Mál nr. 269/2017

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 269/2017

Fimmtudaginn 5. október 2017

A

gegn

Íbúðalánasjóði

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 20. júlí 2017, kærir B hdl., f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála, ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 26. maí 2017, um synjun á beiðni hans um endurkaup fasteignarinnar að C sem seld var nauðungarsölu X 2015.

I. Málavextir og málsmeðferð

Kærandi var eigandi fasteignarinnar að C sem seld var nauðungarsölu X 2015. Íbúðalánasjóður leysti til sín fasteignina en kærandi hefur frá þeim tíma leigt hana og tvívegis óskað eftir því að fá að kaupa fasteignina á ný. Fyrri beiðni kæranda var lögð fyrir fjárhagsnefnd Íbúðalánasjóðs 15. mars 2017 en var hafnað með vísan til þess að engin rök væru fyrir því að verða við þeirri beiðni. Seinni beiðni kæranda var lögð fyrir fjárhagsnefnd sjóðsins 2. maí 2017 þar sem fyrri ákvörðun var staðfest. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi Íbúðalánasjóðs, dags. 26. maí 2017.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 20. júlí 2017. Með bréfi, dags. 21. júlí 2017, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Íbúðalánasjóðs vegna kærunnar og gögnum málsins. Greinargerð Íbúðalánasjóðs barst með bréfi, dags. 25. ágúst 2017. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 30. ágúst 2017, var greinargerðin send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 8. september 2017, og voru þær kynntar Íbúðalánasjóði með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. september 2017. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda með tölvupósti 12. september 2017 og voru þær kynntar Íbúðalánasjóði með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 13. september 2017. Athugasemdir bárust frá Íbúðalánasjóði með bréfi, dags. 25. september 2017, og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. september 2017. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá aðdraganda þess að fasteign hans hafi verið seld nauðungarsölu í X 2015 og mistökum lögmanns hans við að ná samningum við kröfuhafa í kjölfar sölunnar. Kærandi hafi reynt eftir fremstu getu að takmarka tjón sitt vegna þeirra mistaka, meðal annars með því að óska eftir því við Íbúðalánasjóð að fá að endurkaupa fasteignina utan opins söluferlis, og þar með auka líkurnar á því að hann gæti eignast heimili sitt að nýju. Kærandi tekur fram að hann hafi sent ítarlegar greinargerðir til Íbúðalánasjóðs þar sem hann hafi útskýrt stöðu sína og fært rök fyrir því hvers vegna ætti að fallast á beiðni hans. Máli hans hafi tvívegið verið synjað á þeim grundvelli að ekki stæðu málefnalegar ástæður til þess að réttlætanlegt væri að víkja frá meginreglunni um opið söluferli í hans tilviki. Kærandi gerir athugasemd við að í fyrri synjun fjárhagsnefndar Íbúðalánasjóðs sé hvorki að finna tilvísun í reglur né umfjöllun um hvort aðstæður hans gætu verið með þeim hætti að unnt væri að fella þær undir skýra undanþágu í reglum sjóðsins. Aðstæður kæranda eigi vel við samkvæmt orðalagi þeirra og heimili þannig sölu utan opins söluferlis. Þá hafi seinni synjun fjárhagsnefndarinnar verið afgreidd með svipuðum hætti.

Kærandi vísar til þess að samkvæmt reglum Íbúðalánasjóðs um meðferð fullnustueigna sé í undantekningatilvikum heimilt að víkja frá reglunni um opið söluferli, enda séu málefnalegar ástæður fyrir hendi, slík ráðstöfun ekki talin brjóta gegn hagsmunum Íbúðalánasjóðs og sjóðurinn hljóti ekki skaða af. Samkvæmt því séu þríþætt skilyrði fyrir undanþágunni. Beiðni kærandi hafi verið hafnað á þeim grundvelli að skilyrðið um málefnalegar ástæður væri ekki uppfyllt. Af því megi álykta að sjóðurinn telji að hin tvö skilyrðin séu uppfyllt í tilviki kæranda, enda hafi hann rökstutt vel hvernig þau væru uppfyllt. Eftir standi að ákveða hvað teljist vera málefnalegar ástæður en einhverjar leiðbeiningar um það megi finna í reglum Íbúðalánasjóðs, þó ekki ítarlegar. Þar sé sérstaklega nefnt í dæmaskyni að það geti átt við í tilvikum þar sem gerðarþoli óski eftir endurkaupum, en það séu nákvæmlega þær aðstæður sem eigi við um kæranda. Þannig uppfylli hann öll skilyrði fyrir því að fá að kaupa eignina aftur utan opins söluferlis. Kærandi bendir á að ákvörðun Íbúðalánasjóðs hafi hvorki verið rökstudd né hafi verið veittar leiðbeiningar um hvað falli undir málefnalegar ástæður þannig að undanþágu verði beitt. Það virðist vera að einn nefndarmaður í fjárhagsnefnd Íbúðalánasjóðs telji, án nokkurra skýringa eða tilvísana í gögn málsins, ástæður kæranda fyrir beitingu undanþágu vera þá að greiða sem lægst verð fyrir íbúðina. Túlka megi gögn málsins á þann veg að synjunin byggi á því að ef eignin yrði seld utan opins söluferlis myndi sjóðurinn ekki fá hæsta mögulega verð fyrir eignina, og þannig hljóta skaða af. Á því byggi Íbúðalánasjóður hins vegar ekki í rökstuðningi sínum. Af framangreindu megi leiða að ástæður sjóðsins fyrir synjun séu þær að hann vilji hagnast sem mest á mismuninum á kaupverði og söluverði, og láti hagsmuni kæranda ekki stöðva sig í þeim áformum. Slíkt geti ekki talist samrýmast tilgangi sjóðsins, sem sé að stuðla að því að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í viðráðanlegum kjörum, sbr. 1. gr. laga nr. 44/1998.

Kærandi tekur fram að af gögnum málsins verði ráðið að fjárhagsnefnd Íbúðalánasjóðs hafi litið algerlega fram hjá þeirri staðreynd að kærandi hafi átt og búið í fasteigninni frá árinu 2006. Þá hafi kærandi gert fasteignina upp sjálfur og óski eftir að vera búsettur þar áfram. Kærandi líti svo á að það séu mun minni líkur á að honum takist að kaupa fasteignina á almennum markaði og í samkeppni við aðra kaupendur, fari eignin í opið söluferli, vegna ástandsins á húsnæðismarkaðnum. Kærandi vísar á bug ásökunum Íbúðalánasjóðs um að hann vilji hagnast á kaupunum, enda ekkert í gögnum málsins sem styðji þá fullyrðingu sjóðsins. Kærandi telur að Íbúðalánasjóður hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, við afgreiðslu málsins. Þá telur kærandi að sjóðurinn hafi brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga við ákvarðanatöku málsins. Kærandi fer fram á að úrskurðarnefndin staðfesti að Íbúðalánasjóður hafi hvorki uppfyllt rannsóknarskyldu sína né gætt meðalhófs í afgreiðslu á beiðni hans. Kærandi fer einnig fram á að raunverulegt mat á aðstæðum og ástæðum kæranda fyrir beiðni um endurkaup utan opins söluferlis fari fram og að úrskurðarnefndin samþykki beiðni hans.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Íbúðalánasjóðs er ítrekað að aðstæður hans rúmist vel innan orðalags reglna sjóðsins. Kærandi gerir athugasemd við túlkun Íbúðalánasjóðs á heimild til endurkaupa. Ef reglurnar ættu að vera svo þröngt túlkaðar, að þær ættu einungis að rúma þau tilviki sem Íbúðalánasjóður tilgreini í greinargerð sinni, hafi sjóðnum verið í lófa lagið að hafa orðalag reglnanna skýrara. Ljóst sé að þau þröngt afmörkuðu tilvik sem sjóðurinn vísi til að falli undir málefnalegar ástæður geti með engu móti talist einu málefnalegu ástæðurnar sem til séu í þessu sambandi. Kærandi hafi teflt fram haldgóðum og málaefnalegum rökum sem eigi að leiða til þess að hann fái þess notið að kaupa aftur fasteignina sem hann sé búsettur í. Aðstæður hans rúmist vel innan orðalags reglnanna. Þrátt fyrir að skýra beri undantekningar þröngt þá megi ekki ganga svo langt, líkt og sjóðurinn geri, að það útiloki nánast alveg að undantekningunni verði beitt yfir höfuð. Það samrýmist ekki meðalhófsreglu að túlka reglurnar með þessum hætti, kæranda í óhag. Kærandi geri sér fulla grein fyrir því að ef endurkaup utan opins söluferlis yrðu heimiluð myndi hann greiða eðlilegt verð fyrir fasteignina. Að hans mati væri eðlilegt að óháður sérfróður þriðji aðili kæmi að verðmatinu.

III. Sjónarmið Íbúðalánasjóðs

Í greinargerð Íbúðalánasjóðs kemur fram að við meðferð máls kæranda hafi verið viðhaft það verklag sem fram komi í reglum stjórnar sjóðsins um meðferð fullnustueigna. Ákvörðun Íbúðalánasjóðs sé í samræmi við þær reglur en kærandi rangtúlki reglurnar og tefli ýmsu fram í kæru sem hafi ekki haft þýðingu við ákvarðanatöku sjóðsins. Tekið er fram að meginreglan við sölu fullnustueigna sjóðsins sé sú að eignirnar eigi að selja í almennri sölu á markaði þannig að öllum sé gert mögulegt að bjóða í þær, og hagstæðasta boði tekið. Sú framkvæmd sé í samræmi við meginreglur sem gildi um sölu ríkiseigna, um að leggja skuli áherslu á gagnsæi, hlutlægni, jafnræði og hagkvæmni, sbr. 45. gr. laga nr. 123/2015 um opinber fjármál. Reglur sjóðsins um sölu fullnustueigna grundvallist á þessari meginreglu en heimilt sé að gera undantekningar, þar á meðal ef um endurkaup sé að ræða, og þá aðeins að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Í 7. mgr. 8. gr. reglnanna sé kveðið á um almenn skilyrði þess að vikið sé frá meginreglunni um sölu á almennum markaði. Auk þeirra gildi sérstök skilyrði fyrir því að fallist verði á endurkaup, meðal annars varðandi skil á leigugreiðslum. Það sé því alrangt, sem kærandi gefi í skyn, að gerðarþoli eigi sjálfkrafa rétt á endurkaupum. Reglurnar kveði skýrt á um hvaða skilyrði þurfi að vera uppfyllt til að hægt sé að víkja frá meginreglunni um opið söluferli og samþykkja endurkaup. Íbúðalánasjóður þurfi að meta sérstaklega í hverju tilviki hvort aðstæður umsækjanda séu með þeim hætti að málefnalegt sé að víkja frá meginreglunni, en það sé gert á fundi fjárhagsnefndar sjóðsins.

Íbúðalánasjóður tekur fram að synjanir sjóðsins hafi verið byggðar á mati á þeim aðstæðum sem kærandi hafi sjálfur lýst í greinargerðum sínum. Í báðum tilvikum hafi legið nægjanlega vel fyrir að svo stöddu að möguleg sala eignarinnar til kæranda bryti ekki gegn hagsmunum sjóðsins og að sjóðurinn hefði ekki skaða af. Þess vegna hafi ekki verið ástæða til að fjalla nánar um þau skilyrði en talin meiri þörf á að meta það sérstaklega hvort málefnalegar ástæður væru til staðar svo unnt væri að víkja frá meginreglunni um almenna sölu með því að heimila endurkaup. Í framkvæmd hafi verið miðað við að málefnalegar ástæður væru sérstakar aðstæður, þannig að umsækjandi væri mjög háður því að vera áfram búsettur í tilteknu húsnæði. Sem dæmi um slíkar aðstæður megi nefna ef viðkomandi húsnæði hafi verið breytt með tilliti til þarfa umsækjanda eða annarra heimilismanna, svo sem vegna fötlunar eða veikinda, eða ef skólaganga barna í viðkomandi hverfi krefjist þess með tilliti til sérþarfa og aðstoðar í skóla. Ekki sé hægt að tilgreina með tæmandi hætti hvað teljist vera málefnalegar ástæður og því geri reglurnar ráð fyrir mati hverju sinni. Ætíð beri að hafa í huga að um sé að ræða undantekningu frá meginreglunni og matið því túlkað þröngt. Fjárhagsnefndin hafi metið það svo að aðstæður kæranda, eða annarra heimilismeðlima, væru ekki sérstaklega bundnar við húsnæði hans. Fallast megi á með kæranda að seinni synjun nefndarinnar sé óheppilega orðuð en hana beri þó ekki að skilja sem ásökun og verði að túlka í samhengi við skilyrði til endurkaupa samkvæmt reglum sjóðsins. Fjárhagsnefndin taki ákvörðun með hliðsjón af tillögu starfsmanns fjárstýringarsviðs og þeim gögnum sem liggi fyrir í málinu. Nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að málefnalegar ástæður stæðu ekki til þess að víkja frá meginreglunni um opið söluferli. Þess vegna hafi beiðninni verið synjað.

Íbúðalánasjóður fellst ekki á að hafa brotið rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og bendir á að kæranda hafi verið leiðbeint um það hvaða gögn hann þyrfti að leggja fram í tengslum við umsókn sína. Fjárhagsnefndin hafi í bæði skiptin tekið ákvörðun á grundvelli fyrirliggjandi gagna og því hafi verið nægjanlega upplýst um þau atriði sem máli skiptu við töku ákvörðunarinnar er lúti að aðstæðum kæranda, með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem sjóðurinn hafi almennt lagt til grundvallar í sambærilegum málum. Íbúðalánasjóður bendir á að niðurstaða um það hvort skilyrðið um málefnalegar ástæður teljist uppfyllt byggi alltaf á heildarmati á öllum málavöxtum. Þá mótmælir Íbúðalánasjóður því að ákvæði 1. gr. laga nr. 44/1998 um hlutverk sjóðsins eigi að leiða til þess að fallist verði á endurkaup kæranda, enda sé það ekki hlutverk sjóðsins að stuðla að því markmiði við sölu fullnustueigna. Kaup eigna á nauðungarsölu sé ekki liður í almennri starfsemi sjóðsins og hið sama gildi um sölu slíkra eigna, enda engin ákvæði í lögum nr. 44/1998 sem fjalli um þann þátt í starfsemi sjóðsins. Stjórn Íbúðalánasjóðs hafi sett starfsreglur bæði um kaup eigna á nauðungarsölu og um sölu fullnustueigna og þær reglur gildi jafnt um alla. Reglurnar séu afar skýrar um það að meginreglna við sölu fullnustueigna sé opið söluferli á almennum markaði. Undantekningar séu aðeins heimilar að áður tilgreindum skilyrðum uppfylltum og beri að túlka þröngt. Þrátt fyrir að aðeins sé vísað til þess að málefnalegar ástæður þurfi að vera fyrir hendi verði að játa Íbúðalánasjóði rúmt mat á því hvenær skilyrðið teljist uppfyllt. Slík heimild sé nauðsynleg til þess að sjóðurinn geti gætt að frumskyldu sinni samkvæmt reglunum um að hámarka virði eigna, meðal annars með tilliti til þess að eignir verði seldar jafnskjótt og markaðsaðstæður séu hagstæðar. Íbúðalánasjóður hafi því ekki brotið meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, enda sjóðnum beinlínis óheimilt að taka aðra ákvörðun.

IV. Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um synjun Íbúðalánasjóðs á beiðni kæranda um endurkaup fasteignarinnar að C sem seld var nauðungarsölu X 2015.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál er tilgangur laganna að stuðla að því með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum og að fjármunum verði sérstaklega varið til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum.

Um starfsemi Íbúðalánasjóðs gilda ákvæði III. kafla laga nr. 44/1998 en kaup fasteigna við nauðungarsölu, samkvæmt lögum nr. 90/1991 um nauðungarsölu, telst ekki liður í almennri starfsemi sjóðsins. Er þar um að ræða úrræði sem gripið er til, ef hagur sjóðsins beinlínis krefst þess, í því skyni að verja kröfur sínar. Stjórn Íbúðalánasjóðs hefur sett reglur um meðferð fullnustueigna sem samþykktar voru á fundi stjórnar 1. desember 2016.

Í 8. gr. reglnanna er fjallað um sölu fullnustueigna. Þar segir í 1. mgr. að við sölu fullnustueigna skuli lögð áhersla á söluferla sem tryggi gagnsæi, hlutlægni, jafnræði og hagkvæmni. Leitast skuli við að takmarka eins og kostur er rekstraráhættu og orðsporsáhættu sem sala eigna geti haft í för með sér. Einnig skuli gætt að samkeppnissjónarmiðum eins og við geti átt, sérstaklega við sölu eigna í eignasöfnum. Í 2. mgr. 8. gr. reglnanna kemur meðal annars fram að við sölu fullnustueigna skuli alltaf gæta þess að hámarka söluvirði þeirra og að þær séu ekki seldar undir eðlilegu markaðsvirði þeirra miðað við staðsetningu þeirra, aldur, gerð og ástand. Þá segir meðal annars í 3. mgr. 8. gr. að fullnustueignir skuli seldar jafnskjótt og það sé talið hagkvæmt. Leitast skuli við að hámarka virði eigna og ákvörðun um sölu því tekin á grundvelli viðskiptalegra hagsmuna Íbúðalánasjóðs á hverjum tíma að teknu tilliti til markaðsaðstæðna.

Meginreglan er sú að eignir eru seldar á almennum markaði í stakstæðri sölu í opnu söluferli, sbr. 5. mgr. 8. gr. reglnanna. Í 7. mgr. 8. gr. er kveðið á um undanþágu frá meginreglunni en þar segir:

„Í undantekningartilvikum er heimilt að víkja frá reglunni um opið söluferli enda séu málefnalegar ástæður fyrir hendi, slík ráðstöfun ekki talin brjóta gegn hagsmunum Íbúðalánasjóðs og sjóðurinn hafi ekki skaða af. Fulltrúi fjárstýringarsviðs leggur fyrir fjárhagsnefnd tillögu ásamt rökstuðningi fyrir því hvort undanþágan skuli nýtt og tekur fjárhagsnefnd ákvörðun þar um. Getur þetta átt við í tilvikum þar sem gerðarþoli óskar eftir endurkaupum, þar sem eign er í hluta eða að heild í sameign eða þannig staðsett að það myndi verða verulega íþyngjandi fyrir kaupanda að selja hana öðrum og þar sem ástand, staðsetning eignar eða aðrar aðstæður eru í sjóðnum íþyngjandi við venjubundna stakstæða sölumeðferð.“

Umsókn kæranda um endurkaup fasteignarinnar var synjað á þeirri forsendu að ekki væru málefnalegar ástæður fyrir því að víkja frá reglunni um opið söluferli. Kærandi hefur gert athugasemd við afgreiðslu Íbúðalánasjóðs og telur að aðstæður sínar falli undir undanþáguákvæði 7. mgr. 8. gr. framangreindra reglna. Af hálfu Íbúðalánasjóðs hefur komið fram að byggt hafi verið á mati á þeim aðstæðum sem kærandi hafi sjálfur lýst í greinargerðum til sjóðsins. Í framkvæmd hafi verið miðað við að málefnalegar ástæður væru sérstakar aðstæður, þannig að umsækjandi væri mjög háður því að vera áfram búsettur í tilteknu húsnæði.

Framangreind heimildarregla byggir á mati stjórnvalds og tilvísun til hennar veitir aðeins takmarkaða vitneskju um hvaða aðstæður leiddu til niðurstöðu máls. Af þeim sökum er nauðsynlegt að stjórnvald greini frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en það var ekki gert í hinni kærðu ákvörðun eða í rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Það er forsenda þess að viðkomandi átti sig á því hvað falli undir málefnalegar ástæður og geti þá veitt upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að málið teljist nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Er það einnig forsenda þess að umsækjandi geti nýtt andmælarétt sinn, sbr. 13. gr. sömu laga.

Þrátt fyrir framangreindan annmarka telur úrskurðarnefndin ekki ástæðu til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Við það mat lítur nefndin til þess að bæði kærandi og Íbúðalánasjóður hafa lýst afstöðu sinni til málsins og sjóðurinn lagt fram upplýsingar um þau viðmið sem litið er til við mat á því hvað teljist vera málefnalegar ástæður í skilningi undanþáguákvæðin 7. mgr. 8. gr. framangreindra reglna.

Úrskurðarnefndin telur að þau viðmið sem Íbúðalánasjóður hefur tilgreint séu reist á málefnalegum forsendum. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður ekki séð að aðstæður kæranda séu með þeim hætti að framangreint undanþáguákvæði eigi við. Með vísan til þess er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Íbúðalánasjóði hafi verið heimilt að synja beiðni kæranda um endurkaup fasteignarinnar að C. Hin kærða ákvörðun er því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 26. maí 2017, um synjun á beiðni A, um endurkaup fasteignarinnar að C sem seld var nauðungarsölu X 2015, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson