A-223/2006 Úrskurður frá 9. febrúar 2006
ÚRSKURÐUR
Hinn 9. febrúar 2006 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-223/2006:
Kæruefni
Með bréfi, dags. 4. júlí 2005 kærði [...] meðferð utanríkisráðuneytisins, á beiðni sinni um aðgang að upplýsingum um árás á íslenska friðargæsluliða í Kabúl í Afganistan hinn 23. október 2004.
Með bréfi, dagsettu 8. júlí var kæran kynnt utanríkisráðuneytinu og því beint til ráðuneytisins að taka ákvörðun um afgreiðslu beiðni kæranda ekki síðar en hinn 20. júlí. Voru tilmælin ítrekuð með bréfum dags. 8. og 30. ágúst s.l. Ráðuneytið svaraði með bréfi dags. 13. september þar sem segir að umbeðin gögn verði send til kæranda.
Með bréfi dags. 15. september var kærandi inntur eftir því hvort hann teldi sig hafa fengið öll umbeðin gögn afhent. Í bréfi hans dags. 16. september kemur fram að hann telji svo ekki vera. Hann hafi eingöngu fengið afrit af skýrslu yfirmanns friðargæslunnar dags. 29. okt. 2004 ásamt ódagsettri og óundirritaðri samantekt um atburðina. Kvaðst hann vilja kæra þessa afgreiðslu til úrskurðarnefndarinnar.
Með bréfi dags. 28. september s.l. var utanríkisráðuneytinu gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna. Var frestur gefinn til 7. október. Í svarbréfi ráðuneytisins dags. 3. október s.l. er rakið hvaða gögn séu til í ráðuneytinu um umbeðið mál. Úrskurðarnefndin fjallaði um kæruna á fundi 17. október og ákvað að leita eftir því við utanríkisráðuneytið að nánar yrði rökstutt hvers vegna ekki bæri að veita aðgang að þeim skjölum sem hefðu verið undanþegin aðgangi. Var óskað eftir svörum ekki síðar en 28. október. Voru tilmælin ítrekuð með bréfi dags. 4. nóvember. Ráðuneytið svaraði með bréfi dags. 18. nóvember.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir ráðuneytisins og koma viðhorf hans fram í bréfi dags. 29. nóvember. Úrskurðarnefnd fjallaði að nýju um kæruna á fundi 28. desember s.l. Þar var ákveðið að afla frekari gagna og upplýsinga frá utanríkisráðuneytinu. Svör ráðuneytisins bárust með bréfi dags. 18. janúar s.l. Var kæranda kynnt bréf ráðuneytisins og koma viðhorf hans fram í bréfi dags. 1. febrúar.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi vann fyrir utanríkisráðuneytið í Kabúl á árinu 2004 og var einn þeirra sem ráðist var á hinn 23. október það ár í „Kjúklingastræti”. Slapp hann við alvarleg meiðsl. Með tölvubréfi til utanríkisráðuneytisins, dags. 18. desember 2004 fór kærandi þess á leit að fá aðgang að skjölum sem vörðuðu framangreinda árás. Nánar tiltekið óskaði hann eftir að fá a) lista yfir þau skjöl sem til væru í utanríkisráðuneytinu varðandi árásina, b) afrit af skýrslum og tilkynningum sem gerðar voru í Kabúl af friðargæsluliðum sem og af Alþjóðlegu friðargæslunni í Afganistan (ISAF) sem vörðuðu árásina og eftirmál hennar og öryggisástand og öryggisviðbúnað í Kabúl á þessum tíma, c) afrit af öllum tölvupóstsamskiptum milli ráðuneytisins og starfsmanna í Kabúl sem vörðuðu þessa árás og eftirköst hennar, d) afrit af öllum innanhússkýrslum í utanríkisráðuneytinu sem vörðuðu þessa árás og eftirmál hennar, þ.m.t. lokaskýrslu um atburðinn og ákvarðanir ráðuneytisins um hvernig á málum skyldi haldið varðandi samskipti við fjölmiðla og þá starfsmenn sem í árásinni lentu og e) afrit af samskiptum ráðuneytisins við NATO og starfsmenn ráðuneytisins hjá NATO í Brussel um þetta mál, að svo miklu leyti, sem ekki hvíldi leynd yfir þeim.
Kærandi ítrekaði þessa beiðni hinn 17. janúar 2005 og aftur 28. febrúar. Hinn 4. mars fékk kærandi sendan tölvupóst frá ráðuneytisstjóra utanríkisráðuneytisins þar sem kom fram að fyrirspurn hans væri í vinnslu hjá friðargæslunni.
Með bréfi, dagsettu 4. júlí kærði [...] meðferð utanríkisráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að upplýsingum um árás á íslenska friðargæsluliða í Kabúl í Afganistan hinn 23. október 2004.
Með bréfi, dags. 8. júlí var kæran kynnt utanríkisráðuneytinu og því beint til ráðuneytisins, með vísan til 11. gr. upplýsingalaga, að afgreiða beiðni kæranda ekki síðar en hinn 20. júlí. Voru tilmælin ítrekuð með bréfum dags. 8. og 30. ágúst. Ráðuneytið svaraði með bréfi dags. 13. september og kvaðst mundu senda umbeðin gögn til kæranda. Bréfi ráðuneytisins fylgdi ódagsett og óundirrituð samantekt á atburðarás þeirri sem átti sér stað í Kabúl hinn 23. október 2004, greinargerð [X], dags. 29. október 2004, en hann var einn þeirra sem varð fyrir árásinni og kort af vettvangi.
Með bréfi dags. 15. september var kærandi spurður hvort hann hefði fengið öll umbeðin gögn afhent. Í bréfi hans dags. 16. september s.l. kemur fram að hann telji svo ekki vera. Hann hafi eingöngu fengið afrit af skýrslu yfirmanns friðargæslunnar dags. 29. okt. 2004 ásamt ódagsettri og óundirritaðri samantekt um atburðina. Kvaðst hann vilja kæra þessa afgreiðslu til úrskurðarnefndarinnar. Ítrekar hann kröfu um að fá afrit af umbeðnum skjölum ásamt lista yfir þau skjöl sem til væru um málið. Vísaði hann til upplýsingalaga, stjórnsýslulaga og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda.
Með bréfi dags. 28. september var utanríkisráðuneytinu gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna. Var jafnframt óskað eftir því að fá umbeðin gögn send í trúnaði. Var frestur gefinn til 7. október. Í svarbréfi ráðuneytisins dags. 3. október er rakið hvaða gögn séu til í ráðuneytinu um umbeðið mál og fylgdu þau bréfinu að því marki sem þau höfðu ekki verið afhent kæranda. Að sögn ráðuneytisins er þar um að ræða skýrslur frá [Y] dags. 23. október 2004 og frá [Z], [Þ] og [Æ] dags. 31. október 2004. Fram kemur að síðarnefnda skýrslan sé nokkuð tilfinningarík og var þess óskað að farið væri með fyrrgreind skjöl sem trúnaðarmál. Fram kemur að ekki hafi verið gerðar neinar fundargerðir eða minnispunktar frá viðræðum sem fram fóru í utanríkisráðuneytinu um atburðinn. Eini tölvupósturinn í ráðuneytinu um hann sé frá kæranda, dags. 16. desember 2004, og fylgi hann með ásamt frásögn kæranda af atburðinum dags. 28. október 2004. Auk þess séu til þrjú skjöl Atlantshafsbandalagsins um þetta mál, eitt merkt NATO-Secret og tvö merkt NATO-Confidential. Kærandi taki sérstaklega fram að hann óski ekki eftir aðgangi að þeim.
Úrskurðarnefndin fjallaði um kæruna á fundi 17. október s.l. og ákvað að leita eftir því við utanríkisráðuneytið að nánar yrði rökstutt hvers vegna það teldi að ekki bæri að veita aðgang að þeim skjölum sem hefðu verið undanþegin aðgangi. Var óskað eftir svörum ekki síðar en 28. október. Voru tilmælin ítrekuð með bréfi dags. 4. nóvember. Í svari ráðuneytisins dags. 18. nóvember segir að einu skjölin sem kærandi hafi ekki fengið afhent séu 3 trúnaðarmerkt skjöl Atlantshafsbandalagsins. Eitt þeirra sé merkt NATO-Secret og tvö merkt NATO-Confidential.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir ráðuneytisins eins og þær birtust í bréfum dags. 3. október og 18. nóvember s.l. og koma viðhorf hans fram í bréfi dags. 29. nóvember. Kveðst hann telja að sumu leyti skiljanlegt að óskað sé trúnaðar varðandi skýrslur fjögurra friðargæsluliða utan sinnar eigin þar sem málið sé viðkvæmt fyrir viðkomandi aðila, ráðuneytið og hann sjálfan. Kveðst hann heita fyllsta trúnaði varðandi gögnin jafnvel þótt hann þyrfti þess ekki lagalega séð. Strika megi þó yfir lýsingar á meiðslum viðkomandi enda séu þau einkamál þeirra, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Kærandi kveðst ekki óska eftir NATO skjölum sem leynd ríki yfir og merkt séu „secret”. Hins vegar óski hann eftir skjölum sem merkt séu „trúnaður” eða „confidential”.
Úrskurðarnefnd fjallaði að nýju um kæruna á fundi 28. desember s.l. Þar var ákveðið að afla frekari gagna og upplýsinga frá utanríkisráðuneytinu. Svör ráðuneytisins bárust með bréfi dags. 18. janúar 2006. Þar fékkst staðfest að auk NATO-skjala hefði kærandi ekki fengið aðgang að hluta skýrslna sem gerðar voru um árásina 23. október 2004. Var kæranda kynnt bréf ráðuneytisins og koma viðhorf hans fram í bréfi dags. 1. febrúar s.l.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Um réttarstöðu kæranda fer samkvæmt III. kafla upplýsingalaga. Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.” Fram er komið að kærandi hefur fengið afrit af skýrslu [X] dags. 29. október 2004 og af ódagsettri og óundirritaðri samantekt ráðuneytisins um atburðinn. Sú ákvörðun utanríkisráðuneytisins að synja kæranda um aðgang að öðrum skýrslum um árásina 23. október 2004 virðist byggjast á 3. mgr. 9. gr. laganna. Samkvæmt henni er heimilt „að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.” Ráðuneytið ber því ekki við að um vinnuskjöl sé að ræða í skilningi 3. tl. 4. gr., sbr. 2. mgr. 9. gr., upplýsingalaga og er því ekki þörf á því að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þess.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þær skýrslur aðrar sem kærandi fer fram á aðgang að en hefur ekki fengið. Telur nefndin að skýrsla [Y] um atburðinn 23. október 2004 dags. 1. nóvember 2004 hafi ekki að geyma upplýsingar um einkamálefni í skilningi 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga og því beri að veita aðgang að henni. Um skýrslu [Z], [Þ] og [Æ] dag. 31. október 2004 gegnir öðru máli þar sem víða er fjallað um viðkvæm atriði er snerta einkalíf nafngreindra manna. Af þeim sökum standa ákvæði 3. mgr. 9. gr. því í vegi að aðgangur verði veittur.
Kærandi fer fram á aðgang að eigin tölvupósti til ráðuneytisins frá 16. desember 2004 og skýrslu hans dags. 28. október 2004. Í samræmi við úrskurð í máli A-41/1998 um aðgang að bréfi sem aðili hafði sjálfur skrifað stjórnvaldi ber ráðuneytinu að afhenda þau gögn enda hefur ráðuneytið ekki borið við neinum ástæðum sem mæla gegn afhendingu.
2.
Samkvæmt lokamálslið 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki ef á annan veg er mælt í þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að. Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga sagði um þetta ákvæði: “Þá kann Ísland að hafa gengist undir skuldbindingar gagnvart öðrum ríkjum í þjóðréttarsamningum þess efnis að tilteknum gögnum verði haldið leyndum umfram það sem gert er ráð fyrir í þessum lögum. Vegna slíkra skuldbindinga að þjóðarétti þykir nauðsynlegt að taka af skarið um það að lögin gildi ekki ef öðru vísi er fyrir mælt í þjóðréttarsamningum sem íslenska ríkið á aðild að.”
Í bréfi utanríkisráðuneytisins til úrskurðarnefndar dags. 18. janúar s.l. segir: „Einnig hjálagt eru umbeðnar upplýsingar um gildandi alþjóðasamninga varðandi trúnaðarskjöl Atlantshafs¬bandalagsins sem Ísland er aðili að og nánari upplýsingar um þagnarskylduákvæði og meðhöndlun þeirra upplýsinga sem merkt eru sem trúnaðarmál. Umræddir samningar eru þrír; einn undirritaður af hálfu Íslands 18. júní 1964 og endurnýjaður 6. mars 1997, annar undirritaður 20. mars 1997 (aðgangur að kjarnorkuvopnaupplýsingum) og viðauki við ofangreinda samninga undirritaður 1. desember 1999.”
Óumdeilt er að önnur gögn en þau sem fjallað er um í lið 1 og sem kærandi biður um aðgang að falla undir þagnarskyldureglur framangreindra samninga sem íslenska ríkið er bundið af að þjóðarétti. Með vísan til lokamálsliðar 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gilda lögin því ekki um þau gögn. Ber því að vísa kröfu um aðgang að þeim frá nefndinni.
Úrskurðarorð:
Utanríkisráðuneytinu ber að afhenda kæranda afrit af skýrslu [Y] dags. 1. nóvember 2004, af tölvupósti frá kæranda, dags. 16. desember 2004, og af skýrslu kæranda, dags. 28. október. Staðfest er synjun um aðgang að skýrslu [Z], [Þ] og [Æ] dags. 31. október 2004.
Kröfum kæranda um aðgang að NATO-skjölum er vísað frá nefndinni.
Páll Hreinsson formaður
Friðgeir Björnsson
Sigurveig Jónsdóttir