Mál 01070087
Ráðuneytinu hefur borist kæra Magnúsar Kr. Guðmundssonar, dagsett 10. júlí 2001, vegna synjunar heilbrigðisnefndar Vestfjarða á útgáfu starfsleyfis fyrir fiskeldisstöð í Mjóaparti í Tálknafirði.
I. Hin kærða ákvörðun
Þann 15. maí 2001 sótti Magnús Kr. Guðmundsson um starfsleyfi fyrir fiskeldisstöð til heilbrigðisnefndar Vestfjarða. Óskað var eftir leyfi fyrir fiskeldisstöð með regnbogasilung og bleikju í landi kæranda að Mjóaparti í Tálknafirði. Útgáfu leyfisins var hafnað af heilbrigðisnefnd á fundi nefndarinnar þann 29. júní á grundvelli 2. mgr. 4. gr. reglugerðar um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna nr. 105/2000. Í greininni er kveðið á um að vegalengd milli sjókvía-, strandeldis- og hafbeitarstöðva innbyrðis skuli ekki vera minni en 2 km. Fiskeldisstöðin Bleikja ehf. er nú þegar á svæðinu í innan við 2 km fjarlægð frá fiskeldiskvíum Magnúsar á Mjóaparti og því of nálægt þeim samkvæmt fyrrnefndri reglu.
II. Kröfur og málsástæður kæranda
Kæran beinist að synjun heilbrigðisnefndar Vestfjarða á útgáfu starfsleyfis fyrir fiskeldisstöð að Mjóaparti í Tálknafirði.
Kröfu sinni til stuðnings bendir kærandi á að fyrrnefnd fiskeldisstöð hafi verið í rekstri síðan 1985 og hafi hann frá þeim tíma rekið stöðina í eigin nafni ásamt reykhúsi og alið regnbogasilung og bleikju til reykingar. Ekki sé um stóran rekstur að ræða eða 20-30 tonn á ári. Hafi hann leitast við að fyllnægja þeim kröfum sem opinberir aðilar hafa gert á hverjum tíma. Jafnframt hafi hann talið sig vera í góðri sátt við náttúruna og enga aðvörun fengið um að þurfa nein sérstök leyfi fyrr en nú fyrir skömmu. Var þá sótt um leyfið en því hafnað vegna nálægðar við Eyrar ehf. á Gileyri. Leyfi Eyra ehf. hafi verið þannig veitt að allur Tálknafjörður er lagður undir og vegna fjarlægðarreglna ekki rúm fyrir aðra á svæðinu. Kærandi segir að heilbrigðisfulltrúa Vestfjarða hafi verið fullkunnugt um starfsemi hans þegar Eyrum ehf. var veitt fyrrnefnt starfsleyfi.
III. Umsagnir og athugasemdir
Ráðuneytið óskaði með bréfi dagsettu 17. júlí 2001 eftir upplýsingum um það hvenær ákvörðun heilbrigðisnefndar Vestfjarða var tekin og eftir umsögn um framkomna kæru. Með bréfum dagsettum 3. ágúst s.á. var einnig óskað eftir umsögnum Hollustuverndar ríkisins, Veiðimálastjóra og Tálknafjarðarhrepps.
Í umsögn heilbrigðiseftirlits Vestfjarða frá 27. júlí kemur fram að þann 12. mars 2001 hafi Eyrar ehf. fengið starfsleyfi fyrir strandeldi á Gileyri og sjókvíaeldi í Tálknafirði. Fiskeldisstöð Eyra ehf. að Gileyri, þar sem framleidd er bleikja er í innan við eins km fjarlægð frá Mjóaparti og væntanleg staðsetning sjókvía Eyra ehf. í Tálknafirði er í innan við 2 km fjarlægð frá Mjóaparti. Þá kemur fram í umsögninni að heilbrigðisnefnd Vestfjarða byggi synjun á útgáfu starfsleyfis Magnúsar Kr. Guðmundssonar á ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðar um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna nr. 105/2000.
Þar segir:
"[...]Vegalengd milli sjókvía-, strandeldis- og hafbeitarstöðva innbyrðis skal ekki vera minni en 2 km. Miðast framangreind fjarlægðarmörk við loftlínu, nema þegar tangar skilja á milli. Veiðimálstjóri getur vikið tímabundið frá þessum lágmarksfjarlægðum og veitt skilyrt leyfi til allt að tveggja ára samkvæmt beiðni eldisaðila, enda liggi fyrir jákvæð umsögn fisksjúkdómanefndar. Einnig skal leitað umsagna veiðiréttareiganda innan ofannefndra fjarlægðarmarka."
Samkvæmt umsögninni mun fyrirhuguð útgáfa starfsleyfis Eyra ehf. hafa verið auglýst í lögbirtingarblaðinu og það jafnframt legið frammi á skrifstofu sveitarstjórnar í fjórar vikur til kynningar. Engar athugasemdir hafi verið gerðar og starfsleyfið því gefið út þann 12. mars 2001.
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins kemur fram að samkvæmt 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 785/1999 skuli allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, hafa gilt starfsleyfi. Hollustuvernd hafi á sínum tíma veitt fyrirtæki kæranda, Þórslaxi hf. starfsleyfi, en það hafi síðan orðið gjaldþrota. Eftir það hafi kærandi, í eigin nafni, haldið áfram fiskeldi í Tálknafirði án starfsleyfis en með leyfi sveitarstjórnar.
Hollustuvernd ríkisins bendir á að óheimilt sé að hefja starfsleyfisskyldan atvinnurekstur áður en starfsleyfi hefur verið gefið út, sbr. 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Skipti þá ekki máli þótt viðkomandi álíti sig vera í góðri sátt við náttúruna. Telur stofnunin að um ólöglega starfsemi sé að ræða og geti hún aldrei skapað þeim sem hana stunda einhvern rétt til áframhaldandi starfsemi. Raunar geti starfræksla atvinnurekstrar án starfsleyfis varðað sektum eða fangelsi skv. 35. gr. ofangreindrar reglugerðar. Telur Hollustuvernd því að hin kærða ákvörðun heilbrigðisnefndar Vestfjarða hafi verið rétt.
Í umsögn veiðimálastjóra er fjallað um framangreinda 2. mgr. 4. gr. reglugerðar um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna nr. 105/2000.
Þar segir:
"Umrædd fjarlægðamörk voru sett til að minnka líkur á smiti milli óskyldra eldisstöðva og eiga sérstaklega við um sjókvíastöðvar, hafbeitarstöðvar og strandstöðvar, sem dæla sjó í eldisker. Ef stutt er í næstu eldisstöð er augljóslega hætta á að smit og mengun frá henni geti borist inn í strandeldisstöð með dælingu, þótt slíkt sé að sjálfsögðu háð ríkjandi vindáttum og hafstraumum. Ef stöðvar, hinsvegar, nýta einvörðungu ferskvatn skipta slík fjarlægðamörk minna máli."
Veiðimálastjóri segir að þær eldisstöðvar sem nú séu í og við Tálknafjörð séu stöðvar Eyra ehf., Bleikju ehf., stöð Magnúsar Kr. Guðmundssonar og Þórsbergs ehf. Allar hafi þær upprunalega tilheyrt Þórslaxi hf. Engin þessara stöðva hafi rekstrarleyfi veiðimálastjóra en umsókn Eyra ehf. liggi fyrir.
Síðan segir:
"Þótt umræddar stöðvar séu við fjöruborð og hafi möguleika á sjótöku nýta þær flestar í dag að stórum hluta ferskvatn. Ef svo er falla þær varla undir ákvæði reglugerðar nr. 105/2000 um fjarlægðamörk milli strandeldisstöðva frekar en stöð sem staðsett er inni í landi. Ef um sjótöku er að ræða þarf hinsvegar að meta áhrif stöðvanna út frá hugsanlegum mengunar- og sjúkdómstengdum áhrifum og leita umsagnar fisksjúkdómanefndar varðandi hugsanlega undanþágu frá ofannefndum fjarlægðamörkum."
Varðandi stöðu fiskeldismála innan odda í Tálknafirði megi hins vegar almennt segja að fjörðurinn sé stuttur, u.þ.b. 5 km og telst vera hafnarsvæði Tálknafjarðar. Því skipti afstaða hafnaryfirvalda miklu máli bæði varðandi staðsetningu og umsvif.
Í umsögn Tálknafjarðarhrepps kemur fram að kærandi hefur starfrækt fiskeldi í Tálknafirði til fjölda ára á Mjóaparti auk þess að vera með reykhús til að fullvinna fiskinn. Ekki virðist hafa verið gengið eftir starfsleyfum aðila, þó að ekki hafi átt að fara fram hjá neinum að um starfsemi væri að ræða í stöðvunum. Fiskeldi hafi verið starfrækt á fjórum stöðum í Tálknafirði, í Norður-Botni, á Gileyri, Mjóaparti og Sveinseyri. Líti málið þannig út að sá aðili sem fyrstur er að sækja um starfsleyfi muni gera að engu fjárfestingar upp á margar milljónir þess aðila sem næstur honum er með fiskeldi. Þegar þessar stöðvar hafi verið byggðar hafi væntanlega verið gildandi aðrar reglur varðandi fjarlægðir milli stöðva.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Í bréfi heilbrigðisnefndar Vestfjarða til kæranda þann 2. júlí 2001 er honum tilkynnt að nefndin hafni umsókn hans um útgáfu starfsleyfis á grundvelli fjarlægðarreglu 2. mgr. 4. gr. reglugerðar um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna nr. 105/2000. Ástæða synjunarinnar er nálægð fiskeldiskvía kæranda við fiskeldisfyrirtækið Eyrar ehf. Ekki eru önnur rök fyrir synjun nefndarinnar tilgreind í bréfi hennar til kæranda.
Fyrrnefnd reglugerð er sett af landbúnaðarráðherra samkvæmt heimild í lögum nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði með síðari breytingum. Í IX. kafla þeirra laga er fjallað um fiskeldi og hafbeit.
Þar segir í 1. mgr. 62. gr.:
"Til fiskeldis og hafbeitar þarf rekstrarleyfi veiðimálastjóra að fenginni umsögn dýralæknis fisksjúkdóma, fisksjúkdómanefndar og veiðimálanefndar."
Í 2. mgr. 62. gr. koma fram þær upplýsingar sem fylgja þurfa umsókn um slíkt rekstrarleyfi og þar á meðal er starfsleyfi skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Síðan segir í 3. mgr. 62. gr.:
"Við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi til fiskeldis eða hafbeitar skal veiðimálstjóri leggja mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldis- eða hafbeitarstöðvar".
Reglugerð nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna inniheldur reglur er varða sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti í fiskeldi. Enda kemur fram í umsögn veiðimálastjóra að umrædd fjarlægðarmörk reglugerðar nr. 105/2000 hafi verið sett til að minnka líkur á smiti milli óskyldra eldisstöðva.
Í reglugerðinni segir í 1. mgr. 4. gr.:
"Sækja skal skriflega um leyfi samkvæmt reglugerð þessari til embættis veiðimálastjóra."
Síðan segir í 2. mgr. 4. gr.:
"Við leyfisveitingar fyrir hafbeitar- og sjókvíastöðvar skal miða við, að þær séu ekki nær laxveiðiám með yfir 100 laxa meðalveiði s.l. 10 ár en 5 km. Sé um að ræða ár með yfir 500 laxa meðalveiði skal fjarlægðin vera 15 km, nema notaðir séu stofnar af nærliggjandi vatnasvæði eða geldstofnar, má þá stytta fjarlægðina niður í 5 km. Vegalengd milli sjókvía-, strandeldis- og hafbeitarstöðva innbyrðis skal ekki vera minni en 2 km. Miðast framangreind fjarlægðarmörk við loftlínu, nema þegar tangar skilja á milli. Veiðimálstjóri getur vikið tímabundið frá þessum lágmarksfjarlægðum og veitt skilyrt leyfi til allt að tveggja ára samkvæmt beiðni eldisaðila, enda liggi fyrir jákvæð umsögn fisksjúkdómanefndar. Einnig skal leitað umsagna veiðiréttareiganda innan ofannefndra fjarlægðarmarka."
Framangreint ákvæði 2. mgr. 4. gr. á greinilega við um leyfisveitingar veiðimálastjóra samkvæmt 1. mgr.
Hlutverk heilbrigðisnefnda er, skv. 13. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir að sjá um að framfylgt sé ákvæðum þeirra laga og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast um framkvæmd á. Hollustuvernd ríkisins og heilbrigðisnefndir sjá um útgáfu starfsleyfa fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, sbr. 6. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Nánari reglur um útgáfu slíkra starfsleyfa er að finna í reglugerð nr. 785/1999.
Þar segir í 1. mgr. 6. gr.:
"Heilbrigðisnefnd ber að tryggja að kröfur og skilyrði í starfsleyfum sem hún gefur út og veiting þeirra sé í samræmi við ákvæði laga og reglugerða þar að lútandi. Henni ber að sjá til þess að komið verði á samþættum mengunarvörnum."
Hvorki í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir eða reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi né í lögum um lax- og silungsveiði eða reglugerð nr. 105/2000 er heilbrigðisnefndum falið að framfylgja ákvæðum reglugerðar nr. 105/2000, enda er það alveg skýrt að veiðimálastjóri sér um leyfisveitingar á grundvelli reglugerðarinnar og gefur undanþágur frá ákvæðum hennar. Það er því álit ráðuneytisins að með því að byggja synjun sína á ákvæði í reglugerð nr. 105/2000 hafi heilbrigðisnefnd Vestfjarða farið út fyrir starfsvið sitt. Ákvörðun nefndarinnar styðst ekki við önnur rök. Að mati ráðuneytisins leiðir þessi annmarki því til ógildingar ákvörðunarinnar. Ber heilbrigðisnefnd Vestfjarða að taka umsókn kæranda um starfsleyfi fyrir að nýju.
Úrskurðarorð
Ákvörðun heilbrigðisnefndar Vestfjarða um að synja Magnúsi Kr. Guðmundssyni um starfsleyfi fyrir fiskeldi að Mjóaparti í Tálknafirði er felld úr gildi.