Mál nr. 301/2021 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 301/2021

Fimmtudaginn 16. september 2021

A

gegn

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 21. júní 2021, kærði B lögmaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 9. júní 2021, um að synja umsókn hans um heimild til að leigja út íbúð sem fjármögnuð var að hluta til með hlutdeildarláni.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með erindi, dags. 1. júní 2021, óskaði kærandi eftir samþykki Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar (HMS) fyrir því að leigja út íbúð sína, sem fjármögnuð var að hluta til með hlutdeildarláni, tímabundið á meðan hann væri í námi erlendis. Á fundi lánanefndar HMS, dags. 9. júní 2021, var beiðni kæranda synjað þar sem ekki væri heimild til að veita undanþágu frá skilyrði 2. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 um tveggja ára búsetu í íbúðarhúsnæði sem keypt hefði verið með hlutdeildarláni.   

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 21. júní 2021. Með bréfi, dags. 22. júní 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð stofnunarinnar barst með bréfi, dags. 6. júlí 2021, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 8. júlí 2021. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hann hafi með undirritun kauptilboðs þann 4. janúar 2021 gert bindandi samning um kaup á íbúð en hluti af greiðslu kaupverðs hafi verið greiddur með hlutdeildarláni sem samþykkt hafi verið af HMS. Kaupsamningur um íbúðina hafi verið undirritaður þann 29. janúar 2021.

Kærandi hyggist mennta sig í kvikmyndagerð og hafi ráðgert að hefja nám í kvikmyndagerð við Listaháskóla Íslands haustið 2021. Nú liggi fyrir að ekki verði boðið upp á nám í kvikmyndagerð haustið 2021 við Listaháskólann. Í stað þess að bíða og vonast eftir því að boðið verði upp á nám í kvikmyndagerð á Íslandi hafi kærandi kannað hvaða aðrir möguleikar stæðu til boða. Nýverið hafi kærandi fengið samþykkta umsókn um að hefja nám í kvikmyndagerð við C. Um sé að ræða heimavistarskóla og námstíminn sé átta og hálfur mánuður. C sé virtur skóli í kvikmyndagerð og hafi margir Íslendingar stigið þar sín fyrstu skref í kvikmyndagerð.

Ráðgert sé að bjóða upp á nám í kvikmyndagerð við Listaháskólann haustið 2022. Verulegar líkur séu á að mikil ásókn verði í námið. Með því að ljúka námi við C telji kærandi að líkur hans á því umsókn hans um nám við kvikmyndagerð á háskólastigi á Íslandi verði samþykkt muni aukast til muna.

Í kjölfar þess að umsókn um skólavist við C hafi verið samþykkt hafi kærandi sótt um undanþágu til HMS fyrir útleigu á húsnæðinu. Þann 9. júní 2021 hafi kæranda verið tilkynnt um niðurstöðu lánanefndar HMS um að synja ósk hans um útleigu á íbúðinni á meðan á námi standi. Í tilkynningu um niðurstöðu lánadeildar HMS segi að heimild til að veita undanþágu frá skilyrði 2. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 um hlutdeildarlán um tveggja ára lágmarks búsetu lántaka, sé ekki uppfyllt. Aðstæður kæranda hafi þannig ekki uppfyllt skilyrði c. til e. liða sömu greinar.

Kærandi byggi á því að tilvísað reglugerðarákvæði stangist á við undanþáguákvæði 5. mgr. 29. gr. c. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál, eins og ákvæðinu hafi verið breytt með 2. gr. laga nr. 113/2020. Í 1. málslið 5. mgr. 29. gr. c. laganna segi að lántaki skuli eiga lögheimili í íbúðarhúsnæðinu og óheimilt sé að leigja það út nema með samþykki HMS. Í skýringum í greinargerð með lagaákvæðinu segi að í 5. mgr. komi fram að lántaka sé skylt að búa í íbúðarhúsnæðinu sjálfur og megi ekki leigja það út meðan hlutdeildarlán sé áhvílandi nema með sérstakri heimild HMS. Rétt þyki að heimila undanþágur frá þessu, til dæmis þegar lántaki þurfi að flytja tímabundið vegna vinnu eða náms eða annarra málefnalegra ástæðna en hyggist búa áfram í íbúðarhúsnæðinu að þeim tíma liðnum.

