Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 251/2018

Miðvikudaginn 18. september 2019

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Ásmundur Helgason lögfræðingur.

Með kæru, dags. 6. júlí 2018, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 25. apríl 2018, um örorkulífeyrisgreiðslur til kæranda á árinu 2018.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur þegið örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins frá X. Með bréfi, dags. 25. apríl 2018, var kæranda tilkynnt um að samkvæmt örorkumati stofnunarinnar uppfyllti hann læknisfræðileg skilyrði fyrir áframhaldandi örorkulífeyrisgreiðslum og að matið væri varanlegt. Þá var kærandi upplýstur um áætlaðar greiðslur til hans á árinu 2018.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 11. júlí 2018. Með bréfi, dags. 1. ágúst 2018, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins barst með bréfi, dags. 15. ágúst 2018, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. ágúst 2018. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 27. ágúst 2018, og voru þær sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi, dagsettu sama dag. Frekari athugasemdir bárust ekki.

Með bréfi til Tryggingastofnunar, dags. 17. maí 2019, óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir nánari upplýsingum um greiðslur kæranda frá B. Viðbótargreinargerð barst frá Tryggingastofnun með bréfi, dags. 7. júní 2019, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 11. júní 2019. Athugasemdir bárust frá kæranda með tölvubréfi 27. júní 2019 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi, dags. 28. júní 2019. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að fjárhæð örorkulífeyris verði reiknuð með hliðsjón af raunverulegu búsetutímabili á Íslandi og starfstímabili hjá C.

Í kæru segir að kærandi kæri þann hluta ákvörðunar Tryggingastofnunar ríkisins frá 25. apríl 2018 sem varði útreikning á fjárhæð X kr.

Greint er frá því að kærandi hafi fengið greiddar örorkubætur frá X og vísað er til gagna því til stuðnings. Þá segir að ákvörðun Tryggingastofnunar um að greiða örorkulífeyri hafi byggst á röngum skjölum frá vinnuveitanda hans um að kærandi hafi starfað hjá C frá X til X.

Fram kemur að Atvinnuleysistryggingasjóður hafi gefið út eyðublaðið E 301 þar sem staðfest sé að kærandi hafi starfað hjá C frá X til X.  Þá liggi fyrir staðfesting frá Þjóðskrá, dags. X, um að kærandi hafi verið heimilisfastur á Íslandi frá X til X.

Í athugasemdum kæranda frá 27. ágúst 2018 er greint frá því að kærandi hafi átt rétt á launum frá vinnuveitanda í veikindaleyfi. Fram kemur að þrátt fyrir að Tryggingastofnun hafi fengið framangreint E 301 eyðublað frá Atvinnuleysistryggingasjóði og bréf Þjóðskrár, dags. X, hafi greiðslur til hans ekki hækkað. Þá greinir kærandi frá þróun veikinda sinna og aðstæðum í vinnu.

Í athugasemdum kæranda frá 27. júní 2019 segir að skýringar í bréfi Tryggingastofnunar frá 7. júní 2019 um starfsemi D í B vegna örorkulífeyris séu ekki alveg réttar. Kærandi sé fatlaður einstaklingur sem sé algjörlega ófær um að vinna, enda hafi hann D úrskurð. Mánaðarleg fjárhæð lífeyris á árinu 2019 sé brúttó X, nettó X. Kærandi hafi upplýst Tryggingastofnun um þetta.

Þrátt fyrir það hafi Tryggingastofnun ákveðið að kærandi hefði tekjur að fjárhæð X frá D í B og minnkað þannig fjárhæð bóta til hans úr X kr. í X kr.

Kærandi reyni að útskýra á hverju ári að Tryggingastofnun falsi fjárhæð tekna hans, það breytist ekki neitt. Það sama eigi við um vinnutímabil kæranda á Íslandi.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að með kæru, dags. 6. júlí 2018, hafi kærandi kært afgreiðslu Tryggingastofnunar ríkisins. Óljóst sé út frá kærugögnum hvert kæruefnið sé. Kærandi vísi til bréfs stofnunarinnar er varði endurmat á örorku og greiðsluáætlun fyrir árið 2018. Þar sem kærandi sé metinn 75% öryrki telji stofnunin ágreiningsefnið ekki snúast um örorkumatið heldur um greiðsluáætlun 2018, þ.e. fjárhæð bóta. Þá tilgreini kærandi að hann óski eftir endurreikningi á örorkugreiðslum hans með tilliti til búsetuhlutfalls á Íslandi. 

Samkvæmt 18. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007 miðist réttur til örorkulífeyris við þá sem hafi verið búsettir á Íslandi, séu á aldrinum 18 til 67 ára og hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram. Við ákvörðun búsetutíma greiðist örorkulífeyrir í samræmi við sömu reglur og ellilífeyrir, sbr. 4. mgr. 18. gr. laganna. Við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr. laganna, skuli því reikna tímann fram til 67 ára aldurs umsækjanda. Líkt og fram komi í 17. gr. greiðist fullur ellilífeyrir til einstaklings sem hafi verið búsettur hér á landi að minnsta kosti 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Sé um skemmri búsetutíma að ræða greiðist ellilífeyrir/örorkulífeyrir í hlutfalli við búsetutíma.

Til tekna samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Eftirlaun og lífeyrir séu þar á meðal, sbr. A-lið 7. gr. laganna. Í 3. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar sé fjallað um tekjur sem ekki hafi áhrif og örorkulífeyri samkvæmt 18. gr. laganna.

Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. laga um almannatryggingar skuli greiða þeim tekjutryggingu sem fái greiddan örorkulífeyri samkvæmt lögunum. Tekjur skerði tekjutryggingu örorkulífeyrisþega, sbr. 3. mgr. 22. gr. laga um almannatryggingar. Einnig segi að hafi lífeyrisþegi tekjur samkvæmt 2. og 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar skuli skerða tekjutryggingu um 38,35% þeirra tekna uns hún falli niður.

Samkvæmt 1. gr. 68. gr. laganna sé ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögunum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga.

Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 598/2009 skulu tekjur, sem aflað sé erlendis og ekki séu taldar fram hér á landi, sæta sömu meðferð gagnvart bótaútreikningi og væri þeirra aflað hér á landi. Um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta sé nánar fjallað í fyrrgreindri reglugerð.

Með reglugerð nr. 442/2012 um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar hafi öðlast gildi hér á landi reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 frá 29. apríl 2004.

Í a-lið, 5. gr. fyrrnefndar reglugerðar segi:

,,ef almannatryggingabætur og aðrar tekjur hafa tiltekin réttaráhrif samkvæmt löggjöf í lögbæru aðildarríki skulu viðeigandi ákvæði þeirrar löggjafar einnig gilda um jafngildar bætur sem fást samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis eða um tekjur sem aflað er í öðru aðildarríki,“

Kærandi hafi verið talinn uppfylla hæsta örorkustig (75%) árið X hér á landi og hafi mat hans verið tímabundið. Upphaflegt örorkumat hafi gilt frá X til X og hafi kærandi endurnýjað það eftir þann tímapunkt. Samkvæmt endurmati á örorku, dags. X 2018, sé kærandi nú með varanlegt mat frá X 2018.

Kærandi fái einnig örorkulífeyrisgreiðslur frá B, D. Greiðslur kæranda frá B séu sambærilegar greiðslum úr skyldubundum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hér á landi þar sem þær byggist á iðgjaldagreiðslum. Kærandi sé með X% búsetuhlutfall hér á landi og fái því örorkulífeyrisgreiðslur í samræmi við það hlutfall. Tryggingastofnun hafi í tvígang sent kæranda ítarlegt bréf um greiðslur hans og búsetuhlutfall.

Samkvæmt upplýsingum úr Þjóðskrá hafi kærandi verið búsettur hér á landi frá X til X en búsetuhlutfall til ákvörðunar á greiðslum miðist við fyrsta örorkumat sem í tilviki kæranda hafi verið X. Fyrir upphaf greiðslna hafi kærandi verið búsettur hér á landi í Xár, X mánuði og X daga. Í 4. mgr. 18. gr. almannatryggingalaga segi að við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr., skuli reikna með tímanum fram til ellilífeyrisaldurs umsækjanda. Út frá þeim forsendum, sem miðað sé við í 17. og 18. gr. almannatryggingalaga að fullur lífeyrir greiðist þeim sem búsettir hafa verið hér á landi í 40 ár á aldrinum 16 til 67 ára, reiknist hlutfallslegur lífeyrir kæranda X%.

Kærandi hafi áður verið búsettur í B og hafi þar af leiðandi áunnið sér rétt þar í landi á grundvelli reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Framreikningur kæranda samkvæmt EES-reglum skiptist þannig hlutfallslega á milli Bog Íslands, sbr. 52. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Því til stuðnings sé vísað til úrskurða úrskurðarnefndar almannatrygginga í málum nr. 23/2010, 347/2010, 32/2012 og 338/2013. Í samræmi við búsetuhlutfall kæranda hafi greiðslur  kæranda verið í kringum X kr. árið 2018. Greiðslur frá B og greiðslur frá skyldubundnum lífeyrissjóðum hér á landi hafi áhrif á greiðslur kæranda frá Tryggingastofnun.

Íslenska lífeyristryggingakerfið byggist aðallega á tveimur lögbundnum stoðum, þ.e. almannatryggingakerfinu, sbr. lög nr. 100/2007 um almannatryggingar og atvinnutengda lífeyrissjóðskerfinu, sbr. lög nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Greiðslur frá Tryggingastofnun séu byggðar á búsetu einstaklings, sbr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Lífeyrir almannatrygginga sé greiddur úr ríkissjóði og almannatryggingakerfinu á Íslandi sé ætlað að tryggja ákveðinn lágmarkslífeyri. Fjárhæðin sé föst, óháð fyrri tekjum lífeyrisþegans. Greiðslur frá Tryggingastofnun séu þó háðar öðrum tekjum lífeyrisþegans. Samkvæmt lögum um almannatryggingar sé meginreglan sú að allar skattskyldar tekjur hafi áhrif á útreikning bóta, sbr. 2. mgr. 16. gr. laganna, en í 3. og 4. mgr. séu taldar upp ívilnandi undanþágur frá þeirri meginreglu þar sem tilgreint sé hvaða tekjur skuli ekki teljast til tekna lífeyrisþega, þrátt fyrir 2. mgr.

Skyldutrygging lífeyrisréttinda feli í sér skyldu til aðildar að lífeyrissjóði og til greiðslu iðgjalds til lífeyrissjóðs hér á landi. Í tilviki kæranda hafi hann greitt í lífeyrissjóðinn E. Kærandi hafi því áunnið sér þar rétt sem reistur sé á atvinnuþátttöku en ekki búsetu. Lífeyrissjóðir hér á landi séu fjármagnaðir með iðgjaldagreiðslum og greiðendur iðgjalda ávinna sér þannig rétt til lífeyrisgreiðslna. Í fyrrgreindum ákvæðum 16. og 22. gr. laga um almannatryggingar komi skýrt fram að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum geti skert tekjutryggingu örorkulífeyrisþega. Iðgjöld þangað séu tekjutengd og fari framlagið því eftir tekjum félagsmanna. Áunnin réttindi reiknist því út frá tekjum bótaþega á vinnumarkaði og fjölda ára á vinnumarkaði. Örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar taki aftur á móti ekki mið af tekjum bótaþega á vinnumarkaði heldur búsetulengd, sbr. 1. mgr. 22. gr. laga um almannatryggingar.

Til að öðlast full réttindi til elli- og/eða örorkulífeyris þurfi einstaklingur að hafa haft búsetu hér á landi í að minnsta kosti 40 almanaksár frá 16-67 ára aldurs, sbr. 17. gr. og 18. gr. laga um almannatryggingar. Sé um skemmri tíma að ræða reiknast réttur til elli- og/eða örorkulífeyris í hlutfalli við búsetutímann. Rétturinn sé óháður starfstíma eða atvinnutekjum viðkomandi. Það liggi fyrir í máli þessu að kærandi búi erlendis og hafi áunnið sér réttindi þar og sé samkvæmt því með hlutfallsgreiðslur frá Tryggingastofnun. Með vísan til alls framangreinds sé það niðurstaða Tryggingastofnunar að ákvörðun hennar um búsetuhlutfall kæranda hafi verið rétt.

Af lögum um almannatryggingar megi ráða að greina þurfi tekjur sem bótaþegar afli og flokka þær. Þannig geti til dæmis atvinnutekjur og lífeyrissjóðstekjur haft ólík skerðingaráhrif á mismunandi bótaflokka. Bætur frá Tryggingastofnun séu tekjutengdar sem hafi í för með sér að við útreikning á lífeyrisgreiðslum geti tekjur, erlendar sem innlendar, skert tekjutryggingu örorkulífeyrisþega.

Lífeyrissjóðsgreiðslur kæranda frá B samsvari greiðslum úr íslenskum lífeyrissjóðum, en réttur til greiðslna þaðan sé byggður á skyldubundnum iðgjaldagreiðslum og fari útgreiðslur eftir því hversu há iðgjöld viðkomandi hafi greitt og hversu lengi viðkomandi hafi greitt inn í sjóðinn. Út frá ofangreindu líti Tryggingastofnun á umræddar greiðslur sem greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og skuli þær sem slíkar sæta sömu meðferð og væri um íslenskan lífeyrissjóð að ræða.

Út frá ofangreindu líti Tryggingastofnun svo á að útreikningur samkvæmt greiðsluáætlun 2018, þ.e. fjárhæð bóta og búseta, sé í samræmi við gildandi lög og reglugerðir.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar frá 7. júní 2019 segir að stofnunin vísi til bréfs úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 17. maí 2019, þar sem óskað sé eftir nánari skýringum á greiðslum kæranda frá B. Í greinargerð Tryggingastofnunar komi fram að kærandi fái greiddar örorkulífeyrisgreiðslur frá B. Stofnunin telji að umræddar greiðslur séu sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum á Íslandi þar sem þær byggist á iðgjaldagreiðslum en ekki búsetu. Í bréfi nefndarinnar sé óskað eftir upplýsingum um hvað greiðslurnar kallist sem kærandi fái frá B, hvernig réttur til greiðslnanna ávinnist og hvernig þær séu reiknaðar út.

Hér sé að finna svör Tryggingastofnunar við ofangreindum spurningum ásamt stuttri samantekt um Bkerfið.

Kveðið sé á um lífeyristryggingar í B lögum frá X. Skyldutrygging sé greidd í tvo sjóði hjá D og undirsjóði D. Til að eiga rétt á örorkulífeyrisgreiðslum í B þurfi einstaklingur að uppfylla ákveðin skilyrði, nánar tiltekið eftirfarandi:

„-   Metinn óvinnufær (að fullu eða að hluta).

• Óvinnufærni verður að hafa átt sér stað þegar einstaklingur er tryggður (t.d. í vinnu eða þegar viðkomandi þiggur atvinnuleysisbætur) eða eigi síðar en 18 mánuði eftir vátryggingatímabili var sagt upp. Ef einstaklingur á 30 ára iðgjaldasögu eða lengri er slíkt þó ekki kannað.

Einstaklingur hefur uppfyllt skilyrði um skylduaðild og greitt iðgjöld.“

Örorkulífeyrir, sem rekja megi til slyss á vinnustað eða sjúkdóms sem tengist atvinnu, sé veittur án tillits til tímabils á slysatryggingatímabili. Samkvæmt samantekt hjá Evrópusambandinu sé gerð krafa um nauðsynleg iðgjaldatímabil og aldur frá því að óvinnufærni eigi sér stað, nánar tiltekið:

„1 ár                       fyrir 18 ára aldur

2 ár                         20-22 ára

3 ár                         22-25 ára

4 ár                         25-30 ára

5 ár                         30 ára og eldri“

Eins og sjá megi séu gerðar mismunandi kröfur eftir aldursskeiðum. Fimm ára krafan fyrir einstaklinga þegar óvinnufærni eigi sér stað frá 30 ára aldri verði að hafa átt sér stað áður en 10 ár séu liðin fram að umsókn um örorkulífeyri eða frá óvinnufærni. Krafan um iðgjaldasögu sé ekki skilyrði fyrir aðila sem séu óvinnufærir vegna slyss sem hafi gerst þegar viðkomandi hafi verið á leið til eða frá vinnu.

B kerfið bjóði einnig upp á svokallaðan félagslegan lífeyri fyrir einstaklinga sem séu [...]. [...] lífeyri sé hægt að fá tímabundið eða ótímabundið. Föst upphæð sé greidd af lágmarkslífeyri eða X% af slíkum lífeyri. Lífeyririnn falli niður ef einstaklingur þéni meira en X% af upphæðinni mánaðarlega. Slíkur lífeyrir er greiddur af ríkinu. Þá bjóði B kerfið upp á þjálfunarlífeyri en með slíkum lífeyri sé átt við að einstaklingur uppfylli skilyrði til að fá lífeyri á grundvelli óvinnufærni á grundvelli atvinnu og ætli að skipta um starfsvettvang (aðra starfsgrein).

Mismunandi aðferðir séu notaðar við útreikning á örorkulífeyri eftir því hvort viðkomandi sé óvinnufær að hluta eða til fulls. Lágmarksörorkulífeyrir sé X á mánuði. Upphæðin geti hækkað en upphæðin sé meðal annars háð hlutfalli óvinnufærni og lengd iðgjalda. Þegar rætt sé um iðgjaldatímabil sé átt við framlag sem greitt sé fyrir tryggingartímabil, tímabil vegna atvinnu. Þá sé einnig fjallað um að einstaklingur geti fengið metið tímabil sem ekki hafi verið greitt iðgjald fyrir. Vegna sérstaks eðlis tímabilsins sé tekið tillit til þess þegar sótt sé um, til dæmis tímabil þegar verið sé að bíða eftir bótum vegna veikinda, umönnunar eða endurhæfingar, og einnig þegar einstaklingur stundi nám að því tilskildu að menntuninni sé lokið.

Lífeyririnn sé áætlaður á grundvelli tekna yfir X ára tímabil (valið frá X árum fyrir umsókn um bætur) eða úr X ára vátryggingartímabili. Einstaklingur þurfi að hafa greitt inn í kerfið til að eiga rétt á örorkulífeyri.

Kærandi fái örorkulífeyrisgreiðslur frá B, D. Greiðslur kæranda frá B séu sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hér á landi þar sem þær byggist að mestu á iðgjaldagreiðslum. Kærandi sé með X% búsetuhlutfall hér á landi og fái því örorkulífeyrisgreiðslur í samræmi við það hlutfall hér á landi.

Kærandi sé óvinnufær að fullu og mat hans sé ótímabundið. B heitið yfir bætur hans sé „[...]“. Útreikningur hans vegna örorkulífeyris í B samanstandi af  framlagi hans vegna iðgjaldagreiðslna ásamt tímabilum sem hann fái metin til að uppfylla inntökuskilyrði. Nánari upplýsingar um iðgjaldasögu hans séu í fylgiskjali við greinargerð Tryggingastofnunar, en þar sé til að mynda X vegna umönnunarbóta sem vinnuveitandinn veiti án iðgjalds, X vegna veikinda og fái kærandi þá sjúkrabætur án iðgjalds, X sé starfstími (iðgjaldagreiðslur) og X sé tímabilið á Íslandi sem ekki sé tekið inn í útreikninginn. Eins og rakið hafi verið hér að framan sé kerfið byggt upp á iðgjaldagreiðslum ásamt tímabilum sem hægt sé að fá metin ef uppfyllt séu ákveðinn skilyrði. Kærandi hafi verið með X mánaða tímabil í iðgjaldagreiðslur í B, kærandi fái X mánuði metna en jafnframt hafi stofnunin í B bætt við X mánuðum til að eiga rétt (inntökuskilyrði) en horft sé til X mánaða tímabils. Þess ber þó að geta að kærandi fái þó ekki greidda þessa X mánuði. Einungis séu greiddar bætur á grundvelli iðgjaldagreiðslna og sjúkratrygginga.

