Mál 02100158

Article

Ráðuneytinu hefur borist kæra Óttars Yngvasonar, hrl. f.h. eigenda Haffjarðarár og Verndarsjóðs villtra laxa (NASF) frá 27. nóvember 2002 og kæra Elfars Aðalsteinssonar f.h. Hraðfrystihúss Eskifjarðar frá 28. nóvember 2002 vegna úrskurðar Skipulagsstofnunar frá 23. október 2002 um mat á umhverfisáhrifum Reyðarlax - allt að 6000 tonna laxeldisstöð í Reyðarfirði.

I. Málsatvik.

1. Hinn kærði úrskurður.

Samherji hf., framkvæmdaraðili kynnti í matsskýrslu sinni allt að 6.000 tonna laxeldisstöð í Reyðarfirði, Fjarðarbyggð. Fyrirhugað er að staðsetja sjókvíar á þremur stöðum, það er í norðanverðum firðinum á móts við bæina Bjarg og Sigmundarhús og að sunnanverðu á móts við eyðibýlið Gripöldu. Notast verður við laxastofna af norskum uppruna frá Stofnfiski hf. (Mowi, Baolaks) sem notaður hefur verið í eldi hér landi um 15 ára skeið. Markmið framkvæmdarinnar er að fylgja alþjóðlegri þróun útgerðar- og fiskvinnslufyrirtækja með því að útvíkka starfsemi framkvæmdaraðila og hefja fiskeldi og fá þaðan hluta hráefnis til vinnslu.

Með úrskurði Skipulagsstofnunar frá 23. október 2002 er með vísun til niðurstöðu Skipulagsstofnunar sem gerð er grein fyrir í 5. kafla úrskurðarins fallist á framkvæmdina eins og henni er lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila.

2. Kæra Hraðfrystihúss Eskifjarðar dregin til baka.

Með bréfi frá 12. desember 2002 barst ráðuneytinu yfirlýsing um samkomulag milli framkvæmdaraðila og Hraðfrystihúss Eskifjarðar hf. um staðsetningu og fjarlægðir milli fyrirhugaðra kvíaþyrpinga Reyðarlax og þorskeldiskvía Hraðfrystihússins í Reyðarfirði og Eskifirði. Þar er vísað til fundar þann 11. desember 2002 sem þessir aðilar hafi átt vegna kæru Hraðfrystihúss Eskifjarðar hf. til ráðuneytisins. Hafi niðurstaða fundarins orðið sú að nægilegt svigrúm væri fyrir áform beggja aðila á svæðinu og samkomulag gert um að í stað þess að 5 km væru milli eldisstöðva, yrði gert ráð fyrir 4 km fjarlægð á milli þeirra. Á grundvelli þessarar yfirlýsingar hefur kærandi dregið kæru sína til baka og mun ráðuneytið því ekki taka kæruna til efnislegrar meðferðar í úrskurði þessum.

II. Kröfur og málsástæður kæranda.

1. Krafa um frávísun.

Í umsögn framkvæmdaraðila er þess krafist að kæru Óttars Yngvasonar verði vísað frá sakir vanreifunar. Kærandi vísi í kæru sinni til þegar framkominna athugasemda sinna, sem framkvæmdaaðili hafi þegar svarað og Skipulagsstofnun tekið afstöðu til í úrskurði sínum. Kærandi setji engar efnislegar athugasemdir fram við einstaka þætti í úrskurði Skipulagsstofnunar, en mótmæli öllum umsögnum og athugasemdum og ályktunum í úrskurði Skipulagsstofnunar sem fari í bága við athugasemdir kæranda í bréfi til stofnunarinnar. Telja verði af þessum sökum kæru svo óljósa að ekki sé mark á henni takandi, enda í reynd farið fram á annan efnisúrskurð, en ekki að stjórnvald taki afstöðu til afmarkaðs kæruefnis. Sé þess því krafist að kærunni verði vísað frá vegna formgalla.

Í athugasemdum kæranda segir að hann hafi kært til nýs úrskurðaraðila og stjórnvalds, sem hafi sérstaka rannsóknaskyldu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2. Kæra Óttars Yngvasonar.

Í kæru Óttars Yngvasonar, er sú aðalkrafa gerð að lagst verði gegn framkvæmdinni vegna umtalsverða umhverfisáhrifa og heimildarlausra afnota framkvæmdaraðila að því hafsvæði sem um ræðir og vísar kærandi til athugasemda sinna til Skipulagsstofnunar frá 12. september 2002 vegna umfjöllunar stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Kærandi vísar til greinar fimm fiskifræðinga um kvíaeldi sem birtist í Veiðimanninum nr. 162, 2000, varðandi rök fyrir því að framkvæmdin hafi umtalsverð umhverfisáhrif m.a. en þar komi fram að reynsla af kvíaeldi hérlendis og erlendis sýni að lax sleppi úr kvíum. Verði mikið innstreymi aðkomulax í ár miðað við stofn hennar eða að það gerist ár eftir ár geti það leitt til breytinga á erfðasamsetningu villtra stofna með ófyrirsjáanlegum afleiðingum. Þá hafi verið sýnt fram á að eldislax blandist hæglega náttúrulegum stofnum. Viðamikil rannsókn á Írlandi sýni að afkomendur norskra eldislaxa uxu hraðar í á en náttúrulegur stofn árinnar. Kærandi vísar einnig til norskrar rannsóknarskýrslu frá 2001 um farleiðir kvíalax en skýrslan byggi á tilraunum sem gerðar voru í Noregi á síðasta áratug. Ákveðnum fjölda merktra laxa var sleppt úr kvíum, annars vegar í Vestur-Noregi sunnan við Bergen og hins vegar Mið-Noregi. Í ljós hafi komið að lax úr kvíeldisinu hafi verið vart á Kolaskaga í Rússlandi en þangað sé 2000 km leið. Þá telur kærandi að niðurstöður matsskýrslu séu ekki í samræmi við texta skýrslunnar, en þar sé ítrekað staðfest umtalsverð umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.

Kærandi telur að hvergi hafi komið fram að framkvæmdaraðili hafi heimild ríkisins til afnota hafsins utan netlaga, enda þurfi til þess lagaheimild, skv. 40. gr. stjskr. og telur hann að lagaheimild skorta til afnotanna.

Til vara gerir kærandi þá kröfu að verði fallist á framkvæmdina, verði sett skilyrði um ábyrgðatryggingu vegna tjóns, sem framkvæmdin kann að valda óviðkomandi aðilum, svo sem veiðiréttareigendum, sbr. heimild til slíks í 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Telur kærandi að áætla megi að tjónið geti numið allt að 30 milljörðum kr., sé miðað við 77 laxveiðiár að meðalverðmæti 400 millj. króna. Kærandi vísar til i-liðar 3. gr. laganna en þar eru mótvægisaðgerðir skilgreindar á eftirfarandi hátt: Aðgerðir til að koma í veg fyrir, draga úr eða bæta fyrir neikvæð umhverfisáhrif. Orðalagið að bæta fyrir hljóti að vera skýrt þannig að það nái til fjárhagslegra skaðabóta, sérstaklega þegar ekki verður við komið efnislegum mótvægisaðgerðum eða úrbótum. Þessi regla komi fram í 70. gr. laga um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum, þar sem kveðið er á um að valdi eldisstöð rýrnun á veiði í vatni skuli bæta fyrir tjónið eftir mati, ef eigi semji.

Þá telur kærandi að meginregla 3. gr. reglugerðar nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxafiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna, sem skýrum orðum banni sleppingar laxafiska af erlendum uppruna í fiskrækt og hafbeit, eigi við eldi í sjókvíum, þar sem reynslan sýni að ekki er hægt að koma í veg fyrir að lax sleppi úr sjókvíum.

III. Einstök kæruatriði og umsagnir um þau.

1. Almennt.

Með bréfum 5. desember 2002 óskaði ráðuneytið eftir umsögnum frá framkvæmdaraðila, Náttúruvernd ríkisins, Skipulagsstofnun, Veiðimálastofnun, Veiðimálastjóra um framangreindar kærur. Umsögn framkvæmdaraðila barst með bréfi 17. desember 2002, umsögn Skipulagsstofnunar með bréfi 18. desember 2002, umsögn Veiðimálastofnunar með bréfi 18. desember 2002 og umsögn Veiðimálstjóra með bréfi 11. desember 2002.

Framangreindar umsagnir voru sendar kæranda, Óttari Yngvasyni með bréfi ráðuneytisins frá 8. janúar 2002 og bárust athugsemdir hans með bréfi frá 16. janúar 2002.

2. Umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að þær kröfur sem kærandi geri séu þær sömu og fram hafi komið í athugasemdum hans til Skipulagsstofnunar og vísar stofnunin því til umfjöllunar sinnar í hinum kærða úrskurði. Í niðurstöðu úrskurðarins segir eftirfarandi um umhverfisáhrif vegna hugsanlegrar erfablöndunar eldislax við náttúrulega laxastofna:

Skipulagsstofnun telur óvissu ríkja um þá hættu sem íslenskum laxastofnum kann að stafa af norskættuðum laxi sem getur sloppið úr fyrirhuguðu eldi í Reyðarfirði en blöndun norskættaðs eldislax við íslenska laxastofna er talin óæskileg. Þessi óvissa um áhrif og þeir hagsmunir sem kunna að vera í húfi kalla á að aflað verði upplýsinga um hugsanleg erfðaáhrif eldislax á villta stofna. Það verði gert með langtímarannsóknum og vöktun er beinist að eldislaxi er sleppur úr eldi, könnun á farleiðum laxins og hvort hann gangi upp í veiðiár. Skipulagsstofnun tekur undir það sem fram kemur í umsögn veiðimálastjóra að gæta þurfi fyllstu varúðar meðal annars hvað varðar þann fjölda laxa sem verði í eldi á hverjum tíma meðan aflað verði reynslu af öllum eldisbúnaði í Reyðarfirði. Skipulagsstofnun telur að það sé starfsleyfis- og rekstrarleyfisveitenda, þ.e. Hollustuverndar ríkisins og veiðimálastjóra að setja nánari fyrirmæli um mótvægisaðgerðir sem m.a. er heimilt að grípa til skv. lögum nr. 76/1979 (sic) ms.br. um lax- og silungsveiði, sýni niðurstöður rannsókna og vöktunar að eitthvað í starfseminni, t.d. að laxar sleppi, kunni að hafa óæskileg eða ófyrirsjáanleg áhrif á lífríki.

...Í leyfum fyrir starfseminni þarf að setja ákvæði sem tryggi sem best að beitt verði tiltækum vörnum gegn hættu á smiti. Skipulagsstofnun telur mikilvægt að staðið verði við fyrirhugaða vöktun allra þátta starfseminnar og leggur áherslu á að við leyfisveitingar verði sett sem skýrust ákvæði hvað það varðar...

Í umsögn Veiðimálstjóra er bent á þær vaktanir og rannsóknir sem krefja þarf eldisaðila um samfara eldinu. Veiðimálastjóri bendir á ákvæði 4. og 9. tölul. 62. gr. og 3. tölul. 72. gr. laga nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum, af því er varðar úrræði rekstrarleyfisveitanda til aðgerða eftir að eldi er hafið. Þar sé um að ræða heimildir til að takmarka umsvif eldisins, ákvarða tegundir í eldi og afturkalla leyfi, ef um ítrekaðar slysasleppingar er að ræða. Rekstrarleyfi megi að hámarki veita til 5 ára og hægt sé að hafna endurnýjun leyfis ef rekstri er verulega ábótavant. Þá bendir Veiðimálstjóra á auglýsingu nr. 226/2001 þar sem hafi verið takmörkuð verulega umsvif í kvíaeldi á laxi, sem sé óheimilt í nágrenni mikilvægra veiðivatna. Gera þurfi kröfur um öflugt innra eftirlit og fylgja því eftir með eftirliti opinberra aðila. Þá er vísað til auglýsingar nr. 226/2001 sem takmarkar laxeldi við nokkra landshluta fjarri laxveiðiám svo sem Austfirði, Vestfirði og Eyjafjörð. Einnig sé landbúnaðarráðherra heimilt að setja reglur um hámarksframleiðslu á þeim svæðum þar sem kvíaeldi er heimilt, sem gefi aukið svigrúm til takmörkunar á umhverfisáhrifum eldisins í ljósi reynslunnar.

Veiðimálastofnun telur að nauðsynlegt að gerða verði áætlanir áður en fallist verði á starfsemina og skilyrði verði sett í rekstrarleyfi, svo sem um erfðafræðirannsóknir til að greina uppruna kvíalaxa, mat á grunnástandi í ánum á Austfjörðum, sleppingar til að kortleggja far og vöktun með netum er meta eigi hvort lax gangi í nágrenni kvía. Slíkar áætlanir þurfi að liggja fyrir en að öðrum kosti sé óljóst í hverju skilmálar og takmarkanir geta falist. Síðan segir: Úrskurður Skipulagsstofnunar er því ekki sjálfstæður og endanlegur varðandi skilyrði til framkvæmda. Afstaða og skilyrði veiðimálastjóra og Hollustuverndar varðandi rekstrar og starfsleyfi hljóta að þurfa að liggja fyrir og koma til álita áður en hægt er að fjalla um efnisatriði kærenda úrskurðarins í einstökum atriðum.

Í umsögn Náttúruverndar ríkisins segir m.a.:

Stofnunin gerir heldur ekki athugasemdir við laxeldi sem slíkt í Reyðarfirði.

Náttúruvernd ríkisins telur að í laxeldi á Íslandi eigi að miða við notkun á íslenskum laxastofnum enda samrýmist það betur verndun líffræðilegrar fjölbreytni samkvæmt alþjóðasamningum, þ.e. verndun íslenska laxastofna. Engar reglur eða lög eru fyrir hendi, eftir því sem stofnunin kemst næst, sem heimila notkun norskra eldisstofna í því magni sem hér ræðir. Í reglugerð nr. 105/2000 segir í 3. gr., Flutningur og sleppingar á eldis- og hafbeitarfiski. lið 3.4. Sleppingar laxfiska af erlendum uppruna í fiskrækt og hafbeit eru óheimilar. Veiðimálastjóri getur þó veitt rannsóknaraðila undanþágu til slíkra sleppinga til að allt að tveggja ára í vísindaskyni, enda liggi fyrir jákvæð umsögn fiskisjúkdómanefndar og allur fiskur sé merktur í samráði við embætti veiðimálastjóra (undirstrikað og feitletrað af Náttúruvernd ríkisins). Hlýtur þetta einnig að eiga við eldi í sjókvíum.

Náttúruvernd ríkisins bendir á 41. gr. laga um náttúruvernd nr. 44/1999 en hún fjalli um innflutning, ræktun og dreifingu lifandi lífvera en í ákvæðinu segir að: Að því leyti sem ekki er kveðið á um í öðrum lögum svo sem lögum nr. 54/1990, um innflutning dýra, getur ráðherra veitt leyfi fyrir innflutning, ræktun og dreifingu lifandi framandi lífvera. Stofnunin telur að þar sem það hafi sýnt sig að ekki sé hægt að koma í veg fyrir að lax sleppi úr sjókvíum verði að skoða leyfi fyrir því að nota norskan eldislax í ljósi 41. gr. laga um náttúruvernd en ekki einvörðungu með tilliti til annarra laga.

Um þá athugasemd kæranda að ósamræmi sé milli niðurstöðu matsskýrslu og texta hennar segir framkvæmdaraðili í umsögn sinni:

Af hálfu framkvæmdaaðila er því alfarið hafnað að um slíkt ósamræmi sé að ræða. Niðurstöðu og samantektarkaflar eru byggðir á meginniðurstöðum sérfræðiskýrslna, þar sem reynt er að draga fram helstu efnisatriði hvers sérfræðikafla og gæta fyllsta jafnvægis. Eðli málsins samkvæmt er efnisval slíkra kafla alltaf matskennt...Skýrslan sjálf felur hins vegar í sér hina efnislegu umfjöllun um umhverfisáhrif á hverju sviði.

3. Afnot af hafsvæði.

Varðandi athugasemdir kæranda um heimildarlaus afnot og bætur segir eftirfarandi í úrskurði Skipulagsstofnunar:

..að úrskurður um mat á umhverfisáhrifum er ekki leyfisveiting og tekur ekki á heimildum framkvæmdaraðila á framkvæmdasvæðum. Áður en til leyfisveitinga kemur þarf framkvæmdaaðili að afla sér eða sýna fram á slíkar heimildir. Þá kann eftir atvikum að vera fyrir hendi bótaréttur þeirra sem sýnt geta fram á tjón vegna fyrirhugaðra framkvæmda en um slíkt er ekki fjallað í mati á umhverfisáhrifum.

Í umsögn framkvæmdaraðila segir:

...Eftir stendur því að lög nr. 41/1979 um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn mæla svo fyrir að framkvæmd fullveldisréttar fari eftir íslenskum lögum. Í lögum er mælt fyrir um leyfisveitingarferli vegna kvíaeldis í IX kafla laga um lax- og silungsveiði nr. 76/1970 og slíkur rekstur er starfsleyfisskyldur samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunareftirlit nr. 7/1998. Telja verður að þar sem löggjafinn hafi mælt á þann hátt fyrir um hvernig leyfi til kvíaeldis skuli háttað, felist í því að kvíaeldi sem uppfylli kröfur fyrrgreindra laga um starfsleyfi og rekstrarleyfi hljóti með því leyfi ríkisins, sem umráðamanns landhelginnar til þeirrar starfsemi. Ekki er því þörf sérstaks leyfis ríkisins til rekstrar kvíaeldis utan netlaga eða marka hafnar, umfram starfsleyfi og rekstrarleyfi þar til bærra stjórnvalda.

Í umsögn Náttúruverndar ríkisins segir að það sé ekki á hennar verksviði að fjalla um heimildarlaus afnot af því hafsvæði sem um ræðir.

4. Skaðabætur og ábyrgðartryggingar.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir.

Skipulagsstofnun telur að fram komin gögn sýna að verulegir fjárhagslegir hagsmunir kunni að vera í húfi vegna hugsanlegra afleiðinga göngu og hrygningar eldislaxa í laxveiðiám og blöndun norskættaðs eldislax við íslenska laxastofna. Ekki hafa komið fram upplýsingar um fjárhagsleg tjón af völdum göngu eldislaxa í laxveiðiár hér landi fram til þessa en ljóst er að veiði innlendra laxastofna hefur veruleg áhrif á afkomu fjölda fólks....Skipulagsstofnun ítrekar það sem fram kom við ákvörðun stofnunarinnar um tillögu að matsáætlun, dags. 2. nóvember 2001, vegna framkvæmdarinnar að skaðabætur í formi greiðslu fyrir fjárhagslegt tjón eða umsaminna aðgerða til handa þeim sem verða fyrir tjóni af völdum framkvæmdarinnar skuli ekki taldar til mótvægisaðgerða vegna umhverfiáhrifa framkvæmdarinnar.

Um skaðabætur segir framkvæmdaraðili:

...skaðabætur eru að íslenskum rétti tæki til að bæta fyrir tjón sem orðið er og er sennileg afleiðing af saknæmri vanrækslu annars aðila. Ef tjón er ekki orðið, eða ef orsakatengsl eru ekki sönnuð, er ekki um neinar skaðabætur að tefla....

Í umsögn framkvæmdaraðila segir eftirfarandi um kröfu til ábyrgðartryggingar.

Minnt er á að Skipulagsstofnun hefur ekki heimildir tl að mæla fyrir um ábyrgðartryggingu framleiðenda vegna mögulegs tjóns. Í því efni er eðlilegt að vísa til leyfisveitingarferlis Hollustuverndar og Veiðimálastjóra, þar sem gert er ráð fyrir aðgerðum til að koma í veg fyrir tjón og rannsóknarskyldu rekstraraðila, í réttu hlutfalli við þá áhættu sem sérfræðingar telja að sé á stórfelldu eignatjóni umbjóðenda Óttars.

Í umsögn Náttúruverndar ríkisins kemur fram að það sé ekki á verksviði stofnunarinnar að fjalla um kröfu kæranda varðandi ábyrgðartryggingu og taki því ekki efnislega afstöðu til þessa hluta kærunnar.

IV. Niðurstaða.

1.

Framkvæmdaraðili gerir kröfu um að kæru Óttars Yngvasonar verði vísað frá sakir vanreifunar. Kærandi setji engar efnislegar athugasemdir fram við einstaka þætti í úrskurði Skipulagsstofnunar, en mótmæli öllum umsögnum og athugasemdum og ályktunum í úrskurði Skipulagsstofnunar sem fari í bága við athugasemdir kæranda í bréfi til stofnunarinnar. Telur hann að kæran sé svo óljós að ekki sé mark á henni takandi, enda í reynd farið fram á annan efnisúrskurð, en ekki að stjórnvald taki afstöðu til afmarkaðs kæruefnis.

Hvorki í lögum um mat á umhverfisáhrifum né stjórnsýslulögum, nr. 37/1993 eru ákvæði um form eða efni kæru. Samkvæmt almennum fræðiviðhorfum í stjórnsýslurétti verða því ekki gerðar tilteknar kröfur um efni kæru til þess að hún verði tekin til meðferðar hjá stjórnvaldi. Sé kæra óljós ber að mati ráðuneytisins að inna kæranda máls eftir nánari upplýsingum, m.a. um kröfur hans og rök og aðrar nauðsynlegar upplýsingar sem málið snerta, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Í kæru eru settar fram kröfur kæranda og um rökstuðning vísar kærandi einkum til fyrri athugasemda sinna til Skipulagsstofnunar þegar málið var þar til meðferðar. Ráðuneytið telur ljóst hver krafa kæranda sé sem og málsástæður kæranda. Þegar af þeirri ástæðu fellst ráðuneytið ekki á kröfu framkvæmdaraðila um frávísun.

2.

Kærandi gerir þá kröfu að lagst verði gegn framkvæmdinni vegna umtalsverða umhverfisáhrifa.

Í úrskurði Skipulagsstofnunar og umsögnum Veiðimálstjóra og Veiðimálastofnunar er bent á mikilvægi þess að tryggð verði vöktun og langtímarannsóknir samfara framkvæmdinni er beinist að eldislaxi er sleppur úr eldi, könnun á farleiðum laxins og hvort hann gangi upp í veiðiár sem veiti upplýsingar um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, hvað varðar hugsanleg erfðaáhrif kvíaeldislax á villta laxastofna. Veiðimálastofnun telur að gera þurfi ýmsar rannsóknir og áætlanir áður en rekstarleyfi verði veitt, svo sem erfðarfræðirannsóknir til að greina uppruna kvíaeldislax. Skipulagsstofnun telur að það sé starfsleyfis- og rekstrarleyfisveitenda að setja nánari fyrirmæli um mótvægisaðgerðir, sem m.a. sé heimilt til að grípa til skv. lögum um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970 með síðari breytingum, sýni niðurstöður rannsókna og vöktunar að eitthvað í starfseminni, t.d. að laxar sleppi, kunni að hafa óæskileg áhrif eða ófyrirsjáanleg áhrif á lífríkið.

Veiðimálstofnun, Veiðimálstjóri og Náttúruvernd ríkisins leggjast ekki gegn fyrirhugaðri framkvæmd á grundvelli umtalsverða umhverfisáhrifa. Ekki liggja fyrir upplýsingar um hver séu áhrif á umhverfið vegna hugsanlegrar erfðablöndunar norsks laxastofns við íslenskan villta stofninn. Ráðuneytið telur að með langtímarannsóknum og vöktun megi fá upplýsingar um hugsanleg erfðaáhrif eldislax á villta laxastofna. Með vísan til framangreinds og umsagna framangreindra sérfræðistofnana telur ráðuneytið að fyrirhuguð framkvæmd hafi ekki umtalsverð umhverfisáhrif og er kröfu kæranda hafnað.

Samkvæmt 1. tölul. 62. laga nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði veitir veiðimálstjóri, leyfi til fiskeldis, þ. á m. leyfi til kvíaeldis á laxi að fenginni umsögn dýralæknis fisksjúkdóma, fiskisjúkdómanefndar og veiðimálanefndar. Veiðimálastjóri skal einnig leita umsagnar Veiðimálstofnunar um hvort náttúrulegar aðstæður á fyrirhuguðu starfssvæði fiskeldisstöðvar gefi tilefni til hættu á erfðablöndun og/eða neikvæðum vistfræðilegum áhrifum. Í 3. tölul. 62. gr. laganna segir að við meðferð umsóknar um rekstarleyfi skuli veiðimálastjóri leggja mat á sjúkdómatengda og vistræðilega þætti sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldisstöðva. Þá segir að veiðimálastjóri [geti] lagt fyrir umsækjanda að láta í té frekari upplýsingar áður en rekstarleyfi er veitt, þar á meðal að framkvæma á eigin kostnað rannsóknir á hvort fyrirhuguð starfsemi fiskeldis- eða hafbeitarstöðva feli í sér aukna hættu á fiskisjúkdómum og/eða óæskilegri blöndun fiskistofna, svo sem merkingar á fiski, samantekt á veðurfars- og haffræðilegum upplýsingum, samantekt á öðrum hagsmunum í veiðimálum og fiskeldi á svæðinu, mat á stöðu fiskistofna í helstu ám á svæðinu og mat á fari laxfiska í nágrenni fyrirhugaðrar eldisstöðvar Í 4. tölul. sömu greinar segir að í rekstarleyfi skuli vera ákvæði um skyldu fiskeldisstöðva til að annast vöktun og rannsóknir á nánasta umhverfi sínu. Jafnframt skuli í rekstarleyfi vera ákvæði um varúðarráðstafanir til að koma í veg fyrir að fiskur sleppi vegna eldis eða flutnings á fiski og áætlun um að aðgerðir til að endurheimta fisk sem sleppur& Þá segir jafnframt að veiðimálastjóri geti bundið rekstarleyfi tilteknum skilyrðum m.a. um að leyfishafi framkvæmi á eigin kostnað rannsóknir á hvort starfsemi fiskeldisstöðvar hafi í för með sér aukna hættu á&óæskilegri blöndun fiskstofna, sem merkingar á fiski, samantekt á veðurfars- og haffræðilegum upplýsingum, samantekt á öðrum hagsmunum í veiðimálum og fiskeldi á svæðinu, mat á stöðu fiskistofna í helstu ám á svæðinu, mat á fari laxfiska í nágrenni fyrirhugaðrar eldisstöðvar, mat á fari eldislaxa með kerfisbundnum merkingum og sleppingum á eldisfiski, vöktun á nærliggjandi ám og vöktun á kynþroska og heilbrigði fiska í eldi&

Þá er í 9. tölul. 62. gr. ákvæði um heimildir veiðimálastjóra til afturköllunar rekstarleyfis sé brotið gegn skilyrðum leyfis eða fyrirmælum laganna.

Í umsögn Veiðimálastofnunar og veiðimálstjóra kemur fram eins og áður segir sú krafa að framkvæmdinni verði sett skilyrði um rannsóknir og vöktun við veitingu rekstarleyfis. Ráðuneytið telur með vísan til framangreinds ákvæðis laga um lax- og silungsveiði, að veiðimálastjóri sé heimilt í rekstarleyfi að setja framkvæmdinni þau skilyrði um rannsóknir og vaktanir sem hann telur nauðsynlegar til að tryggja að starfsemin hafi ekki óæskileg áhrif á lífríkið.

3.

Náttúruvernd ríkisins telur að í kvíaeldi á laxi eigi að miða við notkun á íslenskum laxastofnum enda samrýmist það betur verndun líffræðilegrar fjölbreytni samkvæmt alþjóðasamningum. Engin fyrirmæli séu um það í lögum og reglum sem heimili notkun norskra eldisstofna. Stofnunin vísar til 3. gr. reglugerðar nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegnum fisksjúkdómum og blöndun laxastofna sem fjallar um sleppingar laxafiska af erlendum uppruna í fiskrækt og hafbeit og telur stofnunin að ákvæðið hljóti einnig að eiga við um eldi í sjókvíum. Þá telur stofnunin að skoða verði leyfi fyrir því að nota norskan eldislax í ljósi 41.gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/1999 en ekki einvörðungu með tilliti til annara laga sem fjalla um innflutning dýra.

Samkvæmt 79. gr. laga um lax- og silungsveiði nr. 76/1970 með síðari breytingum, sbr. áður 76. gr. laga nr. 76/1970 er bannað að flytja til landsins lifandi laxfisk eða annan fisk, er lifir í ósöltu vatn. Ráðherra er rétt að leyfa innflutning lifandi hrogna slíkra fiska, enda mæli fiskisjúkdómanefnd með því og telji eigi hættu á, að sjúkdómar flytjist til landsins með slíkum hrognum og þeim fylgi heilbrigðisvottorð frá viðkomandi yfirvöldum. Á grundvelli þessa ákvæðis veitti landbúnaðarráðherra heimild til innflutnings á norskum laxahrognum á árunum 1984, 1986 og 1987 af gerðinni Mowi og Baolaks. Sá laxastofn sem framkvæmdaraðili hyggst nota er af framangreindum tegundum og hefur því fengið tilskilin leyfi landbúnaðarráðherra. Í 3. gr. reglugerðar nr. 105/2000 er vísað til vísvitandi sleppinga laxafiska af erlendum uppruna í hafbeit og fiskrækt. Fyrirhuguð framkvæmd er kvíaeldi á laxi, en hvorki hafbeit né fiskrækt en kvíaeldi er skilgreint sem eldi laxafiska í netbúrum í sölu eða ósöltuðu vatni, sbr. 1. gr. reglugerðarinnar. Í slíku eldi er ekki um að ræða sleppingar og á því 3. gr. reglugerðarinnar hér ekki við.

4.

Kærandi telur að hvergi hafi komið fram að framkvæmdaraðili hafi heimild ríkisins til afnota hafsins utan netlaga, enda þurfi til þess lagaheimild, skv. 40. stjskr. og telur að lagaheimild skorti til afnotanna.

Í 77. gr. laga um lax- og silungsveiði nr. 76/1970, með síðari breytingum er landbúnaðarráðherra heimilað að takmarka eða banna fiskeldi, hafbeit eða ákveðnar eldisaðferðir í einstaka fjörðum, flóum eða landssvæðum sem teljast sérlega viðkvæm gagnvart slíkri starfsemi. Til grundvallar ákvörðun ráðherra skal taka mið af því að markmið ákvæðisins sé að vernda og hlífa villtum laxfiskastofnum við erfðablöndun, fisksjúkdómum og neikvæðum vistáhrifum. Á grundvelli þessa lagaákvæði hefur landbúnaðarráðherra sett auglýsingu nr. 226/2001 um friðunarsvæði, þar sem eldi frjórra laxa (Salmon salar) í sjókvíum er óheimilt. Samkvæmt auglýsingunni er Austfjarðarsvæðið ekki á friðuðu svæði og kvíaeldi þar því almennt ekki óheimilt fáist til þess tilskilin leyfi lögum samkvæmt. Í greinargerð Veiðimálastofnunar frá 15. mars 2001 um friðun svæða með ströndum landsins fyrir eldi í sjókvíum segir m.a: Mikilvægt verður að teljast að friðuð verði mörg helstu lax- og silungsveiðisvæði landsins, en jafnframt að laxfiskaeldi sé beint á ákveðin svæði þar sem reynsla fæst af eldinu, hagsæld þess og hvernig því gengur að starfa í sátt við náttúru þessa lands....

Samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 og reglugerð með sama heiti, nr. 671/2001 er ekki gerð krafa um að fjallað skuli í úrskurði um mat á umhverfisáhrifum um heimildir framkvæmdaraðila á framkvæmdasvæði. Það skal hins vegar gera áður en rekstrarleyfi veiðimálastjóra er veitt, en skv. 62. gr. laga um lax- og silungsveiði nr. 76/1970, með síðari breytingum þarf rekstrarleyfi veiðimálastjóra til að stunda kvíaeldi. Í umsókn um rekstrarleyfi skulu fylgja skilríki um afnot lands, vatns og sjávar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Með vísan til framangreinds er það ekki hlutverk ráðuneytisins í kærumeðferð vegna úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum að leggja mat á heimildir eða ráðstöfunarrétt framkvæmdaraðila að því hafsvæði sem hann hyggst stunda framkvæmd sína á.

Kærandi gerir þá kröfu til vara að verði fallist á framkvæmdina, verði sett skilyrði um ábyrgðartryggingu vegna tjóns sem framkvæmdin kunni að valda óviðkomandi aðilum, sbr. heimild til slíks í 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000.

Í 2. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum segir að í úrskurði Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum skuli taka ákvörðun um hvort: a. fallist er á viðkomandi framkvæmd með eða án skilyrða... Samkvæmt upplýsingum sem ráðuneytið aflaði sér frá Sambandi íslenskra tryggingarfélaga miðast ábyrgðatryggingar fiskeldisfyrirtækja ekki við að bæta tjón sem kynni að hljótast af því, að eldisfiskur blandaðist villtum laxi í ám landsins eða ef villtum stofni yrði jafnvel útrýmt . Ekki er vitað til þess að slíkar vátryggingar séu fyrir hendi í öðrum nágrannaríkjum Íslands. Er það mat Sambands íslenskra tryggingarfélaga að slíkir hagsmunir sem hér um ræðir séu ill- eða óvátryggjanlegir.

Skilyrði í úrskurði um mat á umhverfisáhrifum um að framkvæmdaraðili skuli kaupa ábyrgðatryggingu vegna hugsanlegs tjóns sem framkvæmdin kunni að valda er að mati ráðuneytisins mjög íþyngjandi enda eru slíkar tryggingar ekki tiltækar eins og áður segir. Í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar segir orðrétt: Öllum er frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Að mati ráðuneytisins geta því stjórnvöld ekki lagt kvaðir á einstaklinga eða lögaðila nema fyrir því sé skýr lagastoð. Að mati ráðuneytisins veitir 2. mgr. 11. gr. ekki lagastoð fyrir því að heimilt sé að skilyrða framkvæmd um kaup framkvæmdaraðila á ábyrgðartryggingu. Er því ekki heimilt á grundvelli laganna að skilyrða framkvæmdina með þeim hætti sem kærandi gerir kröfu og er kröfunni því hafnað.

Með skírskotun til all þess, sem að framan greinir ber að staðfesta úrskurð Skipulagsstofnunar.

Úrskurðarorð:

Úrskurðar Skipulagsstofnunar frá 23. október 2002 um mat á umhverfisáhrifum Reyðarlax - allt að 6000 tonna laxeldisstöð í Reyðarfirði skal óbreyttur standa.