Í lagaákvæðinu og skýringum í greinargerð sé að finna ívilnandi heimild fyrir lántakendur hlutdeildarlána til þess að leigja út íbúð sína vegna tímabundins flutnings. Sérstaklega sé tiltekið að nám sé meðal málefnalegra ástæðna sem réttlæti veitingu undanþágu. Hvorki í lagaákvæðinu sjálfu né skýringum í greinargerð sé ráðherra fengin heimild til að takmarka útleigurétt hlutdeildarlántakenda. Kærandi byggi á því að ákvæði reglugerðar nr. 1084/2020 um skyldu til tveggja ára búsetu áður en tímabundin leiga geti átt sér stað séu andstæð lagaákvæðinu, sér í lagi þegar horft sé til hinna ótvíræðu skýringa í greinargerð um vilja löggjafans um að koma til móts við tímabundnar breytingar á högum lántakenda, standi málefnalegar ástæður til þess.

Kærandi byggi á því að lagaákvæðið, eins og það verði skýrt með umfjöllun í greinargerð, veiti hlutdeildarlántakendum ótvíræðan rétt til að leigja út íbúð sína ef þeir geti sýnt fram á málefnalegar ástæður fyrir útleigunni og að útleigan sé einungis tímabundin. Sérstaklega sé tilgreint að nám sé meðal þeirra málefnalegu ástæðna sem heimili leigurétt.

Í þessu sambandi minni kærandi á að útleiguréttindi hans séu eignarréttindi sem varin séu af stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. 72. gr. laga nr. 33/1944 um friðhelgi eignarréttar. Skerðing eignarréttar verði ekki gerð nema almenningsþörf krefji, ótvíræð lagafyrirmæli og komi þá fullt verð fyrir. Skilyrði stjórnarskrárákvæðisins séu ekki uppfyllt að þessu leyti og áskilji kærandi sér allan rétt í því sambandi.

Kærandi byggi á því að ákvörðun lánanefndar HMS brjóti gegn lögmætisreglu stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar þar sem reglugerðarákvæði um að skilyrða heimildina við tvö ár eigi sér ekki stoð í lögum. Þá telji kærandi að ákvörðunin brjóti gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem farið sé strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Samkvæmt lagaákvæðinu skuli stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Með því að setja kröfu um að lántaki búi í íbúð í að lágmarki tvö ár í stað þess að nægilegt sé að sýna fram á málefnalegar ástæður fyrir tímabundnum breytingum á högum lántaka sé farið strangar í sakirnar en nauðsynlegt sé. Ákvörðunin sé haldin ógildingarannmörkum að þessu leyti.

Við hagsmunamat verði einnig að horfa til þess að verði hin kærða ákvörðun látin standa sé unnið gegn því að einstaklingar sem hafi fengið hlutdeildarlán geti sótt sér þá menntun sem þeir óski sér. Það geti vart talist málefnalegt sjónarmið að takmarka frelsi einstaklinga til náms með þeim hætti. Auk þess fari slík ráðstöfun gegn því sem almennt sé viðurkennt að aukin menntun stuðli að meiri hagsæld þjóðfélagsins og efli mannlegan þrótt.

Með vísan til þess sem rakið sé hér að framan sé gerð sú krafa að ákvörðun lánanefndar HMS frá 9. júní 2021 verði ógilt og lagt fyrir HMS að samþykkja umsókn kæranda um heimild til að leigja íbúð sína út á meðan á námi standi.

Fyrir liggi að nám kæranda eigi að hefjast 23. ágúst 2021. Því sé áríðandi að niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála liggi fyrir eins fljótt og mögulegt sé og tímanlega fyrir þá dagsetningu. Þess sé óskað að úrskurðarnefnd hraði meðferð málsins eins og frekast sé kostur.

III.  Sjónarmið Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar

Í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar kemur fram að kærandi hafi þann 17. desember 2020 verið tilkynnt að umsókn hans um hlutdeildarlán hefði verið samþykkt og að honum hefði verið veitt vilyrði fyrir slíku láni, allt að fjárhæð kr. 11.400.000 kr., vegna kaupa á fasteign að andvirði allt að kr. 38.000.000 kr. Skömmu síðar, eða í janúar 2021, hafi kærandi nýtt vilyrðið til að kaupa fasteign við D. Hinn 1. júní 2021 hafi kærandi sent erindi til HMS þar sem hann hafi óskað eftir samþykki stofnunarinnar til að fá að leigja íbúðina út í níu mánuði vegna náms sem hann væri að fara í erlendis. Þá hafi tæpir fimm mánuðir verið frá því að hann hafi fest kaup á henni. Lánasvið HMS hafi móttekið þessa umsókn kæranda og lagt hana síðan fyrir lánanefnd HMS til afgreiðslu. Á fundi nefndarinnar þann 9. júní 2021 hafi verið tekin ákvörðun um að synja umsókn kæranda. Ákvörðunin hafi verið byggð á því að ekki væri fyrir hendi heimild til að veita undanþágu frá skilyrði 2. mgr. 24. gr. reglugerðar um hlutdeildarlán nr. 1084/2020 um að lántaki verði að hafa búið í íbúðarhúsnæði sem keypt hafi verið með hlutdeildarláni í að lágmarki tvö ár, enda hafi aðstæður kæranda ekki fallið undir liði c. til e. í 2. mgr. 24. gr. reglugerðarinnar, sbr. 3. mgr. 24. gr. hennar. Kæranda hafi verið tilkynnt um synjunina sama dag, 9. júní 2021.

Af hálfu HMS séu gerðar athugasemdir við það sem haldið sé fram í kæru um að skilyrði 24. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 gangi gegn 5. mgr. 29. gr. c. í lögum nr. 44/1998 með vísan til lögskýringargagna. HMS telji þetta vera rangt og byggi þá afstöðu í fyrsta lagi á því að meginregla lagaákvæðisins sé sú að óheimilt sé að leigja út íbúð sem hlutdeildarlán hefur verið veitt til kaupa á nema með samþykki HMS. Í því samhengi sé minnt á að reglugerðarheimild 29. gr. d. geri beinlínis ráð fyrir því að ráðherra útfæri nánar heimildir HMS til að veita slíkt samþykki og sé það meðal annars gert að því er varði aðstæður á borð við nám, sbr. það sem segi í lögskýringargögnum og vísað sé til í kæru. Skerðing á ráðstöfunarrétti eigenda íbúða sem hafi fengið hlutdeildarlán, það er útleigu eignar í þessu tilviki, byggi því á skýrri lagaheimild í 5. mgr. 29. gr. c. í lögum nr. 44/1998, en undanþágur frá slíkum skerðingum séu síðan nánar útfærðar á grundvelli reglugerðarheimildar 29. gr. d. sömu laga, sbr. 24. gr. reglugerðar nr. 1084/2020.

Af hálfu HMS sé byggt á því að meðferð umsóknarinnar hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að ákvörðun um synjun hennar hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og hafi verið tekin í samræmi við þær reglur sem stofnuninni séu settar samkvæmt lögum um húsnæðismál nr. 44/1998 og reglugerð nr. 1084/2020 um hlutdeildarlán og sé í því samhengi vísað til eftirfarandi samantektar.

Markmið laga nr. 44/1998 sé að tryggja landsmönnum öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum og skuli það gert með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála. Hlutdeildarlán séu veigamikill þáttur í þessu, en tilgangurinn með þeim sé að styðja þá sem séu undir tilteknum tekju- og eignamörkum við að brúa eiginfjárkröfu við fyrstu íbúðakaup. Þegar tekið sé tillit til þessa verði að mati HMS að telja eðlilegt að meginreglan í 5. mgr. 29. gr. c. í lögum nr. 44/1998 sé sú að lántaki hlutdeildarláns skuli eiga lögheimili í íbúðarhúsnæðinu sem slíkt lán var veitt til kaupa á og sé óheimilt að leigja það út nema með samþykki HMS, sbr. 1. málsl. 5. mgr. 29. gr. c. í lögum nr. 44/1998, enda eigi ekki að nýta þessi lán þannig að einstaklingar geti keypt íbúðir gagngert til að leigja þær svo út. Þrátt fyrir að eðlilegt sé að veita heimildir til undanþágu frá meginreglunni á grundvelli tiltekinna málefnalegra sjónarmiða verði að gæta þess að þær séu ekki það rúmar að það rýri tilganginn með lánveitingunum. Það sé þá á hendi þess ráðherra sem fari með yfirstjórn samkvæmt lögum nr. 44/1998 að útfæra þær heimildir sem HMS hafi til að samþykkja beiðnir um tímabundna útleigu íbúðarhúsnæðis sem hlutdeildarlán sé veitt til kaupa á, sbr. 29. gr. d. áðurnefndra laga. Heimildir þessar séu skilgreindar í áðurnefndri 24. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 um tímabundna útleigu íbúðarhúsnæðis, en þær séu afmarkaðar miðað við tiltekin tímamörk búsetu og aðstæður lántaka, auk þess sem tilteknar aðstæður geti þá leitt til þess að heimilt sé að víkja frá tímamörkunum. HMS geti þannig í fyrsta lagi samþykkt tímabundna útleigu húsnæðis sem hlutdeildarlán hafi verið veitt til kaupa á ef lántaki hafi búið þar í tvö ár og ef aðstæður lántaka séu þær sem lýst sé í liðum a. til e. í 2. mgr. 24. gr. reglugerðarinnar. Undir þessa heimild falli aðstæður á borð við atvinnu fjarri lögheimili, sbr. a. lið, og nám lántaka sem hann stundi fjarri lögheimili sínu, sbr. b. lið. Í öðru lagi sé HMS þá heimilt að veita undanþágu frá skilyrðinu um lágmarksbúsetu til tveggja ára, en sú heimild eigi við ef brýn nauðsyn sé á að lántaki dveljist fjarri lögheimili sínu vegna sérstakra aðstæðna hans eða fjölskyldu hans samkvæmt liðum c. til e. í 2. mgr. ákvæðisins. Námsvist lántaka fjarri lögheimili falli sem fyrr segi undir b. lið 2. mgr. 24. gr. reglugerðarinnar, en ekki c. til e. liði sem veiti HMS heimild til að víkja frá skilyrðinu um að lántaki hafi átt lögheimili í íbúðarhúsnæði í að lágmarki tvö ár.

Samkvæmt framangreindu byggi HMS á því að stofnunin sé bundin af þeim skilyrðum sem gildi um heimildir hennar til að veita samþykki fyrir útleigu á íbúðarhúsnæði sem hlutdeildarlán hafi verið veitt til kaupa á, sbr. áðurnefnda 24. gr. reglugerðar nr. 1084/2020. Með vísan til forsendna að baki beiðni kæranda um heimild til að leigja íbúð sína út tímabundið sé HMS því ekki heimilt að samþykkja hana, enda hafi kærandi ekki átt lögheimili í henni í tilskilinn lágmarkstíma, sbr. 2. mgr. 24. gr., og aðstæður sem hann hafi byggt beiðni sína á uppfylli þá ekki skilyrði til að fá undanþágu frá þeim tímamörkum, sbr. 3. mgr. 24. gr. Með vísan til þessa sé því jafnframt mótmælt að HMS hafi ekki gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda hafi stofnuninni ekki verið stætt á öðru en að synja umsókn kæranda.

HMS geri þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði staðfest.

IV.  Niðurstaða

Ágreiningur máls þessa lýtur að ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um að synja umsókn kæranda um heimild til að leigja út íbúð hans sem fjármögnuð var að hluta til með hlutdeildarláni.

Í VI. kafla A. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál er fjallað um hlutdeildarlán. Kaflinn kom inn í lögin með breytingarlögum nr. 113/2020, er tóku gildi 1. nóvember 2020, sbr. 4. gr. þeirra. Samkvæmt 1. mgr. 29. gr. a. er Húsnæðis- og mannvirkjastofnun heimilt að veita hlutdeildarlán til þeirra sem eru að kaupa sína fyrstu íbúð og til þeirra sem ekki hafa átt íbúðarhúsnæði síðastliðin fimm ár, enda hafi viðkomandi tekjur undir 7.560.000 kr. á ári miðað við einstakling eða 10.560.000 kr. á ári samanlagt fyrir hjón eða sambúðarfólk miðað við síðastliðna 12 mánuði. Við þá fjárhæð bætast 1.560.000 kr. fyrir hvert barn eða ungmenni fram að 20 ára aldri sem er á framfæri umsækjanda eða býr á heimilinu.

Samkvæmt 5. mgr. 29. gr. c. laga nr. 44/1998 skal lántaki eiga lögheimili í íbúðarhúsnæðinu og óheimilt er að leigja það út nema með samþykki Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi til laga nr. 113/2020 kemur fram að rétt þyki að heimila undanþágur frá því skilyrði, til dæmis þegar lántaki þurfi að flytja tímabundið vegna vinnu eða náms eða annarra málefnalegra ástæðna en hyggist búa áfram í íbúðarhúsnæðinu að þeim tíma liðnum.

Samkvæmt 29. gr. d. laga nr. 44/1998 er ráðherra heimilt að kveða nánar á um hlutdeildarlán í reglugerð, meðal annars um heimildir til tímabundinnar útleigu íbúðarhúsnæðis samkvæmt 5. mgr. 29. gr. c. Í athugasemdum við það ákvæði í frumvarpi til laganna kemur fram að ráðherra sé falið að kveða nánar á um í reglugerð við hvaða tilvik yrði heimilt að leigja út fasteignir.

Í 2. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 er HMS veitt heimild til að veita samþykki fyrir tímabundinni útleigu íbúðarhúsnæðis sem keypt hefur verið með hlutdeildarláni, hafi lántaki búið í því í að lágmarki tvö ár, vegna:

1. atvinnu lántaka fjarri lögheimili hans enda leggi hann fram ráðningarsamning því til stað­festingar,
2. náms lántaka sem hann stundar fjarri lögheimili enda leggi hann fram staðfestingu á skóla­vist,
3. veikinda lántaka, maka hans eða barns sem er á framfæri umsækjanda, enda leggi hann fram vottorð læknis um nauðsyn þess að viðkomandi sæki heilbrigðisþjónustu fjarri lögheimili sínu,
4. fötlunar lántaka, maka hans eða barns sem er á framfæri umsækjanda, sem krefst lang­varandi dvalar fjarri lögheimili sínu, s.s. vegna meðferðar sjúkdóms eða endurhæfingar, enda leggi hann fram vottorð læknis um nauðsyn þess að viðkomandi sæki heilbrigðis­þjónustu fjarri lögheimili sínu,
5. annarra málefnalegra ástæðna þegar sérstakar aðstæður lántaka, eða fjölskyldu hans, leiða til þess að lántaki þurfi að dveljast fjarri lögheimili sínu, s.s. vegna dvalar á áfangaheimili.

Samkvæmt 3. mgr. 24. gr. reglugerðarinnar er HMS heimilt að veita undanþágu frá skilyrði 2. mgr. um að lán­taki hafi búið í íbúðarhúsnæði í að lágmarki tvö ár þegar brýn nauðsyn er á að lántaki dveljist fjarri lögheimili sínu vegna sérstakra aðstæðna hans eða fjölskyldu hans samkvæmt liðum c. til e. framangreindrar 2. mgr. 24 gr.

Af framangreindu er ljóst að meginreglan er sú að óheimilt er að leigja út íbúðarhúsnæði sem hlutdeildarlán hefur verið veitt til kaupa á nema með samþykki HMS. Ráðherra er með 29. gr. d. laga nr. 44/1998 veitt rúmt svigrúm til að kveða á um heimildir til tímabundinnar útleigu íbúðarhúsnæðis með reglugerð. Í greinargerð kemur fram, eins og áður sagði, að það nái einnig til þess að kveða nánar á um í reglugerð við hvaða tilvik yrði heimilt að leigja út fasteignir. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að sú útfærsla ráðherra að skilyrða heimildina vegna útleigu við atvinnu og nám fjarri lögheimili við tveggja ára búsetu í húsnæðinu hafi fullnægjandi lagastoð og gangi ekki gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Óumdeilt er að kærandi hafði ekki búið í húsnæði sínu í tvö ár áður en hann sótti um samþykki HMS fyrir tímabundinni útleigu. Þá er óumdeilt að kærandi sótti um heimild til útleigu vegna fyrirhugaðs náms erlendis og eru skilyrði 3. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 um undanþágu frá tveggja ára búsetu því ekki uppfyllt. Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 9. júní 2021, um að synja umsókn A, um heimild til að leigja út íbúð sem fjármögnuð var að hluta til með hlutdeildarláni, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir