mat á aukningu flughávaða á laugardögum og sunnudögum ef snertilendingar væru leyfðar þá daga liggi ekki fyrir. Því sé ekki hægt að taka afstöðu til þess hvort heimila eigi snertilendingar nemenda í skráðu flugnámi hjá viðurkenndum flugskólum á þeim tíma.

Í umsögn heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis f.h. Kópavogsbæjar, dags. 25. júní 2002, segir að heilbrigðiseftirlitið hafi fengið kvörtun frá íbúa vegna ónæðis af flugumferð og því verið í sambandi við Flugmálastjórn vegna Reykjavíkurflugvallar. Beðið hafi verið eftir niðurstöðum úr úttekt á hávaða vegna flugumferðar yfir vesturhluta Kópavogs. Eðlilegt sé að meðan beiðið sé eftir niðurstöðum sé eðlilegt að íbúarnir njóti vafans og starfsleyfið verði óbreytt.

Í umsögn heilbrigðiseftirlits Kjósasvæðis, dags. 31. júlí 2002, segir að með því að leyfa ekki snertilendingar á almennum frídögum svo sem gert er í starfsleyfinu sé verið að koma til móts við það sjónarmið að íbúar eigi rétt til næðis á heimilum sínum og lóðum um helgar og á almennum frídögum. Þau sjónarmið eigi fyllilega rétt á sér með vísun til ákvæða 1. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998 og 1. gr. reglugerðar um hávaða, nr. 933/1999. Til vara sé mögulegt að setja ákvæði í starfsleyfið um endurskoðun á ákvæði b-liðar í grein 5.4 innan tiltekins frests í ljósi niðurstaðna úr boðaðri hávaðaúttekt.

Flugmálastjórn fer fram á að næturtakmarkanir í gr. 5.4. a) í starfsleyfinu verði miðaðar við 23:30 í stað 23:00. Í rökstuðningi Flugmálastjórnar fyrir þessari kröfu segir að næturtakmörkun sem miðist við tímann 23:00 þrengi um of að flugrekstri og geti stangast á við þarfir fólks sem býr á landsbyggðinni og þurfi að komast heim t.d. eftir íþróttaviðburði á höfuðborgarsvæðinu. Slíkir viðburðir standi oft fram undir kl. 23:00 eða jafnvel lengur. Þar af leiðandi sé þrengt um of að flugfarþegum með því að heimila ekki flugtök eftir kl. 23:00. Eðlileg málamiðlun væri að leyfa ekki flugtök eftir kl. 23:30 en sú breyting myndi hafa tiltölulega lítil áhrif á vegið hljóðstig vegna þess hve sjaldgæf flugtök yrðu á þessu tímabili.

Umhverfis- og heilbrigðisstofa hefur ekki gert athugasemd við þessa kröfu Flugmálastjórnar.

Flugmálastjórn telur að þau mörk fyrir hávaða vegna flugtaka og lendinga sem fram komi í greinum 5.10 og 5.11 starfsleyfinu eigi sér ekki stoð í lögum né reglugerðum hér á landi. Vísað er til 15. tl. 5. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, með síðari breytingum og reglugerðar um hávaða, nr. 933/1999. Samkvæmt upplýsingum heilbrigðiseftirlitsins hafi danskar leiðbeiningar verið valdar við ákvörðun um viðmiðunarmörk fyrir hávaða með vísun til 2. mgr. 1. gr. viðauka reglugerðar um hávaða, nr. 933/1999. Þær reglur eða reglur annarra Norðurlandaþjóða um takmörkun hávaða hafi ekki verið birtar í samræmi við lög um birtingu laga og stjórnvaldserinda, nr. 64/1943 og því ekki aðgengilegar hér á landi. Flugmálastjórn telur að það framsal, sem um geti í 2. ml. 1. gr. viðauka við reglugerð um hávaða, nr. 933/1999, til útgefanda starfsleyfis sé án skýrrar lagaheimildar og gangi gegn íslenskum réttarvenjum og stjórnskipan. Umhverfis- og heilbrigðisstofa vísi til þess að umrædd skilyrði samræmist markmiðum reglugerðarinnar þar sem þau miði að því að draga úr hávaðamengun. Flugmálastjórn telur að tilvísun til markmiða laga og reglugerða sé ekki nægilegt sérstaklega í ljósi þeirra hagsmuna sem um ræðir og þau bönd á atvinnufrelsi sem takmarkanirnar lúta að. Ljóst sé að svo takmarkandi skilyrði sem hér um ræði komi að öllum líkindum til með að stefna rekstri flugvallarins og notenda hans í hættu. Takmarkanirnar séu settar fram án þess að fyrir liggi að flugvöllurinn geti uppfyllt þau skilyrði sem sett eru annað hvort með óbreyttri starfsemi eða takmarkaðri. Telja megi að tiltekin afmörkuð svæði flugvallarins komi til með að vera á mörkum þess að uppfylla þau hávaðaviðmið fyrir hávaðamengun utandyra vegna flugtaka og lendinga sem lýst er í lið 5.10-5.11 í starfsleyfinu, sbr. útreikninga í lið 5.9 og liðum 5.12-5.13. Þau úrræði sem stofnuninni standi þá til boða séu að freista þess að leita allra leiða til frekari takmarkana á flugumferð. Flugmálastjórn hafi ekki í hyggju að beina þeim fyrirmælum til flugmanna að leitast við að lækka hávaða með því að slá af afli loftfara sinna við flugtak og lendingu til að freista þess að halda hávaða innan marka. Því síður standi til að takmarka eðlilega notkun á þeim brautum sem fyrir eru með einhverjum hætti. Slíkar aðgerðir séu ekki í þágu aukins öryggis í flugi og beinist raunar gegn því markmiði íslenskra stjórnvalda að halda uppi öruggum flugsamgöngum. Flugmálastjórn telur að miða beri við ákvæði hávaðareglugerðar að því marki sem þau geta átt við. Fram kemur enn fremur hjá Flugmálastjórnar eftirfarandi.

Því næst kemur fram að drög að starfsleyfi hafi verið kynnt Flugmálastjórn í byrjun nóvember 2001. Flugmálastjórn hafi gert athugasemdir við kafla 5 í starfsleyfinu og varðar varnir gegn hávaðamengun. Heilbrigðisnefnd hafi gefið út starfsleyfi fyrir völlinn þann 22. janúar sl. í samræmi við drögin sem leitt hafi til þeirrar kæru sem er til umfjöllunar í máli þessu.

Varðandi útreikninga á hávaða og viðmiðunarmörk fyrir hávaða er farið fram á eftirfarandi breytingu miðað sjá feitletrun:

Varðandi skilyrði 5.11 segir að nánast útilokað sé að uppfylla það skilyrði fyrir áætlunarflugvélar, sem nú eru í notkun ef öll íbúðarhús í grennd við flugvöllinn eigi að vera utan þess hljóðspors í lendingu flugvéla á borð við Fokker F-50. Bæði sé tíminn óheppilegur og er í því sambandi vísað til málsástæðna varðandi skilyrði 5.4 en einni sé reiknað hljóðstig fyrir einstakan atburð of hátt. Eðlilegt sé að miða hér við 90 dB(A) og að sú tímatakmörkun hefjist ekki fyrr en kl. 23:30.

Í umsögn umhverfis- og heilbrigðisstofu Reykjavíkurborgar, dags. 15. mars 2002, er vísað til 1., 5., 8., 15. og 18. töluliða 5. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, með síðari breytingum, um reglugerðarstoð. Í hávaðareglugerðinni séu ekki gefin upp viðmiðunarmörk fyrir flughávaða. Umhverfis- og heilbrigðisstofa hafi því brugðið á það ráð að nota viðmiðunargildi sem gefin séu upp í Vejledning fra Miljøstyrelsen enda séu þau mörk miðuð við að notuð sé DENL-aðferð við hávaðaútreikninga í nágrenni flugvallarins. Vísað er til ákvæðis 2. mgr. 1. gr. í viðauka reglugerðarinnar um að velja skuli viðurkennda hávaðareglu frá einhverju hinna Norðurlandanna ef upp komi tilvik sem ákvæði reglugerðarinnar ná ekki yfir. Jafnframt er vísað til ákvæðis 6. mgr. 3. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir um bestu fáanlegu tækni. Umhverfis- og heilbrigðisstofa fallist því ekki á að lagastoð skorti fyrir notkun viðmiðunargildanna. Ennfremur er vísað til gr. 15.8. í reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun nr. 785/1999, um að í starfsleyfum skuli tilgreina sérstök skilyrði eða kröfur sem eftirlitsaðili telji að þörf sé á og samræmist markmiðum reglugerðarinnar. Umhverfis- og heilbrigðisstofa telji því heimilt að notast við umrædd viðmiðunarmörk á þeirri forsendu að þau miði að því að draga úr hávaðamengun sbr. markmið þeirrar reglugerðar og lög um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Í umsögninni segir að ekki verði séð hvernig viðmiðunarmörk fyrir hávaða geta sett notendur vallarins í hættu. Þær aðferðir sem tilgreindar séu í gr. 5.9 og 5.12 sýni að hljóðmælingar séu ekki nauðsynlegar, nægilegt sé að nota fyrirliggjandi upplýsingar s.s. tíðni lendinga/flugtaka, veðurupplýsingar, gerðir véla sem fara um völlinn og annað slíkt til að reikna út dreifingu hávaðans í kringum völlinn. Um einhvers konar misskilning virðist vera að ræða. Umrædd hávaðamörk séu miðuð við slíka útreikninga og byggð á því hvað eigi að teljast ásættanlegur hávaði fyrir fólk á tilteknum svæðum, yfir sólarhring. Fram kemur hjá stofnuninni að ekki hafi verið notast við mælingar og útreikning hávaðadreifingar Verkfræðistofnunar Háskóla Íslands. Í umsögn umhverfis- og heilbrigðisstofu segir enn fremur:

Í umsögninni segir að umrædd viðmiðunarmörk hafi ekki verði birt hér á landi. Þess sé ekki þörf sbr. ákvæði reglugerðar um hávaða sbr. 3. mgr. 6. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Flugmálastjórn hafi verið bent á hvernig nálgast megi leiðbeiningar frá Miljøstyrelsen í Danmörku. Leiðbeiningarnar hafi verið aðgengilegar hjá Hollustuvernd ríkisins og umhverfis- og heilbrigðisstofu. Flugmálastjórn hafi ekki snúið sér til umhverfis- og heilbrigðisstofu til að nálgast leiðbeiningarnar. Umhverfis- og heilbrigðisstofa telur hæpið að bera mörk fyrir umferðarhávaða saman við hávaða frá flugumferð.

Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir að Hollustuvernd ríkisins telji að Flugmálastjórn eiga að leggja fram í starfsleyfisumsókn mat á dreifingu hávaða frá flugvellinum. Til að fylgjast með breytingum á hljóðstigi umhverfis völlinn telji stofnunin að framkvæma skuli nauðsynlegar mælingar, reikninga og mat. Samkvæmt mengunarvarnareglugerð skuli framkvæma eftirlitsmælingar á 10 ára fresti að meðaltali. Þess á milli sé eðlilegt að styðjast við útreikninga og mat. Jafnframt segir í umsögninni að í þeim viðmiðunum sem almennt séu notaðar fyrir hljóðstig frá flugvöllum erlendis (DEN) sé hljóðstig sem komi á kvöldin og nóttunni vegið inn í sólarhringsmeðaltal með sérstakri viðbót þannig að kvöld og næturhávaði vegi mun þyngra.

Samkvæmt 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum er öllum er frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Samkvæmt þessu ákvæði er ljóst að takmarkanir og skorður sem atvinnustarfsemi er settar þurfa að koma skýrt fram í þeim lögum og reglugerðum sem um starfsemina gilda.

Samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, með síðari breytingum setur ráðherra í reglugerð almenn ákvæði m.a. um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, þar á meðal ákvæði um staðsetningu, viðmiðunarmörk, mengunarvarnir í einstökum atvinnugreinum, vöktun, eftirlitsmælingar og rannsóknir, svo og rekstur og viðhald mengunarvarnabúnaðar; krafist skal bestu fáanlegrar tækni við mengunarvarnir þar sem slíkt hefur verið skilgreint og skulu ákvæði um mengunarvarnir taka mið af því sbr. 1. tl. 5. gr. laganna og hávaða og titring þar sem fram koma viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða og titring með hliðsjón af umhverfi sbr. 15. tl. sömu greinar.

Samkvæmt 7. gr. reglugerðar um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, nr. 785/1999, með síðari breytingum, skal allur atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, hafa gilt starfsleyfi. Samkvæmt 7. tl. fylgiskjals 2 með reglugerðinni er flugvallarstarfsemi starfsleyfisskyld starfsemi. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. gefur viðkomandi heilbrigðisnefnd út starfsleyfið. Í reglugerðinni er að finna þau almennu skilyrði sem starfsleyfi fyrir þann atvinnurekstur sem í reglugerðinni greinir, skal innihalda. Samkvæmt 12. gr. reglugerðarinnar skulu í starfsleyfi m.a. vera ákvæði sem tryggja að allar viðeigandi mengunarvarnir séu viðhafðar.

Mengun er samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, með síðari breytingum, þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valda óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Mengun tekur einnig til ólyktar, hávaða, titrings, geislunar og varmaflæðis og ýmissa óæskilegra eðlisfræðilegra þátta.

Í reglugerð um hávaða, nr. 933/1999 eru sérreglur um hávaða. Markmið reglugerðarinnar er að draga úr og koma í veg fyrir hávaða. Reglugerðin gildir um viðmiðunargildi fyrir hávaða og hávaðavarnir hér á landi og í mengunarlögsögunni og á við um atvinnurekstur, samgöngur og athafnir einstaklinga eins og við getur átt sbr. 1. gr. reglugerðarinnar. Eftirlit skv. reglugerðinni nær til lofts, láðs og lagar, svo og búnaðar og allra aðstæðna, sem valdið geta mengun sbr. 3. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar skal hávaði vera undir þeim mörkum sem fram koma í viðauka með reglugerðinni. Ef um er að ræða nýbyggingarsvæði í eldri byggð eða svæði þar sem skipulag eða starfsemi er fyrir, má þó heimila frávik sem lýst er í viðauka.

Í 1. gr. viðaukans eru almennar reglur um hávaða utanhúss en þar segir:

Reglugerð um hávaða tók gildi 10. janúar 2000 en þá var Reykjavíkurflugvöllur þegar starfandi en áætlunarflug frá Reykjavíkurflugvelli hófst árið 1940. Ráðuneytið telur ákvæði 1. mgr. 1. gr. viðaukans ekki eiga við um starfsemi flugvallarins þar sem ákvæðið takmarkast við atvinnustarfsemi í nýskipulagi hverfa. Eins og fram hefur komið tekur skilyrði starfsleyfisins um viðmiðunarmörk fyrir hávaða mið af hávaðareglu sem stuðst er við á einu Norðurlandana sbr. 2. mgr. 1. gr. viðauka reglugerðarinnar. Ráðuneytið telur að starfsemi Reykjavíkurflugvallar geti ekki talist tilvik sem upp komi enda flugvölluruinn þekkt starfsemi við útgáfu reglugerðarinnar. Ákvæði sem þetta beri að skýra þröngt. Ráðuneytið telur með vísan til þess sem að framan segir að norræn hávaðaregla sbr. hið kærða starfsleyfi geti ekki talist nægilegur grundvöllur ákvæða í starfsleyfi fyrir atvinnustarfsemi sem fyrir er á viðkomandi svæði. Það er því niðurstaða ráðuneytisins að 2. mgr. 1. gr. viðauka reglugerð um hávaða, nr. 933/1999 sé ekki fullægjandi grundvöllur fyrir þau hávaðamörk sem tilgreind eru í hinu kærða starfsleyfi.

Í 3. mgr. 1. gr. viðaukans er vísað til 5. gr. viðaukans um heimild til frávika. Í 5. gr. segir m.a.

Af framansögðu er ljóst að með umferð í reglugerðinni er átt við bílaumferð. Ráðuneytið telur 3. mgr. 1. gr. viðaukans því ekki eiga við um hið kærða starfsleyfi.

Ráðuneytið telur hins vegar rétt sbr. 12. gr. reglugerðar um starfsleyfi sem haft getur í för með sér megnun, nr. 785/1999 að sett séu viðmiðunarmörk fyrir hávaða í starfsleyfi flugvallarins. Ekki hafa verið settar sérstakar reglur um viðmiðunarmörk fyrir hávaða frá flugumferð. Samkvæmt 6. gr. reglugerðar um hávaða nr. 933/1999 er forráðamönnum fyrirtækja og stofnana skylt að gera allt sem í þeirra valdi stendur til að koma í veg fyrir óþægindi af völdum hávaða. Sams konar ákvæði er í 148 gr. heilbrigðisreglugerð, nr. 140/1990, með síðari breytingum. Í 149. gr. sömu reglugerðar segir að við mat á því hvort hávaði telst heilsuspillandi segir að sérstaklega skuli haft í huga styrk hávaðans, tónhæð hávaðans, hvort hávaðinn er stöðugur eða breytilegur, daglega tímalengd hávaðans, tíma sólarhrings sem hávaðinn varir og heildartímabil, sem ætla má að hávaðin vari. Líta beri á 85 desibel (A) sem hámark leyfilegs viðvarandi hávaða. Þó beri að meta hvert tilvik í samræmi við framangreind sjónarmið. Ráðuneytið telur að líta verði til þeirra sérstöku sjónarmiða varðandi hávaða frá flugumferð að hávaði vegna flugumferðar er fremur mikill hávaði sem varir stutta stund en hávaði t.d. vegna bílaumferðar hefur lægri hljóðstyrk og er fremur stöðugur. Ekki eru í reglugerð um hávaða, nr. 933/1999 ákvæði um heimildir stjórnvalda til að takmarka flugumferð við tegund flugumferðar, sólarhringstímabil eða tilteknar flugvélagerðir. Varðandi slíkar takmarkanir verður því einkum byggt á heilbrigðisreglugerð nr. 140/1990, með síðari breytingum en samkvæmt 151. gr. reglugerðarinnar getur sveitarstjórn, að fengnum tillögum heilbrigðisnefndar, takmarkað flugtök og lendingar flugvéla við ákveðna tíma sólarhrings á flugvöllum nálægt byggð og bannað alveg lendingar og flugtök þeirra flugvélagerða, sem eru sérstaklega hávaðasamar. Jafnframt skulu skv. 2. mgr. sömu greinar gilda hávaðatakmarkanir vegna flugumferðar og flugi jafnan hagað svo að sem minnstri truflun valdi íbúum nærliggjandi byggða.

Ráðuneytið hefur ásamt sérfræðingi Hollustuverndar ríkisins kynnt sér áfangaskýrslur Verkfræðistofnunar Háskóla Íslands um hávaða frá Reykjavíkurflugvelli. Vinna við fyrstu skýrsluna hófst í júní 1996. Fengið var til landsins reiknilíkan fyrir hávaða frá flugumferð (Integrated Noise Model-INM) frá bandarísku flugmálastjórninni (FAA) og byggja niðurstöður skýrslunnar að mestu á útreikningum þess líkans. Settur var upp hljóðmælingabúnaður ári á þaki Hljómskálans og í Nesvita á meðan vinnslu áfangaskýrslu 1999-2000 stóð. Í febrúar 2001 bættust tvær mælistöðvar við þ.e. við Kópavogsbraut í Kársnesi og við Álftaland í Fossvogi. Í skýrslum Verkfræðistofnunar Háskóla Íslands var beitt svokallaðri DNL úrvinnsluaðferð við útreikning á hávaða.

Flugmálastjórn fer fram á það að skilyrði 5.4. a) lið verði breytt á þá leið að flugtök verði heimiluð á vellinum til 23:30 í stað 23:00 eins og hið kærða starfsleyfi gerir ráð fyrir. Ekki eru tilgreind tímamörk varðandi hávaða vegna flugumferðar í reglugerð um hávaða nr. 933/1999. Slík viðmið er heldur ekki að finna í heilbrigðisreglugerð eða heilbrigðissamþykkt fyrir Reykjavík. Ráðuneytið bendir þó á, til hliðsjónar, að í lögum um fjöleignahús, nr. 26/1994 er gert ráð fyrir að í húsreglum fjölbýlishúsa séu ákvæði um að svefnfriði sé ekki raskað eftir miðnætti. Ráðuneytið telur kröfu Flugmálastjórnar fela í sér óverulega breytingu enda gert ráð fyrir að flugtök séu sjaldgæf á tímabilinu 23:00 til 23:30. Ráðuneytið fellst á sjónarmið Flugmálastjórnar um að takmörkun við 23:00 þrengi um of að flugrekstri. Er því fallist á þá kröfu Flugmálastjórnar. Sú breyting skal þó ekki hafa áhrif þá úrvinnsluaðferð vegna hljóðtruflunar sem kveðið er á um í kafla IV.3. en aðferðin gerir ráð fyrir að reiknuð sé átta tíma hlóðtruflun yfir nótt. Skal skilyrði 5.4 a) hljóða svo:

Ráðuneytið fellst á sjónarmið Umhverfis- og heilbrigðisstofu Reykjavíkur um að rétt sé að leitast við að takmarka þær flugathafnir sem líklegastar eru til að valda óþægindum hjá fólki. Af gögnum málsins er ljóst að snertilendingar er sú tegund flugs sem Umhverfis- og heilbrigðisstofa Reykjavíkur og Flugmálastjórn telja meðal mestu hávaðagjafa og jafnframt fært að takmarka að vissu marki. Ágreiningur málsins varðar hins vegar æskilegt umfang slíkra takmarkana. Í kæru Flugskóla Íslands kemur fram að mikið af nemendum skólans séu að öllu jöfnu að vinna eða stunda nám á virkum dögum og því gefist oft lítill tími til að stunda lendingaræfingar þá daga. Í umsögn Hollustuverndar ríkisins er bent á að tíminn fram til 19:00 nýtist oft ekki sem skyldi vegna lengdar sólargangs og veðurskilyrða. Flughávaði á þessum tíma verði þá minni sem því nemur. Mat á aukningu flughávaða á laugardögum og sunnudögum ef snertilendingar væru leyfðar þá daga liggi ekki fyrir. Báðir kærendur líta svo á að skilyrði starfsleyfisins um bann við snertilendingum um helgar og almenna frídaga sé mun meira íþyngjandi að vetri til en yfir sumartímann.

Þar sem um íþyngjandi starfsleyfisskilyrði er að ræða þurfa þau að vera byggð á skýrri lagaheimild sbr. það sem að framan segir í kafla III.1. Ráðuneytið lítur svo á að það þjóni samgöngu- og öryggishlutverki flugsins að unnt sé að æfa lendingar á flugvelli sem búin er fullkomnum öryggisbúnaði. Ráðuneytið telur því miðað við núverandi aðstæður sem og almennar veðurfarslegar aðstæður mikilvægt m.t.t. flugkennslu að unnt sé að æfa lendingar á Reykjavíkurflugvelli. Ráðuneytið lítur svo á að verulegur munur sé á möguleikum til að æfa lendingar á öðrum flugvöllum á sumrin en á veturna. Einnig hefur komið fram að meira sé um snertilendingar á sumrin. Þar ráði mestu veðurfarslegar aðstæður, birtuskilyrði og möguleikar til að æfa við aðra flugvelli. Ráðuneytið fellst ekki á það að rétt sé að takmarka snertilendingar í því skyni að flýta fyrir flutningi æfinga- og kennsluflugs eins og segir í bréfi stofnunarinnar til Flugmálastjórnar, dags. 31. janúar 2002. Telur ráðuneytið að leita beri annarra leiða til þess að leysa þau mál en með íþyngjandi skilyrðum í starfsleyfi fyrir atvinnustarfsemi sem fyrir er. Ráðuneytið telur rétt að takmarka snertilendingar yfir sumartímann þar sem á þeim tíma eru betri möguleikar á að nýta aðra flugvelli í nágrenni Reykjavíkur til æfinga. Fellst ráðuneytið því á kröfur kærenda um að rýmka skilyrði starfsleyfisins um snertilendingar yfir vetrartímann. Skal skilyrði 5.4. í starfleyfinu því orðast svo:

Fram hefur komið að Flugmálastjórn lítur svo á að hávaðamengunarlínur og hljóðspor lýsi sömu aðferðinni. Ráðuneytið telur því að ekki sé raunverulegur ágreiningur um þetta atriði. Flugmálastjórn gerir þá kröfu að frestur til að skila inn niðurstöðum verði framlengdur til 1. febrúar 2003. Ráðuneytið telur tímann til 1. febrúar 2003 hæfilegan í þessu sambandi og fellst því á þá kröfu. Skilyrði 5.9 skal því orðast svo:

Flugmálastjórn fellst á að notuð sé svokölluð DENL úrvinnsluaðferð við útreikning á hljóðtruflun en hún gefur hærra hljóðstig en svokölluð DNL úrvinnsluaðferð sem notuð er í útreikningum Verkfræðistofnunar Háskóla Íslands. Flugmálastjórn fer hins vegar fram á að viðmiðunarmörk um hávaða verði hækkuð um 10d(B) frá því er greinir í hinu kærða starfsleyfi.

Ráðuneytið telur að miðað við niðurstöður hljóðmælinga og hljóðútreikninga sem Flugmálastjórn hefur látið framkvæma á undanförnum árum séu þau hávaðamörk sem tiltekin eru í starfsleyfinu ekki raunhæf miðað við núverandi starfsemi flugvallarins. Ráðuneytið telur ljóst að draga þyrfti verulega úr umferð um völlinn til að uppfylla þau skilyrði. Eins og áður er rakið telur ráðuneytið ekki skýra lagaheimild til að setja starfseminni slíkar skorður. Í bréfi Flugmálastjórnar, dags. 6. ágúst 2002, eru settar fram kröfur um tilteknar breytingar á hávaðamörkum starfsleyfisins. Krafan er sett fram á þann hátt að annars vegar gildi þau viðmiðunarmörk sem hið kærða starfsleyfi gerir ráð fyrir. Hins vegar gildi svokölluð fráviksmörk fyrir nágrenni flugvallarins eins og það er nú. Samkvæmt kröfugerðinni og upplýsingum Flugmálastjórnar er ljóst að Flugmálastjórn telur ekki raunhæft að ná hávaða niður að viðmiðunarmörkum eins og þau eru í hinu kærða starfsleyfi. Að teknu tilliti til hljóðmælinga og hljóðútreikninga telur ráðuneytið að þau mörk sem Flugmálastjórn tilgreinir sem fráviksmörk í bréfi sínu, dags. 6. ágúst 2002, séu eðlileg og raunhæf viðmiðunarmörk með tilliti til starfsemi og notkunar flugvallarins. Þau mörk sem Flugmálastjórn gerir kröfu um að gildi fyrir flugumferð um Reykjavíkurflugvöll eru jafnframt að mestu leyti í samræmi við þær tölur sem tilgreindar eru sem frávikshávaðamörk reglugerðar um hávaða, nr. 933/1999 fyrir bílaumferð. Með vísan til þess sem að framan segir telur ráðuneytið eðlilegt að ein hávaðamörk gildi við Reykjavíkurflugvöll en stefnt verði að því, eins og frekast er unnt, að takmarka og draga úr hávaða frá flugvellinum. Ráðuneytið telur jafnframt eðlilegt með vísun til umsagnar Hollustuverndar ríkisins og Umhverfis- og heilbrigðisstofu rétt að hávaði sé reiknaður með svokallaðri DENL aðferð þar sem hávaði er reiknaður í þrennu lagi yfir sólarhringinn fyrir dag, kvöld og nótt. Skal skilyrði 5.10 í starfsleyfinu því orðast svo:

Í meðfylgjandi töflu eru hávaðamörk vegna flugumferðar við Reykjavíkurflugvöll. Miðað er við að hávaðamengun sé reiknuð með DENL- aðferðinni sbr. gr. 5.9.

Stefnt skal að því með markvissum aðgerðum að takmarka og draga úr hávaða frá flugumverð við Reykjavíkurflugvöll."

Með vísan til þess sem að framan segir í kafla 1 í úrskurði þessum og rökstuðning Flugmálastjórnar í greinargerð, dags. 6. ágúst 2002, er fallist á kröfu Flugmálastjórnar um að LAmax fyrir lendingar skuli vera 90 dB(A). Stefnt skal að því að ná LAmax fyrir lendingar niður í 85 dB(A) á næturnar í íbúðarbyggð eða útvistarsvæðum með gistiaðstöðu. Skilyrði 5.11 orðast því svo:

5.11. Ennfremur gildir að LAmax fyrir lendingar má ekki fara yfir 90 dB(A) á næturnar (23:30-07:00 á virkum dögum og 23:30-08:00 um helgar) í íbúðarbyggð eða útivistarsvæðum með gistiaðstöðu."

Ákvörðun um útgáfu starfsleyfis fyrir Reykjavíkurflugvöll frá 22. janúar 2002, er staðfest með eftirfarandi breytingum:

Skilyrði 5.4. orðast svo:

Skilyrði 5.9. orðast svo:

3.

Skilyrði 5.10 orðast svo:

Í meðfylgjandi töflu eru hávaðamörk vegna flugumferðar við Reykjavíkurflugvöll. Miðað er við að hávaðamengun sé reiknuð með DENL- aðferðinni sbr. gr. 5.9.

Stefnt skal að því með markvissum aðgerðum að takmarka og draga úr hávaða frá flugumverð við Reykjavíkurflugvöll."

Skilyrði 5.11 orðast svo: