Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 475/2019

Fimmtudaginn 19. mars 2020

A

gegn

Hafnarfjarðarbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 18. nóvember 2019, kærði B réttindagæslumaður f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála afgreiðslu Hafnarfjarðarbæjar á erindi kæranda vegna NPA samnings.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með tölvupósti, dags. 30. september 2019, óskaði kærandi eftir nýjum NPA samningi við Hafnarfjarðarbæ og upplýsingum um hækkun á þeim samningi. Svar barst kæranda, dags. 24. október 2019, þar sem fram kom að fjölskylduráð hafi vísað málinu til fjárhagsáætlunargerðar fyrir árið 2020 og sé enn verið að vinna að niðurstöðu. Einnig kom fram að starfshópur yrði stofnaður til þess að skoða fyrirkomulag NPA, jafnaðartaxta, samræmdar reglur, hvernig úthlutun er háttað og eftirfylgni.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 18. nóvember 2019. Með bréfi, dags. 20. nóvember 2019, óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir greinargerð Hafnarfjarðarbæjar vegna kærunnar. Greinargerð barst með bréfi, dags. 16. desember 2019, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dagsettu sama dag. Athugasemdir bárust frá kæranda með tölvupósti, dags. 23. janúar 2020, og voru þær sendar Hafnarfjarðarbæ til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. janúar 2020. Frekari athugasemdir bárust ekki. 

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærður sé dráttur á afgreiðslu Hafnarfjarðarbæjar á erindi kæranda og meðferð þess innan stjórnsýslunnar. Enn fremur sé kærður dráttur á því að framlag Hafnarfjarðar til launakostnaðar á NPA samningi kæranda verði að lágmarki reiknaður út frá gildandi kjarasamningi NPA aðstoðarfólks og taki mið af því sem ætla megi að sé sannanlegur launakostnaður samkvæmt samþykktum tímafjölda til þjónustunnar. Með því sé komið í veg fyrir íþyngjandi áhrif sem takmarkanir á framlagi sveitarfélagsins til launakostnaðar hafi, og muni að óbreyttu áfram hafa, á réttindi kæranda og aðstoðarfólks hans og standi því í vegi að kærandi geti staðið með viðeigandi og fullnægjandi hætti undir kröfum sem á hendur kæranda séu lagðar sem vinnuveitanda samkvæmt 11. gr. laga nr. 38/2018 og 9. gr., d-lið 1. mgr. 12. gr., 13. gr. og 16. gr. reglugerðar nr. 1250/2018.

Með vísan til þessa sé gerð sú krafa að framlag Hafnarfjarðarbæjar við launakostnað verði, án frekari tafa, breytt á þann veg að kærandi fái ekki lengur búið við mismunun og hún geti að fullu staðið við þær kröfur sem lagðar eru á kæranda sem vinnuveitanda samkvæmt lögum og reglum og í samræmi við það sem kveðið sé á um í NPA samningi hennar við bæinn þess efnis að greiða skuli samkvæmt gildandi kjarasamningum.

Einnig sé gerð sú krafa að undið verði ofan af samþykkt fjölskylduráðs Hafnarfjarðarbæjar samkvæmt bréfi, dags. 8. nóvember 2019, varðandi verkefni starfshóps NPA að „koma með tillögu að tímagjaldi vegna NPA þjónustu sem skal endurspegla heildarkostnað við hverja klukkustund að meðaltali.“

Kærandi kveður málavexti vera þá að hún hafi verið með samning um notendastýrða persónulega aðstoð við Hafnarfjarðarbæ, byggt á samkomulagi um fjölda vinnustunda, frá janúar 2019. Í júní 2019 hafi verið gengið frá samkomulag milli NPA miðstöðvarinnar og Eflingar sem feli í sér að aðstoðarfólk í NPA skuli fá notið sömu hækkunar á launum og samið hafi verið um á almennum vinnumarkaði. Við útreikning á framlagi sveitarfélagsins til launakostnaðar hafi sveitarfélagið hins vegar ekki sinnt skyldum, í samræmi við almennar réttaröryggisreglur, að ganga úr skugga um að framlag þess nægi til að standa straum af sannanlegum launakostnaði kæranda og launatengdum gjöldum aðstoðarfólks hverju sinni með hliðsjón af ákvæðum kjarasamnings. Þvert á móti hafi framlagið miðast við óútskýrt viðmið, sem fáist ekki séð að eigi sér lagastoð og geri það að verkum að verulegt óhagræði hafi skapast fyrir kæranda þegar framlagið standi ekki undir raunverulegum launakostnaði vegna aðstoðar sem samkomulag sé um og hafi verið metinn. Kærandi hafi af þessum sökum neyðst til að leggja persónulega á sig fjárhagslegar skuldbindingar og taka þátt í greiðslu launakostnaðar aðstoðarfólks síns, sem geti að meginreglu ekki átt við um félagslega þjónustu. Að gefnu tilliti til bæði einstaklinga sem hafi NPA í öðrum sveitarfélögum og annarra sem fái þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018, og enn frekar sem gildi fyrir framlag launakostnaðar hjá öðrum vinnuveitendum sem veiti þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018, og sé hér um mismunun að ræða sem sé kæranda og aðstoðarfólki hennar í senn íþyngjandi og valdi miska vegna kostnaðar og óþæginda.

Frá og með 1. september 2019 hafi öllum gildandi NPA samningum verið sagt upp í Hafnarfirði með það í huga að endurnýja þá í samræmi við nýtt regluverk um notendastýrða persónulega aðstoð. Við undirbúning afgreiðslu á samningi kæranda hafi hún leitað svara við því hvernig sveitarfélagið hygðist ganga úr skugga um og tryggja að framlag þess til launakostnaðar aðstoðarfólks væri fullnægjandi þannig hún gæti staðið við skyldur sínar sem vinnuveitandi. Kærandi hafi gert sveitarfélaginu grein fyrir því að það myndi reynast henni erfitt að ganga til samninga nema skýr svör myndu fást um framlag sveitarfélagsins til samningsins og sundurliðun þess. Svar hafi borist í tölvupósti frá félagsráðgjafa á fjölskyldu- og barnamálasviði Hafnarfjarðar, dags. 24. október 2019. Þar segi:

„Fjölskylduráð vísaði málinu til fjárhagsáætlunargerðar fyrir árið 2020 og er enn að vinna að niðurstöðu. Ákveðið var á fundi ráðsins þann 14.10.2019 að stofna starfshóp sem hefur það verkefni að skoða fyrirkomulag NPA, jafnaðartaxta, samræmdar reglur, hvernig úthlutun er háttað og eftirfylgni. Sviðsstjóra var falið að útbúa erindisbréf fyrir starfshópinn.“

Á fundi fjölskylduráðs Hafnarfjarðarbæjar þann 8. nóvember 2019 hafi erindisbréf um myndun og verkefni starfshópsins verið lagt til afgreiðslu og það samþykkt. Þar segi að hópurinn skuli „koma með tillögu að tímagjaldi vegna NPA þjónustu sem skal endurspegla heildarkostnað við hverja klukkustund að meðaltali“ og sé lagt til að hann skili „niðurstöðum eigi síðar en 1. mars 2020“. Í aðþrengdri og þvingaðri stöðu til að njóta áframhaldandi NPA frá bænum hafi kærandi undirritað nýjan samning sem hafi tekið gildi 1. október 2019. Þar segi þó að Hafnarfjarðarbær skuldbindi sig til að greiða eftir gildandi kjarasamningum. Verði að líta svo á að með því að fylgja eftir öðrum viðmiðum við framlag til launakostnaðar sé bærinn að brjóta þann samning.

Í ljósi þess að sveitarfélagið hafi hvorki mótað drög né samþykkt endurskoðaðar reglur um notendastýrða persónulega aðstoð, í kjölfar gildistöku laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð, kunni að vera áríðandi að stofna starfshóp um það afmarkaða verkefni. Hins vegar fáist ekki séð að einstaklingsbundin meðferð og afgreiðsla sveitarfélagsins á framlagi launkostnaðar til kæranda þurfi að vera bundin við vinnu og niðurstöðu starfshóps sveitarfélagsins um endurnýjun á almennum reglum þess um NPA eða að hún komi til frestunar á því að erindi sé afgreitt svo fljótt sem verða megi til samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga. Auk þess fáist ekki séð að starfshópurinn hafi heimild til að „koma með tillögu að tímagjaldi vegna NPA þjónustu sem skal endurspegla heildarkostnað við hverja klukkustund að meðaltali.“ Niðurstaða starfshópsins muni óhjákvæmilega þurfa að taka mið af skráðum og óskráðum réttaröryggisreglum stjórnsýsluréttarins, sem og gildandi lögum og reglum sem eigi við um NPA. Það sé ótækt að afrakstur af vinnu starfshópsins sé ætlað að ganga gegn formreglum lögmætisreglunnar og leggja til fastmótaðar verklagsreglur sem takmarki óhóflega markmið laga um að fram fari einstaklingsbundið mat. Stjórnvaldinu beri skylda til að huga og gæta að réttindavernd kæranda og aðstoðarfólks með því að tryggja að framlag þess mæti með fullnægjandi hætti þörfum og skyldum kæranda sem og rétti aðstoðarfólks til umsaminna launa. Verði að líta svo á að NPA sé liður í framkvæmd sveitarfélags á grundvelli laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir nr. 38/2018 og um sé að ræða opinbert verkefni sem um gildi skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar. Ábyrgð á þjónustunni hvíli á Hafnarfjarðabæ. Þegar bærinn fari þá leið að fela kæranda að annast umsýslu og verkstjórn beri honum að tryggja að réttarvernd bæði kæranda og aðstoðarfólks hans sé ekki lakari en hún væri gagnvart bænum. Í því samhengi beri að álíta sem svo að vinna Hafnarfjarðarbæjar við mótun reglna um NPA sé að tryggja þessa réttindavernd en ekki takmarka hana.

Almenn viðmið um lágmark tímagjalds til útreiknings á framlagi sveitarfélags til launakostnaðar NPA séu þegar til staðar í kjarasamningi NPA miðstöðvarinnar við Eflingu en til viðbótar sé nauðsynlegt og viðeigandi að taka mið af þörfum fólks hverju sinni. Að gefnu tilliti til meginreglna um skyldubundið mat stjórnvalds við afgreiðslu á framlagi við launakostnað verði að ætla að það sé skylda Hafnarfjarðarbæjar að afgreiða hvern NPA samning á þann hátt sem best henti hag hvers umsækjanda með tilliti til allra aðstæðna, þar með talið í hvaða stéttarfélagi aðstoðarfólk sé, menntun þess og aldur. Sem stjórnvaldi sé bænum óheimilt að afnema eða takmarka matið með því að setja tímagjald sem taki til allra mála.

Í samræmi við almennar réttaröryggisreglur stjórnsýsluréttarins þurfi sveitarfélagið að sinna rannsóknar- og frumkvæðisskyldu, ekki síst eftir að hafa fengið upplýsingar frá kæranda um að ríkjandi fyrirkomulag standi ekki undir kostnaði, og ganga úr skugga um hvaða lágmark þurfi að vera til staðar hverju sinni í framlagi sveitarfélagsins varðandi launakostnað til að kærandi geti staðið með fullnægjandi hætti við skuldbindingar sínar. Verði einnig að líta til þess að þjónustulögin og reglugerð um NPA hafi hvoru tveggja tekið gildi fyrir ári síðan og geti ekki talist slík nýlunda að það standi lengur málefnalega til að dregið sé úr hömlu eð endurnýja samninga eða ákveða framlag til launakostnaðar í samræmi við ákvæði laganna um notendastýrða persónulega aðstoð.

Að ofangreindu verði að ætla að það sé ekki í samræmi við meginreglu um skyldubundið mat og markmið laga nr. 38/2018 að leggja til samræmt tímagjald á alla NPA samninga innan sveitarfélagsins og takmarka óhóflega lögbundið mat á aðstæðum hverju sinni. Þarfir einstaklinga séu ólíkar og aðstoðarfólk að sama skapi á mismunandi aldri og með mismunandi menntun. Verði að virða og tryggja að ráðrúm sé til staðar, líkt og við sambærilegar ráðningar hjá sveitarfélaginu sjálfu, að einstaklingur geti ráðið til sín fólk í samræmi við þarfir, óskir og hæfniskröfur og greitt laun í samræmi við réttindi aðstoðarfólks hverju sinni. Það sé takmarkandi að aðeins afmarkaður hópur fólks komi til greina til starfsins miðað við samþykktan tímafjölda og ætli að takmarka framkvæmd NPA í því efni. Aðaláherslan í ákvörðunum á félagslegum réttindum sé sú að komið sé til móts við þarfir hvers og eins og mótað sé verklag til mats á því sem byggi á jafnri meðferð og viðeigandi aðlögun. Það hreinlega stríði gegn stjórnarskrárbundnum réttindum, sbr. 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, markmiðum og meginreglum laga nr. 38/2018 og alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum, sem og dómaframkvæmd um félagsleg réttindi og áliti umboðsmanns Alþingis um sama efni.

Kærandi geti með sannanlegum hætti sýnt fram á hvernig framlag Hafnarfjarðarbæjar standi ekki undir launakostnaði og hvernig staðan íþyngi henni fjárhagslega og andlega. Hér verði að líta til þess að samband kæranda við aðstoðarfólk sé hvort tveggja bundið trúnaði, þörfum og almennum réttindum fatlaðs fólks og vinnuréttarlegu sambandi milli vinnuveitanda og launþega. Standi sveitarfélag ekki við skyldur sínar um að ganga úr skugga um og tryggja nauðsynlegt framlag til launakostnaðar kæranda hafi það íþyngjandi áhrif á bæði hana og aðstoðarfólk hennar og samband þeirra á milli. Óvissa um hvort hægt sé að halda fullum tímafjölda, greiða laun og halda ráðningum vegi að atvinnuöryggi aðstoðarfólks og hamli því að kærandi geti staðið við skyldur sínar sem vinnuveitandi, sem að sama leyti geti grafið undan trúverðugleika hennar sem vinnuveitanda og valdið frekari takmörkunum á því að hún fái ráðið til sín aðstoðarfólk. Eins og staðan sé í dag sé henni mismunað af þessum sökum.

Krafa kæranda að framlag sveitarfélags standi undir almennum skyldum hennar sem vinnuveitanda geti ekki talist vera úr slíku hófi að sveitarfélagið geti með lögmætum hætti þrengt að réttindum kæranda og aðstoðarfólks með fastmótaðri reglu um tímagjald eða öðrum óljósum svörum um að verið sé að móta hana. Krafan sé í fyrsta lagi viðeigandi að gefnu tilliti til þeirrar ráðstöfunar sem tíðkist annars staðar í samningum við einkaaðila eða við tryggingu opinberra aðila fyrir félagslegum réttindum eins og þau séu skilgreind í stjórnarskrám, markmiðum og meginreglum laga sem og alþjóðlegum mannréttindasamningum. Í öðru lagi vegi hún ekki að sjálfræði kæranda né sveitarfélagsins og aðföngum þess til að standa undir launakostnaði. Í þriðja lagi sé fullnægjandi lagastoð fyrir kröfunni og réttur þess að kærandi fái notið NPA sé í samræmi við samþykkt mat á stuðningsþörf og samkomulag um vinnustundir, sem hvort tveggja hafi þegar verið staðfest af sveitarfélaginu. Kærandi geti lagt fram gögn sem sé fært að standa undir mati og áætlun sveitarfélagsins á fullnægjandi framlagi til launakostnaðar. Eftir standi að engin lögmæt málefnaleg ástæða sé fyrir töfum sveitarfélagsins og þeirri leið sem það hyggist fara.

Í athugasemdum kæranda, dags. 23. janúar 2020, við greinargerð Hafnarfjarðarbæjar kemur fram að álitaefni sem fram komi í rökstuðningi kærunnar sé ekki svarað í greinargerð Hafnarfjarðarkaupstaðar, þ.e. ekki sé sett fram nokkur vísir að lagastoð sé fyrir meðferðinni. Kærandi muni því ekki svara efnislega því sem fram komi í greinargerðinni en ítreki það sem fram komi í fyrri rökstuðningi og undirstriki álitaefnið með hliðsjón af [dómi] Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-327/2015 og niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9160/2016.

Samkvæmt lögum nr. 38/2018 beri sveitarfélög ábyrgð á framkvæmd NPA. Það sé þeirra að gæta þess að fjárframlög nægi til þess að annast metna þörf fyrir þjónustunni. Í því fyrirkomulagi sem ríki hjá Hafnarfjarðarkaupstað sé engin lagastoð fyrir og sé afgreiðslu fjárframlagsins þannig háttað að kæranda sé vonlaust að fá endurgjaldslausa NPA aðstoð í samræmi við metna stuðningsþörf. Kærandi þurfi sjálf að standa straum af kostnaði og leggja á sig fjárhagslega byrði til að geta staðið við skuldbindingar sem á henni liggi sem umsýsluaðila samkvæmt 3. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018. Með þessu móti sé verið að synja kæranda um endurgjaldslausa þjónustu sem að meginreglu gildi um rétt á grundvelli laga nr. 38/2018. Verði að leggja til grundvallar að einstaklingur sem hafi langvarandi stuðningsþarfir eigi samkvæmt lögum og 76. gr. stjórnarskrár, rétt á því að fá NPA án tillits til efnahags, sbr. jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrárinnar. Af þessu leiði að við setningu reglna um slíka aðstoð beri að gæta að þeir sem þurfi þessa þjónustu geti fengið hana án þess að það skapi þeim fjárhagslega byrði.

Í VII. kafla laga nr. 38/2018, nánar tiltekið 30. gr., sé greint frá almennum reglum um málsmeðferð samkvæmt þeim lögum. Verði að líta svo á að ákvörðun um framlag til launakostnaðar falli undir skyldubundið mat sveitarfélaga í samræmi við mat á einstaklingsbundnum þörfum hvers og eins umsækjanda. Í máli kæranda liggi fyrir að þau fjárframlög sem ætlað sé að standi undir endurgjaldslausri þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018, nái ekki að mæta þeirri viðurkenndu stuðningsþörf sem samkomulag sé um. Standi það í vegi fyrir því að kærandi fái notið þeirrar þjónustu og réttinda sem kveðið sé á um í markmiðsgrein laganna og 1. mgr. 11. gr. laganna, sem og réttar til sjálfstæðs lífs sem stjórnvöld hafa skuldbundið sig til að viðurkenna, vernda og tryggja framkvæmd laganna. Fyrirkomulagið hafi ítrekað valdið því að kærandi þurfi persónulega að taka á sig kostnað við þjónustuna til þess að standa undir þeirri vinnuveitendaábyrgð sem kveðið sé á um í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 30/2018.

Tilhögunin geri það að verkum að jafnstöðuþáttur jafnræðisreglunnar sé ekki virtur við úthlutun þjónustunnar. Á það hvoru tveggja við í samanburði við aðra NPA notendur og fólk sem njóti annarrar stoðþjónustu. Fjöldi fatlaðra einstaklinga þurfi ekki sjálfir að gangast undir fjárhagslegar skuldbindingar og taka á sig fjárhagslega byrði til að fá notið stjórnarskrárvarinnar réttinda og lögbundinnar endurgjaldslausrar þjónustu í samræmi við metna stuðningsþörf. Að teknu tilliti til skyldu sveitarfélaga til að setja sér reglur um framkvæmd NPA, sbr. 5. mgr. 11. gr. laganna, verði að líta svo á að sveitarfélagið eigi að bera þann kostnað sem af hljótist þegar takmörkuð framlög hamli því að fatlaðir einstaklingar fái endurgjaldslaust notið NPA í samræmi við metna stuðningsþörf.

Einstaklingsbundnar þarfir fólks og mismunandi staða aðstoðarfólks geri það að verkum að ekki sé hægt að styðjast við almenn viðmið til útreiknings á framlagi til launakostnaðar, ákveðin af tilteknu ráði í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Séu málefnalegar ástæður fyrir þeim launum sem fólk með NPA greiði aðstoðarfólki sínu fari betur á því að sveitarfélög nýti mats- og eftirlitsheimildir sínar til að sjá til þess að framlag til launakostnaðar standi „undir launum og launatengdum gjöldum aðstoðarfólks“ og „taki mið af kjörum aðstoðarfólks samkvæmt gildandi kjarasamningum hverju sinni“ í samræmi við 16. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð.

Auk þess fáist ekki séð hvaðan sveitarfélög sæki lögmæti fyrir því að setja hvert um sig ólík almenn viðmið um launakostnað aðstoðarfólks í NPA og leggi þannig til íþyngjandi reglu. Hvergi í lögum eða reglugerð sé tilgreint með nákvæmum hætti á hvaða meginreglum reglur sveitarfélaganna skuli byggja á. Það verði að líta til markmiða laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018. Hvers kyns takmarkanir á því að fatlað fólk fái endurgjaldslaust notið sjálfstæðs lífs og frelsis þurfi að vera skýrt orðað í lögum. Það sé hins vegar ekki tilfellið. Af orðalagi 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 megi ráða að mat á framlagi til launakostnaðar falli utan sértækra reglna sveitarfélaganna sem lúti að framkvæmd þjónustunnar og um það gildi sömu almennu málsmeðferðarreglur og séu tilgreindar í VII. kafla laga nr. 38/2018. Enn fremur bendi orðalag 16. gr. áðurnefndrar reglugerðar til þess að um sé að ræða einstaklingsbundið mat sem sé breytilegt eftir þörfum og aðstæðum hverju sinni, ólíkt framlagi til starfsmannakostnaðar og umsýslu sem sé bundið hlutfall af heildarframlagi þjónustunnar með tilliti til áætlaðs launakostnaðar. Taka skuli af mið af kjarasamningum en ekki af almennum viðmiðum ákvörðuð af sveitarfélögunum. Það kunni að vera fjárhagslegur ávinningur af því fyrir sveitarfélag, með tilheyrandi íþyngjandi áhrifum á fólk með NPA, að ákvarða lágt viðmið um launakostnað. Í þessu sambandi bendir kærandi á tilmæli umboðsmanns Alþingis til úrskurðarnefndar í máli hans nr. 9160/2016.

III.  Sjónarmið Hafnarfjarðarbæjar

Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar kemur fram að í fyrsta lagi sé kærður dráttur á afgreiðslu Hafnarfjarðarkaupstaðar á erindi kæranda varðandi hækkun tímagjalds NPA samnings. Það sé ljóst að dregist hafi hjá Hafnarfjarðarkaupstað að taka ákvörðun um launakostnað vegna NPA samninga. Starfsfólk fjölskyldu- og barnamálasviðs hafi verið í samskiptum við kæranda nokkrum sinnum frá því að erindi hennar hafi borist í júní. Á fundi fjölskylduráðs þann 27. júní 2019 hafi verið tekið fyrir erindi NPA miðstöðvarinnar um hækkun tímagjalds í NPA þjónustu. Fjölskylduráð hafi bókað að óskað væri eftir greiningu og sundurliðun á útreikningum NPA miðstöðvarinnar. Á fundi fjölskylduráðs þann 30. ágúst 2019 hafi ráðið bókað: „Þann 1. janúar sl. var jafnaðartaxti vegna NPA hækkaður í 4117,38 kr. Ákvörðun um frekari hækkun er vísað til umræðu í fjárhagsáætlun fyrir árið 2020.“ Á fundi fjölskylduráðs þann 14. október 2019 hafi eftirfarandi verið bókað: „Fjölskylduráð leggur til að stofnaður verði starfshópur sem hefur það verkefni að skoða fyrirkomulag NPA, jafnaðartaxta, samræmdar reglur, hvernig úthlutun er háttað og eftirfylgni. Sviðsstjóra er falið að útbúa erindisbréf fyrir starfshópinn.“ Á fundi ráðsins þann 17. október 2019 hafi verið ákveðið að á meðan starfshópurinn hafi ekki lokið störfum þá verði tímagjaldið hækkað um launavísitölu frá 1. janúar 2020. Þessi ákvörðun verði endurskoðuð með hliðsjón af niðurstöðum starfshópsins. Starfshópurinn hafi nú þegar tekið til starfa og setji í forgang vinnu við ákvörðun tímagjalds vegna NPA samninga.

Í öðru lagi sé kærður dráttur á framlagi Hafnafjarðarkaupstaðar til launakostnaðar í NPA þjónustu. Í fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir árið 2020 hafi verið ákveðið að hækka tímagjald í þjónustunni samkvæmt launavísitölu og komi sú hækkun til framkvæmda um áramót 2019 og 2020.

Að lokum sé bent á að ekki hafi verið tekin ákvörðun um að greitt verði jafnaðargjald þrátt fyrir orðalag í erindisbréfi starfshópsins.

IV.  Niðurstaða

Kærð er afgreiðsla Hafnarfjarðarbæjar á erindi kæranda vegna NPA samnings. Af gögnum málsins virðist ráðið að öllum NPA samningum sveitarfélagsins hafi verið sagt upp frá og með 1. september 2019 og þar á meðal samningi kæranda. Kærandi hafi óskað eftir nýjum NPA samningi 30. september 2019 sem og upplýsingum um hvenær hún fái að „vita um hækkun á samningi,“ en af greinargerð sveitarfélagsins má ráða að fyrst hafi verið óskað eftir hækkuninni í júní 2019. Í svörum sveitarfélagsins til kæranda þann 24. október 2019 var tekið fram að Fjölskylduráð Hafnarfjarðar hafi vísað málinu til fjárhagsáætlunargerðar fyrir árið 2020 og enn væri unnið að niðurstöðu. Þá hafi verið tekin ákvörðun um að stofna starfshóp sem færi með það verkefni að skoða fyrirkomulag NPA, jafnaðartaxta, samræmdar reglur, hvernig úthlutun væri háttað og eftirfylgni. Kærandi var upplýst um það að nýr samningur væri tilbúinn til undirritunar og af kæru má ráða að kærandi hafi undirritað hann og hann gilt frá 1. október 2019. Það hafi hún gert nauðug og enn þá hafi ekki verið tekin afstaða til kröfu hennar um hækkun á samningi, umfram það að tímagjald hafi verið hækkað miðað við launavísitölu frá og með 1. janúar 2020.

Samkvæmt 35. gr. laga um laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er hægt að kæra stjórnvaldákvarðanir samkvæmt lögunum, þar með talið ákvarðanir teymis samkvæmt 20. gr., til úrskurðarnefndar velferðarmála innan þriggja mánaða frá því að umsækjanda berst tilkynning um ákvörðunina. Nefndin úrskurðar um hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi við lög og hvort ákvörðunin hafi verið efnislega í samræmi við lögin og reglur sveitarfélaga settar á grundvelli þeirra.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum liggur ekki fyrir efnisleg stjórnvaldsákvörðun vegna erindis kæranda til Hafnarfjarðarbæjar um hækkun á NPA samningi. Að þessu virtu er ekki hægt að fjalla efnislega um kröfur kæranda aðrar en drátt á málsmeðferðinni samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafrest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi.

Í 1. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir kemur fram að ákvörðun um að veita þjónustu skuli taka svo fljótt sem kostur er. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð er að þjónustan sem sótt var um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skal leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hefur á biðtíma og aðra þjónustu sem er í boði.

Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að gera athugasemd við framangreinda málsmeðferð Hafnarfjarðarbæjar. Sveitarfélaginu bar að taka efnislega ákvörðun um synjun eða samþykki á erindi kæranda um hækkun á NPA samningi kæranda á grundvelli gildandi reglna eins fljótt og unnt var, sbr. 34. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er réttlætanlegt að fresta afgreiðslu umsóknar með vísan til þess að starfshópur vinni að drögum að nýjum reglum um NPA í samræmi við lög nr. 38/2018 og í samræmi við reglugerð nr. 1250/2018 um framkvæmd notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar. Beinir úrskurðarnefndin því til sveitarfélagsins að haga málsmeðferð sinni vegna umsókna einstaklinga framvegis í samræmi við framangreind sjónarmið. Með vísan til framangreinds er lagt fyrir Hafnarfjarðarbæ að taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar og hraða afgreiðslu þess.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Afgreiðsla Hafnarfjarðarbæjar í máli A, var ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lagt er fyrir Hafnarfjarðarbæ að taka málið til efnislegrar meðferðar og hraða afgreiðslu þess.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson