Mál nr. 253/2019 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Endurupptekið mál nr. 253/2019

Fimmtudaginn 20. maí 2021

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Arnar Kristinsson lögfræðingur.

Með beiðni, móttekinni 29. apríl 2021, krafðist B lögmaður, f.h. A, endurupptöku máls nr. 253/2019 sem lokið var með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 27. september 2019.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 4. mars 2019, var kærandi krafin um ofgreiddar atvinnuleysisbætur, samtals að fjárhæð 1.453.844 kr., án álags, með vísan til þess að hún hefði verið með opna launagreiðendaskrá hjá Ríkisskattstjóra á sama tíma og hún þáði atvinnuleysisbætur. Ákvörðun Vinnumálastofnunar var kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála 18. júní 2019 sem staðfesti innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta með úrskurði 27. september 2019. Kærandi kvartaði til umboðsmanns Alþings sem lauk máli sínu með áliti, dags. 14. apríl 2021, mál nr. 10431/2020. Í niðurstöðu álits umboðsmanns beinir umboðsmaður því til úrskurðarnefndarinnar að taka mál kæranda til meðferðar að nýju. Með beiðni, móttekinni 29. apríl 2021, óskaði lögmaður kæranda endurupptöku úrskurðar nefndarinnar með vísan til fyrrgreinds álits umboðsmanns. Með erindi úrskurðarnefndar, dags. 4. maí 2021, var lögmaður kæranda upplýstur um að beiðnin yrði tekin fyrir á fundi nefndarinnar 20. maí 2021.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi fer fram á að úrskurðarnefnd velferðarmála leysi úr máli hennar í samræmi við þau sjónarmið sem rakin séu í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 10431/2020.

Í kæru til úrskurðarnefndar vegna kærumáls nr. 253/2019 kemur fram að kærandi krefjist þess að ákvörðun Vinnumálastofnunar verði felld úr gildi. Kærandi telji Vinnumálastofnun hafa brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni en leiðbeiningar stofnunarinnar hafi verið bæði rangar og ófullnægjandi. Kærandi verði ekki látin bera hallann af því að hafa fylgt þeim leiðbeiningum. Síðan kærandi sótti um atvinnuleysisbætur hafi henni reglulega boðist tilfallandi verktakavinna. Kærandi hafi sóst eftir leiðbeiningum og staðfestingum frá Vinnumálastofnun um að hún hafi verið að skrá verktakavinnuna rétt og hafi aldrei nokkurn tímann reynt að leyna því að hún hafi verið að fá þessa innkomu. Þannig hafi kærandi oft rætt í viðtölum hjá Vinnumálastofnun um verktakavinnu og spurt hvort hún væri að gera allt rétt varðandi skráningar og annað þessu tengt. Þetta eigi að sjást í samskiptasögu hennar við Vinnumálastofnun. Þjónustufulltrúar Vinnumálastofnunar hafi fullvissað kæranda um að hún færi rétt að. Hún hafi einungis þurft að skrá sig á mínum síðum sem ekki atvinnulaus þá daga sem hún hefði unnið verktakavinnu og skila inn reikningum. Aldrei hafi verið nefnt við kæranda að hún mætti ekki vera með opna launagreiðandaskrá. Hún hafi farið að þessum leiðbeiningum og ekki haft neina ástæðu til þess að ætla að þær leiðbeiningar væru ekki réttar. Hvergi sé minnst á launagreiðendaskrá á vefsvæði Vinnumálastofnunar, þær leiðbeiningar hafi augljóslega ekki verið réttar.

Kærandi tekur fram að hún hafi verið með opna launagreiðendaskrá til þess að standa réttilega skil á lögbundnum sköttum og gjöldum vegna þeirrar verktakavinnu sem hún hafi unnið. Þrátt fyrir takmarkað umfang verktakavinnu hafi hún ráðið endurskoðanda til að sjá til þess að allt væri rétt gert. Kærandi hafi eftir á fengið þær skýringar frá Vinnumálastofnun að hún hefði átt að hafa opnað launagreiðendaskrá þá daga sem verktakavinna hafi verið unnin og loka henni að lokinni verktakavinnu. Þá segi í rökstuðningi fyrir ákvörðun Vinnumálastofnunar að mál kæranda verði tekið fyrir að nýju ef Vinnumálastofnun fái staðfestingu frá Ríkisskattstjóra um leiðréttingu á launagreiðendaskrá.

Þeir sem séu að taka að sér verktakavinnu, og séu þannig með rekstur á eigin kennitölu, eigi að reikna sér laun eftir reglum um reiknað endurgjald og skila staðgreiðslu af því. Ef umfangið sé svo óverulegt að það sé lægra en 450.000 kr. á ári þá þurfi ekki að skila staðgreiðslu. Ef það fari hins vegar yfir þá upphæð þá verði að standa skil á staðgreiðslu. Þá sé ekki mögulegt að opna og loka launagreiðendaskrá milli daga innan mánaðar. Þannig að jafnvel í þeim tilfellum sem verktakavinna sé aðeins einn eða tvo daga í mánuði verði launagreiðendaskrá að vera opin. Kærandi geti því ekki betur séð en að henni hafi borið að vera með opna launagreiðendaskrá þar sem heildarfjárhæð tekna hafi farið yfir 450.000 kr. Aldrei hafi Vinnumálastofnun sagt kæranda að hún hafi ekki mátt fá meira en 450.000 kr. á ári í verktakatekjur. Augljóst sé að Vinnumálastofnun hafi átt að veita slíkar upplýsingar, enda hafi kærandi ítrekað sóst eftir upplýsingum.

Eftir að hafa þrisvar sinnum verið sagt upp störfum hafi kærandi viljað öðlast sjálfstæði með því að færa sig yfir í verktakavinnu. Kærandi hafi sagt ráðgjöfum Vinnumálastofnunar frá og þeir hefðu hvatt hana til þess en þannig gæti kærandi vonandi hætt á atvinnuleysisbótum. Kærandi hafi ítrekað beðið um ráðgjöf og staðfestingu á því að hún hafi verið að gera allt með réttum hætti. Hins vegar komi nú í ljós að hún hafi ekki verið að haga öllu með réttum hætti. Það þurfi vart að taka fram að hefði kæranda verið veittar fullnægjandi og réttar leiðbeiningar þá hefði hún auðvitað hagað málum sínum í samræmi við þær leiðbeiningar.

Kærandi hafni því alfarið að í samskiptum við Vinnumálastofnun hafi nokkurn tímann verið fjallað um launagreiðendaskrá og að óheimilt væri að vera skráður á launagreiðandaskrá samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta. Jafnvel þótt það teldist mögulega afsakanlegt að Vinnumálastofnun hafi ekki áttað sig strax á því að kærandi hafi verið með opna launagreiðendaskrá þá sé augljóst að Vinnumálastofnun hefði átt að átta sig á því innan tíðar, enda liggi fyrir að kærandi hafi margoft spurt hvernig hún ætti að haga skráningum og tilkynningum vegna verktakavinnu. Í samskiptum kæranda við starfsmenn Vinnumálastofnunar um verktakavinnu hafi fjárhæðir verktakavinnu verið nefndar og þeir hvatt hana til þess að taka að sér sem mesta vinnu svo að hún myndi ekki þurfa atvinnuleysisbætur. Kærandi telji engan vafa á því að starfsmenn Vinnumálastofnunar hefðu mátt átta sig á því að verktakatekjur hennar hafi verið umfram þá upphæð sem hún hafi mátt þéna án þess að gefa upp mánaðarlegt reiknað endurgjald og standa skil á staðgreiðslu. Þrátt fyrir þetta hafi aldrei verið minnst á launagreiðendaskrá við kæranda eða afleiðingar þess ef launagreiðendaskrá sé opin samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta.

Í lok greinargerðar Vinnumálastofnunar segi að Vinnumálastofnun fallist ekki á að skortur á upplýsingum til atvinnuleitanda skuli leiða til þess að þeir eigi rétt á atvinnuleysisbótum þvert á skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi telji nauðsynlegt að árétta að hún telji ekki að skortur á leiðbeiningum eigi að leiða til þess að hún eigi rétt á bótum. Þvert á móti sjái hún ekki betur en að hún hafi ekki rétt á atvinnuleysisbótum, enda sé loksins nú búið að útskýra fyrir henni að hún megi ekki vera með opna launagreiðendaskrá samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta. Kærandi telji hins vegar að brot Vinnumálastofnunar á leiðbeiningarskyldu eigi að leiða til þess að henni verði ekki gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Í leiðbeiningarskyldu stjórnvalda felist meðal annars að þegar stjórnvaldi megi vera ljóst að aðili hafi þörf fyrir leiðbeiningar beri stjórnvaldi að hafa frumkvæði að því að veita viðeigandi leiðbeiningar. Mat á því hvort stjórnvald hafi uppfyllt leiðbeiningarskyldu sína varðandi mál sem falli undir starfssvið þess fari eftir mælistiku sérfræðiábyrgðar. Kærandi telji Vinnumálastofnun hafa mátt vera ljóst að sú verktakavinna sem hún hafi tekið að sér hafi verið umfram það sem mögulegt sé án þess að vera með opna launagreiðendaskrá. Í ljósi stöðu Vinnumálastofnunar sem sérfróður aðili varðandi málefnasvið sitt telji kærandi að stofnunin hafi brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar vegna kærumáls nr. 253/2019 kemur fram að lög nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna og sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verði atvinnulausir. Mál þetta varði ofgreiðslu atvinnuleysistrygginga til kæranda á tímabilinu nóvember 2017 til loka desember 2018 sökum þess að kærandi hafi verið með opna launagreiðendaskrá. Verktakar teljist vera sjálfstætt starfandi einstaklingar í skilningi 3. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Samkvæmt f- og g- liðum 18. gr. laganna sé eitt af skilyrðum fyrir atvinnuleysistryggingum atvinnuleitanda að hann hafi stöðvað rekstur og leggi fram staðfestingu um stöðvun rekstrar, sbr. 20. og 21. gr. laga nr. 54/2006.

Af fyrirliggjandi gögnum í máli þessu megi ráða að kærandi hafi verið með opna launagreiðendaskrá þegar hún sótti um greiðslur atvinnuleysisbóta í nóvember 2017. Á umsókn um atvinnuleysistryggingar séu umsækjendur spurðir að því hvort þeir hafi verið með atvinnurekstur á síðustu 36 mánuðum. Kærandi hafi neitað að svo væri jafnvel þó svo að hún hafi verið með opinn rekstur. Þá hafi vinnusaga hennar ekki borið með sér að hún hefði starfað sem sjálfstætt starfandi einstaklingur þegar hún sótti um atvinnuleysisbætur, enda hafi ekki verið gefið upp reiknað endurgjald á kæranda á þeim tíma. Vinnumálastofnun hafi því ekki verið kunnugt um að kærandi hefði verið með opinn rekstur á eigin kennitölu þegar hún sótti um atvinnuleysisbætur, enda hefði stofnunin synjað umsókn kæranda ef slíkar upplýsingar hefðu legið fyrir. Þá hafi það endurgjald sem kærandi hafi reiknað sér í laun eftir að hún hafi sótt um atvinnuleysisbætur ekki borið með sér að hún hefði verið skráð á launagreiðendaskrá, enda hafi laun kæranda numið lægri upphæð en reglur Ríkisskattstjóra um lágmarksviðmiðunartekjur geri ráð fyrir.

Í ljósi skýrra fyrirmæla í lögum telji Vinnumálastofnun ekki heimilt að greiða einstaklingum atvinnuleysisbætur á meðan þeir séu með opinn rekstur, enda uppfylli þeir ekki skilyrði laganna, sbr. 18., 20. og 21. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Ljóst sé að kærandi hafi verið með opna launagreiðendaskrá allan þann tíma sem hún hafi þegið atvinnuleysisbætur. Kæranda beri því að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir þann tíma. Sú niðurstaða byggi einnig á 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 en Vinnumálastofnun hafi ekki gert kröfu um að atvinnuleitandi greiði álag samkvæmt ákvæðinu.

Í kæru til úrskurðarnefndarinnar geri kærandi þá kröfu að ákvörðun Vinnumálastofnunar verði felld úr gildi á þeim grundvelli að leiðbeiningar til hennar hafi verið ófullnægjandi. Líkt og fyrr segi hafi kærandi verið með opna launagreiðendaskrá þegar hún sótti um greiðslur atvinnuleysisbóta í nóvember 2017. Kærandi hafi strax gefið til kynna að hún myndi taka að sér tilfallandi verktakavinnu og hafi óskað eftir upplýsingum um hvernig bæri að tilkynna slíkt til stofnunarinnar. Henni hafi verið veittar leiðbeiningar um það hvernig ætti að standa að slíkum tilkynningum og að hún ætti ekki rétt á atvinnuleysisbótum á meðan vinna stæði yfir. Kærandi hafi skilað reglulega reikningum til stofnunarinnar í kjölfarið. Í málsgögnum sé ekki að finna útlistanir á þeim leiðbeiningum sem kæranda hafi verið veittar en af samskiptasögu kæranda að dæma virðist henni hafa verið veittar upplýsingar í samræmi við það fyrirkomulag sem viðhaft sé hjá stofnuninni þegar komi að fyrirspurnum vegna verktakavinnu. Vinnumálastofnun upplýsi þá atvinnuleitendur um að óheimilt sé að starfa við rekstur á eigin kennitölu og að viðkomandi þurfi að skrá sig af atvinnuleysisbótum þá daga sem verkefni standi yfir. Þá séu atvinnuleitendur upplýstir um að það sé óheimilt að vera skráður á launagreiðendaskrá Ríkisskattstjóra samhliða greiðslu atvinnuleysistrygginga. Þegar umsókn um atvinnuleysistryggingar beri með sér að kærandi hafi áður starfað við eigin rekstur eða umsækjandi haki við að hann hafi verið með atvinnurekstur á síðastliðnum mánuðum fyrir umsóknardag sé viðkomandi gert að undirrita yfirlýsingu um rekstrarstöðvun og skila inn viðeigandi skjölum frá Ríkisskattstjóra áður en umsókn hans sé samþykkt. Umsókn kæranda hafi ekki borið með sér að hún hefði verið með opinn rekstur á eigin kennitölu þegar hún sótti um í nóvember 2017. Líkt og fram hafi komið í kæru til nefndarinnar geri Ríkisskattstjóri ekki kröfu um að einstaklingur tilkynni um rekstur ef umfang starfseminnar sé svo óverulegt að reiknað endurgjald sé lægra en 450.000 kr. á ári. Í slíkum tilfellum séu laun aðeins talin fram á skattframtali einstaklings. Hafi atvinnuleitendur því getað stundað tilfallandi verktakavinnu án þess að skrá sig á launagreiðendaskrá svo lengi sem þeir afskrái sig hjá stofnuninni þegar vinna fari fram. Þeir sem taki að sér stærri verkefni eða séu með viðvarandi starfsemi sem þurfi að standa reglulega skil á reiknuðu endurgjaldi þurfi ávallt að opna og loka rekstri á meðan vinna standi yfir. Vinnumálastofnun fallist hvorki á að leiðbeiningar til kæranda hafi verið ófullnægjandi né að skortur á upplýsingum til atvinnuleitanda skuli leiða til þess að þeir eigi rétt á atvinnuleysisbótum þvert á skilyrði laga um atvinnuleysitryggingar.

Það sé því niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli endurgreiða stofnuninni ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir það tímabil sem hún uppfyllti ekki skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Vinnumálastofnunar um að innheimta hjá kæranda ofgreiddar atvinnuleysisbætur með vísan til þess að hún var með opna launagreiðendaskrá hjá Ríkisskattstjóra á sama tíma og hún þáði atvinnuleysisbætur.

Í 1. mgr. 18. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um almenn skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum sjálfstætt starfandi einstaklinga. Eitt af þeim skilyrðum er að hafa stöðvað rekstur og lagt fram staðfestingu um slíka stöðvun, sbr. f- og g-liði ákvæðisins. Í 1. mgr. 20. gr. laganna kemur fram að sjálfstætt starfandi einstaklingur, sbr. b-lið 3. gr., telst hafa stöðvað rekstur hafi hann tilkynnt til launagreiðendaskrár Ríkisskattstjóra að hann hafi stöðvað rekstur og öll starfsemi hafi verið stöðvuð. Þegar metið sé hvort starfsemi hafi verið stöðvuð skuli líta til hreyfinga í virðisaukaskattsskrá Ríkisskattstjóra. Samkvæmt 21. gr. laga nr. 54/2006 skal sjálfstætt starfandi einstaklingur leggja fram staðfestingu á því að hann hafi stöðvað rekstur og skal staðfestingin fela í sér yfirlýsingu um að öll starfsemi hafi verið stöðvuð og ástæður fyrir því og afrit af tilkynningu til launagreiðendaskrár Ríkisskattstjóra um að rekstur hafi verið stöðvaður, vottorð frá skattyfirvöldum um að skráningarnúmer hans hafi verið tekið af skrá eða önnur viðeigandi gögn frá opinberum aðilum sem staðfesta kunni stöðvun rekstrar.

Fyrir liggur að kærandi skráði sig nokkuð reglulega af atvinnuleysisskrá og lagði fram reikninga vegna verktakavinnu sinnar alveg frá því að hún sótti um atvinnuleysisbætur. Þá liggur fyrir að kærandi var með opna launagreiðendaskrá samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta á tímabilinu 8. nóvember 2017 til 31. desember 2018 og uppfyllti hún því ekki skilyrði fyrir greiðslu bóta á því tímabili.

Í 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 kemur fram að hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur samkvæmt 32. eða 33. gr. laganna en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða af öðrum ástæðum, beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd hafi verið að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildi um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hafi fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Í sömu málsgrein segir einnig að fella skuli niður álagið samkvæmt málsgreininni færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leitt hafi til ákvörðunar Vinnumálastofnunar. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 segir meðal annars svo í skýringum við ákvæðið:

„Efni ákvæðisins felur í sér möguleika á leiðréttingu á fjárhæð tekjutengdra atvinnuleysisbóta eftir að þær hafa verið keyrðar saman við álagningu skattyfirvalda að því er varðar það viðmiðunartímabil sem lagt er til að verði haft til hliðsjónar við útreikningana. Er því gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun hafi heimildir til að leiðrétta fjárhæð atvinnuleysisbótanna til samræmis við álagningu skattyfirvalda. Er gert ráð fyrir að leiðréttingin geti átt sér stað nokkru eftir að bæturnar hafa verið greiddar eða þegar endanleg álagning skattyfirvalda liggur fyrir. Á sama hátt er jafnframt gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun geti leiðrétt fjárhæð grunnatvinnuleysisbóta. Slíkt getur átt við þegar upplýsingar þær er liggja grunnatvinnuleysisbótum til grundvallar hafa verið rangar eða hinn tryggði ekki tilkynnt til Vinnumálastofnunar um að hann sé ekki lengur í atvinnuleit.

Þannig er gert ráð fyrir að hinn tryggði endurgreiði Atvinnuleysistryggingasjóði þær fjárhæðir sem ofgreiddar eru í þeim tilvikum er hann fékk hærri greiðslur úr sjóðnum en honum bar. Á þetta við um öll tilvik sem kunna að valda því að hinn tryggði hafi fengið ofgreitt úr Atvinnuleysistryggingasjóði.“

Samkvæmt framangreindu er ljóst að endurkröfuheimild Vinnumálastofnunar er meðal annars bundin við það að einstaklingur hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna.

Kærandi byggir á því að Vinnumálastofnun hafi brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni þar sem hún hafi ítrekað beðið um ráðgjöf og staðfestingu á því að hún væri að skrá vinnu sína rétt. Stofnuninni hafi borið að veita kæranda upplýsingar um að óheimilt væri að vera með opna launagreiðendaskrá samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Úrskurðarnefndin fellst á að Vinnumálastofnun hafi borið að upplýsa og leiðbeina kæranda um að henni bæri að skrá sig af launagreiðendaskrá til þess að eiga rétt á greiðslum atvinnuleysisbóta þegar stofnunin fékk upplýsingar um verktakagreiðslurnar. Að mati úrskurðarnefndarinnar gefur sá annmarki þó ekki tilefni til að breyta niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar í ljósi skýrs ákvæðis 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006. Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 10431/2020 er því beint til Vinnumálastofnunar að taka til skoðunar með hvaða hætti skuli rétta hlut kæranda, komi mál hennar aftur til meðferðar þar. Það liggur fyrir að kærandi hefur nú þegar óskað eftir upplýsingum um það hjá Vinnumálastofnun. 

Að framangreindu virtu er ákvörðun Vinnumálastofnunar um að innheimta hjá kæranda ofgreiddar atvinnuleysisbætur staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 4. mars 2019, í máli A, um innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir