Mál 17050084 Skortur á eftirliti Umhverfisstofnunar með framkvæmdum Landsnets við lagningu háspennulína frá Kröflu og Þeistareykjum til Bakka.
I.Málavextir.
Samkvæmt framlögðu erindi varðar málið meint athafnaleysi Umhverfisstofnunar í tengslum við eftirlit með framkvæmdum við Kröflulínu 4 og Þeistareykjalínu 1. Í erindinu segir að stofnunin hafi með aðgerðum og aðgerðaleysi sínu brotið 75. - 77. gr. og 79. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Landvernd sendi auk erindisins fylgigögn sem bárust ráðuneytinu 29. maí og 1. júní 2017. Ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 1. júní 2017, eftir nánari upplýsingum um kröfur Landverndar í málinu, hvaða eftirlitsúrræði samtökin teldu hafa skort á að Umhverfisstofnun beitti en einnig að hvaða tilteknu athöfnum, athugasemdir samtakanna lytu að. Svarbréf Landverndar barst ráðuneytinu þann 6. júní 2017.
Með bréfi, dags. 7. júní 2017, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Umhverfisstofnunar um erindi Landverndar auk afrits af gögnum málsins. Umsögn stofnunarinnar barst 28. júní 2017.
Landvernd var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna umsagnar Umhverfisstofnunar með bréfi, dags. 25. ágúst, en engar frekari athugasemdir bárust.
Í ljósi þess að umsögn Umhverfisstofnunar varðaði eingöngu kæruheimildir í málinu óskaði ráðuneytið, með bréfi, dags. 27. apríl 2018, eftir efnislegri afstöðu Umhverfisstofnunar til athugasemda Landverndar. Athugasemdir Umhverfisstofnunar bárust með bréfi, dags. 31. maí 2018.
Málavextir eru þeir að 20. apríl 2016 samþykkti sveitarstjórn Skútustaðahrepps framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4 til handa Landsneti hf. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 17. maí 2016. Niðurstaða nefndarinnar frá 10. október 2016 var sú að við undirbúning og málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki í öllu verið gætt ákvæða skipulagslaga og náttúruverndarlaga auk þess sem sveitarstjórn fullnægði ekki rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðun Skútustaðahrepps frá 20. apríl 2016 var því felld úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar.
18. maí 2016 gerðu Umhverfisstofnun og Landsnet hf. samning um sérstakt eftirlit stofnunarinnar með framkvæmdum Landsnets við Þeistareykjalínu 1 og Kröflulínu 4, 220 kV háspennulínu, vegaslóð, jarðvinnu og undirstöður í samræmi við 76. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í samningnum kemur fram að markmið með hinu sérstaka eftirliti sé að frágangur einstakra verka og verkþátta verði með ásættanlegum hætti með tilliti til laga um náttúruvernd. Framkvæmd eftirlitsins með verkinu fór, samkvæmt upplýsingum frá Umhverfisstofnun, fram í 10 ferðum sem tóku 23 daga. Einnig kemur fram að í samráði við fulltrúa Landsnets hafi verið ákveðið að víkja frá ákvæði eftirlitssamningsins á milli stofnunarinnar og Landsnets, þar sem kveðið sé á um að skila skuli skýrslu eftir hverja eftirlitsferð. Í stað þess hafi verið lögð áhersla á beina aðkomu fulltrúa Umhverfisstofnunar við leiðarval og lagningu línuvegar og samskipti við eftirlit framkvæmdaaðila og verktaka til að draga eins og kostur væri úr umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Samkvæmt upplýsingum Umhverfisstofnunar mun umhverfisúttekt fara fram við lok verksins þar sem unnt verði að koma á framfæri frekari ábendingum um frágang verði þess talin þörf.
Skútustaðahreppur samþykkti að nýju framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4 þann 26. október 2016. Landvernd og Fjöregg, félag um náttúruvernd og heilbrigt umhverfi í Mývatnssveit, kærðu þá ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 7. nóvember 2016. Samkvæmt úrskurði nefndarinnar frá 4. apríl 2017 var hafnað kröfu um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Skútustaðahrepps um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4, á þeim grundvelli að ekki lægju þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi og töku hinnar kærðu ákvörðunar sem leiða ættu til ógildingar hennar.
II.Málsástæður Landverndar.
Í erindi Landverndar kemur fram að samtökin telji að Umhverfisstofnun hafi með aðgerðum og aðgerðaleysi sínu brotið gegn 75. gr. til 77. gr. og 79., gr. laga um náttúruvernd, nr. 60/2013, vegna framkvæmdar á verndarsvæði Neðra-Bóndhólshrauns. Svæðið sé bæði verndað skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 og sé í óbyggðum sem jafnframt séu hluti af verndarsvæði sem lög nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Láxár nái til. Umhverfisstofnun eigi samkvæmt fyrrgreindum lögum meðal annars að hafa eftirlit með akstri utan vega og að náttúru sé ekki spillt með athöfnum eða framkvæmdum og umferð og umgengni á svæðum í óbyggðum og náttúruverndarsvæðum. Ekkert eftirlit hafi farið fram með framkvæmdinni þrátt fyrir að Umhverfisstofnun hafi talið ástæðu til að gera samning um sérstakt eftirlit líkt og kveðið sé á um í 76. gr. laga nr. 60/2013. Skaðinn sem af framkvæmdinni hafi hlotist virðist enn fremur umfangsmikill og alvarlegur. Umhverfistofnun hafi margvísleg úrræði samkvæmt náttúruverndarlögum til að bregðast við vegna brota líkt og hér um ræði. Landvernd hafi óskað eftir fundi með Umhverfisstofnun til þess að ræða samninginn um eftirlit stofnunarinnar með umræddri framkvæmd. Fundurinn hafi verið haldinn 17. maí 2017. Á þeim fundi hafi skýrst enn frekar að starfsmaður Umhverfisstofnunar hafi ekki sinnt eftirliti með framkvæmdinni og hafi það verið viðurkennt á fundinum. Starfsmaðurinn hafi stikað út leiðir fyrir línuvegi Landsnets, slóða að möstrum og mastraplön í umræddri framkvæmd. Fram hafi komið að hann kæmi ekki að eftirliti með framkvæmdinni og að honum hefði t.a.m. ekki verið tilkynnt um að verktaki Landsnets hefði ekki farið að fyrirmælum Landsnets, m.a. í Neðra-Bóndhólshrauni, um að plægja jarðskautsborða í vegstæði. Samningur Umhverfisstofnunar og Landsnets hafi runnið út um áramót 2016-2017 og hafi ekki verið endurnýjaður. Ekki hafi komið fram að Umhverfisstofnun myndi beita lagaheimildum sínum vegna háttsemi undirverktakans.
Að mati Landverndar hefur ekki farið fram það eftirlit sem gert sé ráð fyrir í 76. gr. laga nr. 60/2013, þrátt fyrir undirritaðan samning þar um. Orðalag sérfræðings og sviðsstjóra Umhverfisstofnunar beri merki ráðgjafarhlutverks og útseldrar sérfræðiþjónustu við að merkja fyrir línuvegum, slóðum og möstrum. Stofnunin hafi því ekki haft skýra mynd af hinu lögbundna eftirlitshlutverki sínu en hafi frekar litið á hlutverk sitt sem ráðgefandi. Útsetning línuslóða og mastraplana sé að mati Landverndar ekki hluti af hinu lögbundna eftirlitshlutverki sem lagt sé á Umhverfisstofnun í lögum nr. 60/2013, enda hafi verið viðurkennt af starfsfólki stofnunarinnar að ekki væri um eftirlit að ræða. Sá aðili sem setji út línuvega- og mastrastæði geti enn fremur ekki haft eftirlit með framkvæmd. Ágreiningur aðila snúist eingöngu um það, hvort það sem hafi verið gert teljist geta fallið undir það að vera eftirlitssamningur og hvort eftirlit skyldi haft eða hvort heimilt hafi verið að breyta því í ráðgjöf. Að mati Landverndar gangi athafnir Umhverfisstofnunar gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og telur Landvernd að stofnunin hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni í tengslum við framkvæmd samnings sem hún hafi gert sem stjórnvald við framkvæmdaraðila. Ekki verði séð að neitt annað lögbundið eftirlit sem lagt sé á stofnunina varðandi verndarsvæði hafi farið fram. Afleiðing þess sé m.a. að framkvæmdaraðili hafi raskað verndarandlaginu eldhrauni utan línuvega og mastrastæða sem hafi verið útsett af Umhverfisstofnun á verndarsvæðinu Neðra-Bóndhólshrauni, með því að setja niður jarðskautsborða utan vega, svo sem loftmyndir sýni. Að mati Landverndar hafi verið rík ástæða til eftirlits Umhverfisstofnunar; bæði vegna þess að um vernd sé að ræða en einnig vegna þess að framkvæmdinni fylgi gríðarlegt rask áður ósnortins lands á stóru svæði. Ekki sé heimilt að aka utan vega en Umhverfisstofnun skuli samkvæmt lögum hafa eftirlit með því. Ekið hafi verið utan vega í Neðra-Bóndhólshrauni sem bæði njóti verndar sem eldhraun og sé í óbyggðum.
Í erindi Landverndar er farið fram á að mælt verði fyrir um að Umhverfisstofnun hlutist þegar til í málinu og neyti allra þeirra lögmæltu úrræða sem stofnunin hafi til þess að stöðva háttsemina í Neðra-Bóndhólshrauni. Kærumálið varði lögbundið eftirlit Umhverfisstofnunar með svæðum og náttúruminjum sem njóti verndar samkvæmt lögum. Stofnunin hafi ekki sinnt eftirliti á framkvæmdasvæði Landsnets í framkvæmdunum við Kröflulínu 4 og Þeistareykjalínu. Framkvæmdin sé yfirstandandi en ekkert eftirlit sé með henni. Í erindi Landverndar er þess krafist að ráðuneytið mæli fyrir um eftirlit Umhverfisstofnunar með náttúruvernd á svæðinu vegna hinnar umræddu framkvæmdar og hlutist að öðru leyti til í málinu í samræmi við rannsóknarskyldur sínar og stjórnunarvald.
Kæruheimild sína byggir Landvernd á ákvæðum Árósasamnings um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings og réttláta málsmeðferð í umhverfismálum. Í 3. mgr. 9. gr. Árósasamningsins komi fram að sérhver aðili sem uppfylli viðmið aðildarríkis um aðild að kærum skuli hafa aðgang að stjórnsýslu- og dómstólaleiðum til að véfengja aðgerðir eða aðgerðarleysi einstaklinga og stjórnvalda sem ganga gegn landslögum um umhverfið. Þetta eigi við í málinu sem hér um ræði og telur Landvernd koma til greina af hálfu ráðuneytisins að framsenda kæruna til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, þar sem ráðuneytið geti ekki verið sá aðili sem vísað sé til í Árósasamningnum um kærurétt. Kæran sé þó send ráðuneytinu til þóknanlegrar afgreiðslu þar sem Ísland hafi ekki innleitt réttilega í landslög framangreindar skuldbindingar sínar samkvæmt Árósasamningnum. Landvernd byggir kæru sína enn fremur á meginreglu um kærurétt umhverfisverndarsamtaka er uppfylla ákvæði 2. mgr. 91. gr. náttúruverndarlaga að því er varðar athafnir og athafnaleysi Umhverfisstofnunar í máli þessu.
III.Málsástæður Umhverfisstofnunar.
Í umsögn Umhverfisstofnunar til ráðuneytisins sem barst 31. maí 2018 bendir stofnunin á að í þessu máli sé um að ræða sérstakt eftirlit með tilteknum framkvæmdum sem samið hafi verið um sérstaklega við framkvæmdaraðila og viðkomandi sveitarstjórn. Eftirlitið komi ekki í staðinn fyrir eftirlit leyfisveitanda heldur sé því til viðbótar. Eftirliti stofnunarinnar sé því ætlað að tryggja að farið sé að lögum og reglum og enn fremur að framkvæmdir hafi sem minnst umhverfisáhrif.
Stofnunin kveðst í umsögn sinni telja rétt að gera greinarmun á almennu eftirliti stofnunarinnar skv. 75. gr., 77. gr. og 79. gr. laga nr. 60/2013 og sérstöku eftirliti með framkvæmdum skv. 76. gr. sömu laga. Markmið eftirlits stofnunarinnar sé að setja fram ábendingar á framkvæmdatíma varðandi möguleika á að draga úr neikvæðum áhrifum mannvirkjagerðar og ábendingar um náttúruminjar á svæðinu sem kunni að hafa sérstakt verndargildi.
Hið sérstaka eftirlit skv. 76. gr. laga nr. 60/2013 feli í sér að taka skuli mið af innra eftirliti framkvæmdaraðila og eftirliti annarra stofnana. Lagaákvæðið sjálft og lögskýringargögn hafi hins vegar ekki að geyma nákvæmar lýsingar á því í hverju slíkt eftirlit eigi að felast. Sé ákvæði 76. gr. skoðað í sögulegu samhengi megi sjá að inntak ákvæðisins hafi ekki verið skýrt þannig að hægt sé að draga þær ályktanir sem Landvernd hafi gert. Umhverfisstofnun kveðst telja að uppruni ákvæðisins sé þess eðlis að það feli ekki í sér sams konar eftirlitsskyldur og almennar eftirlitsskyldur Umhverfisstofnunar skv. lögum nr. 60/2013.
Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að í umræddum samningi um sérstakt eftirlit komi fram að aðilar séu sammála um að Umhverfisstofnun haldi uppi sérstöku eftirliti í samræmi við 76. gr. laga nr. 60/2013 með framkvæmdum við Þeistareykjalínu 1 og Kröflulínu 4, háspennulínu, vegaslóð, jarðvinnu og undirstöður. Markmið eftirlitsins hafi verið að frágangur einstakra verka og verkþátta yrði með ásættanlegum hætti m.t.t. laga um náttúruvernd. Í samningnum komi einnig fram að samkomulag hafi verið gert við sveitarfélögin Norðurþing, Þingeyjarsveit og Skútustaðahrepp um að Umhverfisstofnun viðhefði eftirlit skv. áðurnefndum samningi um sérstakt eftirlit skv. 76. gr. laga nr. 60/2013 en að sveitarfélögin sem leyfisveitendur færu með eftirlit skv. skipulagslögum nr. 132/2010. Sveitarfélögin sem leyfisveitendur framkvæmda skv. reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012, viðhafi reglulegt eftirlit með framkvæmdaleyfisskyldum framkvæmdum og að þær séu í samræmi við útgefin leyfi.
Umhverfisstofnun bendir á að með framkvæmdaleyfi sé tekin afstaða til röskunar svæða sem njóti verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013. Eftirlit stofnunarinnar komi ekki í stað eftirlits leyfisveitanda heldur sé því til viðbótar. Umfang eftirlits afmarkist af þeirri áætlun sem sé gerð með samningi og því sé ekki fylgst með framkvæmdaraðila alla þá daga sem verkið fari fram, heldur sé farið í reglulegar eftirlitsferðir og samið um fjölda tíma samkvæmt áætlun. Áhersla í sérstöku eftirliti skv. lögum nr. 60/2013 sé að fylgjast með gangi framkvæmda, lágmarka umhverfisáhrif eins og hægt sé og setja fram tillögur og ábendingar í samræmi við markmið laga um náttúruvernd, nr. 60/2013. Inntak hins sérstaka eftirlits með framkvæmdum skv. ákvæði 76. gr. laga nr. 60/2013 sé ekki skýrt og því hafi Umhverfisstofnun þróað inntak þess og ferla án þess þó að fara inn á verksvið og ábyrgð annarra stjórnvalda.
Umhverfisstofnun bendir á að til þessa hafi stofnunin sett fram ábendingar við framkvæmdaraðila um úrbætur, svo sem hvað varði þau atvik sem upp hafi komið við þá framkvæmd sem kæran lúti að. Stofnunin hafi ekki talið ástæðu til að beita formlegum þvingunarúrræðum í þessum tilfellum þar sem viðbrögð framkvæmdaraðila hafi verið ásættanleg að mati stofnunarinnar. Eftirlit Umhverfisstofnunar hafi til þessa ekki falist í daglegri viðveru á verkstað. Stofnunin hafi farið í eftirlitsheimsókn þegar hún hafi talið ástæðu til en daglegt eftirlit sé í höndum framkvæmdaraðila. Markmið eftirlits sé að fylgjast með verklagi og umgengni verktaka og leitast við að draga úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar. Í umsögn stofnunarinnar eru tiltekin fjögur atvik þar sem stofnunin taldi að þörf hafi verið á að bregðast við með ábendingum um úrbætur. Stofnunin lagði í fyrsta lagi til að lögð yrði áhersla á að forða frekari gróðurskemmdum vegna plægingar og láta plógfar í Bóndhólshrauni og Hólasandi bíða þar sem ekki hafi verið talin hætta á frekari skemmdum á þessum svæðum. Í öðru lagi var lagt til að mannvirki, þ.e. línuvegir, slóðar og möstur yrðu staðsett með þeim hætti að sem minnst rask yrði á gróðri og hrauni og sjónræn áhrif yrðu sem minnst. Í þriðja lagi lagði eftirlitsmaður til aðgerðir vegna utanvegaaksturs og plægingu jarðskauta sem fólust í því að sá einæru grasfræi þar sem hætta væri á útrennsli, en aðhafast ekkert þar sem ekið hefði verið um á jafnsléttu. Það verði að líta svo á að í framkvæmdaleyfi felist heimild til aksturs á framkvæmdasvæði enda sé við leyfisveitingu tekin afstaða til bæði tímabundinnar og varanlegrar röskunar á framkvæmdasvæði og unnt að setja skilyrði í samræmi við það sbr. 5. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013. Í fjórða lagi lagði eftirlitsmaður til að leggja ætti áherslu á að lagfæra plógfar í mólendi sem hafi orðið við plægingu jarðskauta á milli mastra í Kröflulínu á milli Kvíhóla og Hólasands. Enn fremur kemur fram að ráðgert sé að fara um svæðið með byggingarfulltrúa og meta ástand og hvort ráðast þurfi í frekari aðgerðir. Í umsögninni kveðst stofnunin hafa brugðist við í þeim tilvikum sem fjallað sé um í erindi Landverndar með ábendingum um úrbætur.
IV.Niðurstaða.
Fyrirliggjandi erindi Landverndar sem hér er til umfjöllunar lýtur að því að Umhverfisstofnun hafi ekki sinnt eftirliti sem stofnuninni sé skylt að sinna skv. 75. gr. til 77. gr. og 79. gr. laga um náttúruvernd, nr. 60/2013. Nánar tiltekið er um að ræða eftirlit Umhverfisstofnunar með framkvæmdum Landsnets hf. við lagningu háspennulína á leiðinni frá Kröflu og Þeistareykjum til Bakka. Í erindi Landverndar segir að um framkvæmdir sé að ræða sem fari að hluta fram á Neðra-Bóndhólshrauni sem sé eldhraun sem njóti sérstakrar verndar skv. a. lið 2. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013. Landvernd krefst þess að ráðuneytið mæli fyrir um eftirlit Umhverfisstofnunar með náttúruvernd vegna hinnar umræddu framkvæmdar og hlutist til í málinu í samræmi við rannsóknarskyldur sínar og yfirstjórnarhlutverk.
Eins og áður segir kveðst Landvernd byggja kæruheimild sína á ákvæðum Árósasamnings um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings og réttláta málsmeðferð í umhverfismálum. Ljóst er hins vegar að kæruheimildir þurfa að byggja á lögum, þ.e. annað hvort á grundvelli almennra kæruheimilda stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, eða ákvæðum sérlaga. Í 91. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd er fjallað um ágreining um framkvæmd laganna. Í 1. mgr. ákvæðisins er fjallað um hvaða ákvarðanir samkvæmt lögunum sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en það eru ákvarðanir skv. 41. gr., 63. gr. og 64. gr. laganna. Þar sem erindi Landverndar lýtur ekki að framangreindum ákvæðum laga um náttúruvernd á kæruheimild 1. mgr. 91. gr. ekki við í máli þessu. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að aðrar ákvarðanir sem lúti að framkvæmd laganna og ráðherra taki ekki sjálfur eða staðfesti sæti kæru til ráðherra sem kveði upp endanlegan úrskurð á stjórnsýslustigi. Í fyrirliggjandi erindi Landverndar segir að Umhverfisstofnun hafi með aðgerðum og aðgerðaleysi sínu brotið gegn fyrrgreindum ákvæðum laga um náttúruvernd. Í erindinu er hins vegar ekki tilgreind tiltekin ákvörðun Umhverfisstofnunar sem hægt er að vísa til ráðherra á grundvelli 2. mgr. 91. gr. náttúruverndarlaga. Að mati ráðuneytisins á umrædd kæruheimild 91. gr. náttúruverndarlaga því ekki við í máli þessu. Auk framangreinds er ljóst að almenn kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga á ekki við þar sem hún tekur eingöngu til stjórnvaldsákvarðana. Með stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga er átt við þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli skjóli stjórnsýsluvalds. Eins og áður segir þá lýtur erindi Landverndar ekki að tiltekinni ákvörðun Umhverfisstofnunar.
Með vísan til þess sem að framan greinir er kæru Landverndar hér með vísað frá á þeim grundvelli að málið varðar ekki tiltekna ákvörðun sem kæranleg er til ráðherra á grundvelli 91. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd né 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Umhverfisstofnun fer samkvæmt lögum nr. 60/2013 með eftirlit með framkvæmd laganna og sérstökum framkvæmdum skv. 75. gr. og 76. gr. laganna. Í því felst m.a. eftirlit með því að náttúru landsins sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri og að stofnunin geti þegar hún telur nauðsyn krefja, haldið uppi sérstöku eftirliti með framkvæmdum. Stofnunin skal einnig fylgjast með ástandi svæða í óbyggðum skv. 77. gr. laganna og hafa yfirumsjón með og bera ábyrgð á náttúruverndarsvæðum skv. 79. gr. laganna.
Í 75. gr. laga nr. 60/2013, um náttúruvernd, er kveðið á um eftirlit Umhverfisstofnunar. Í a. lið 2. mgr. segir að í eftirlitshlutverki stofnunarinnar felist m.a. eftirlit með því að náttúru landsins sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri, að svo miklu leyti sem slíkt eftirlit er ekki falið öðrum með sérstökum lögum. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 60/2013 segir um ákvæðið að eftirlit stofnunarinnar sé víkjandi gagnvart sams konar eftirliti annarra aðila sem þeim er falið með sérstökum lögum. Þar sé ekki síst verið að vísa til eftirlits skipulagsfulltrúa sveitarfélaga samkvæmt skipulagslögum og byggingarfulltrúa samkvæmt lögum um mannvirki. Ekkert sé þó því til fyrirstöðu að Umhverfisstofnun beini ábendingum til þessara aðila um atriði sem hún verður vör við og bæta þurfi úr. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010, er það hlutverk skipulagsfulltrúa að hafa eftirlit með framkvæmdaleyfisskyldum framkvæmdum. Eftirlit Umhverfisstofnunar er því víkjandi hvað varðar framkvæmdir sem eru framkvæmdaleyfisskyldar, eins og um er að ræða í þessu máli.
Í 76. gr laga nr. 60/2013 er kveðið á um sérstakt eftirlit með framkvæmdum. Er í ákvæðinu kveðið á um að telji Umhverfisstofnun nauðsynlegt að haldið verði uppi sérstöku eftirliti með framkvæmdum skuli gera um það samkomulag við framkvæmdaraðila og viðkomandi sveitarstjórn. Að mati ráðuneytisins eru málsástæður og kröfugerð Landverndar í máli þessu nokkuð óljósar, þó svo að ljóst sé að Landvernd telur að eftirlit Umhverfisstofnunar með umræddri framkvæmd hafi ekki vera fullnægjandi. Ekkert kemur þó fram um það til hvaða aðgerða Landvernd telur að Umhverfisstofnun hafi átt að grípa til. Þá segir að ekki sé heimilt að aka utan vega og að Umhverfisstofnun hafi eftirlit með því. Í erindinu er farið fram á að ráðuneytið mæli fyrir um að Umhverfisstofnun hlutist til í málinu og neyti allra þeirra lögmæltu úrræða sem stofnunin hafi til að stöðva háttsemina í Neðra-Bóndhólshrauni.
Ráðuneytið bendir á að í máli þessu var eftirlitssamningur gerður vegna umræddrar framkvæmdar í samræmi við 76. gr. náttúruverndarlaga, nr. 60/2013. Í umsögn Umhverfisstofnunar hefur komið fram að við slíkt eftirlit sé áhersla lögð á að að fylgjast með gangi framkvæmda, lágmarka umhverfisáhrif og setja fram tillögur og ábendingar í samræmi við markmið laganna. Kveðst stofnunin hafa þróað eftirlitið með það í huga að stofnunin færi ekki inn á verksvið annarra eftirlitsaðila. Í umsögninni kemur fram að við eftirlit stofnunarinnar hafi verið gerðar tilteknar kröfur um úrbætur, m.a. til að forða gróðurskemmdum vegna plægingar, með ábendingum um staðsetningu mannvirkja til að forða sem mest röskun á gróðri og hrauni og sjónrænum áhrifum, kröfur hafi verið gerðar um sáningu vegna utanvegaaksturs og plægingu jarðskauta. Þá er réttilega bent á það af hálfu stofnunarinnar að utanvegaakstur er heimill þegar um slíkar framkvæmdir er að ræða, en í 2. mgr. 31. gr. laganna segir að heimilt sé, ef nauðsyn krefur, að aka vélknúnum ökutækjum utan vega m.a. vegna starfa við vegalagnir og línulagnir, enda sé ekki unnt að vinna viðkomandi störf á annan hátt. Í umsögninni segir að enn fremur hafi verið ráðgert að fara um svæðið með byggingarfulltrúa og meta ástand og hvort ráðast þyrfti í frekari aðgerðir.
Ráðuneytið bendir á að sérstakt eftirlit með framkvæmdum er ávallt háð mati Umhverfisstofnunar og felur þar að auki í sér samkomulag við bæði framkvæmdaraðila og viðkomandi sveitarstjórn. Í því sambandi er það hlutverk Umhverfisstofnunar að meta hvers konar eftirlit sé nauðsynlegt og með hvaða hætti það eigi að vera framkvæmt. Jafnframt er það mat stofnunarinnar hvenær nauðsynlegt er að grípa til þvingunarúrræða skv. XV. kafla laga nr. 60/2013, en eins og gögn málsins sýna fram á var það mat stofnunarinnar að grípa ekki til slíkra úrræða þar sem viðbrögð framkvæmdaraðila við ábendingum stofnunarinnar voru ásættanleg að mati hennar. Í ljósi framangreinds og þeirra upplýsinga sem Umhverfisstofnun hefur lagt fram í máli þessu er að mati ráðuneytisins ekki tilefni til frekari afskipta ráðuneytisins af máli þessu.
Settur ráðherra í málinu er Svandís Svavarsdóttir, heilbrigðisráðherra, sbr. forsetaúrskurð dags. 26. febrúar 2018.
Svandís SvavarsdóttirHelga Jónsdóttir