Eins og sjá megi séu þessi tvö kerfi afar ólík. Íslenska lífeyristryggingakerfið byggist aðallega á tveimur lögbundnum stoðum, þ.e. almannatryggingakerfinu, sbr. lög nr. 100/2007 um almannatryggingar, og atvinnutengda lífeyrissjóðskerfinu, sbr. lög nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Greiðslur frá Tryggingastofnun séu byggðar á búsetu einstaklings, sbr. 18. gr. almannatryggingalaga. Lífeyrir almannatrygginga sé greiddur úr ríkissjóði og almannatryggingakerfinu á Íslandi sé ætlað að tryggja ákveðinn lágmarkslífeyri. Fjárhæðin sé föst, óháð fyrri tekjum lífeyrisþegans. Á meðan byggist B kerfið á iðgjaldagreiðslum. Lífeyrissjóðsgreiðslur kæranda frá B samsvari greiðslum úr íslenskum lífeyrissjóðum en réttur til greiðslna þaðan sé byggður á skyldubundnum iðgjaldagreiðslum og fari útgreiðslur eftir því hversu há iðgjöld viðkomandi hafi greitt og hversu lengi viðkomandi hafi greitt inn í sjóðinn. Út frá ofangreindu líti Tryggingastofnun á umræddar greiðslur sem greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og skuli þær sem slíkar sæta sömu meðferð og væri um íslenskan lífeyrissjóð að ræða.

IV.  Niðurstaða

Kæra í máli þessu er mjög óljós. Skýrt er þó tekið fram í kæru að hún lúti að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 25. apríl 2018. Í framangreindri ákvörðun er kæranda greint frá því að hann uppfylli læknisfræðileg skilyrði fyrir áframhaldandi örorkulífeyrisgreiðslum og hann upplýstur um áætlaðar greiðslur til hans á árinu 2018. Í kæru segir meðal annars svo:

„Ég hef leitað áfrýjunar á ákvörðun 25 april 2018 ,sem Tryggingastofnun rikisins gaf út, i þeim hluta er varða útreikning á fjárhæð X kr.

[…]

I þessu sambandi biður eg þig um að reikna út upphæð örorkulifeyris samkvæmt raunverulegu búsetutimabilnu i rikinu og raunverulegt starfstimabil á C og i samræmi við starfskjör.“

Með hliðsjón af framangreindu orðalagi í kæru telur úrskurðarnefndin að kærandi óski eftir endurskoðun á útreikningi á búsetuhlutfalli hans á Íslandi og greiðslum til hans á árinu 2018.

A. Búsetuhlutfall

Kærandi virðist byggja á því að Tryggingastofnun ríkisins eigi við útreikninginn að taka mið af raunverulegu búsetutímabili á Íslandi og raunverulegu starfstímabili með hliðsjón af starfskjörum.

Ákvæði um örorkulífeyri er í 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Ákvæði 4. mgr. 18. gr. laganna hljóðar svo:

„Fullur örorkulífeyrir skal vera X kr. á ári. Við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr., skal reikna með tímann fram til ellilífeyrisaldurs umsækjanda, sbr. 17. gr.“

Í 1. mgr. 17. gr. almannatryggingalaga, sem vísað er til í 4. mgr. 18. gr. laganna, segir:

„Rétt til ellilífeyris öðlast þeir sem náð hafa 67 ára aldri og hafa verið búsettir hér á landi, sbr. I. kafla, a.m.k. þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Full réttindi ávinnast með búsetu hér á landi í a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Sé um skemmri tíma að ræða reiknast réttur til ellilífeyris í hlutfalli við búsetutímann. Heimilt er þó að miða lífeyri hjóna, sem bæði fá ellilífeyri, við búsetutíma þess sem á lengri réttindatíma.“

Samkvæmt 1. mgr. 68. gr. laga um almannatryggingar er ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögum þessum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Í þeim má meðal annars veita undanþágur frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra. Þá segir meðal annars svo í 2. mgr. 68. gr. laganna:

„Í samningum skv. 1. mgr. má m.a. kveða á um að búsetu-, atvinnu- eða tryggingatímabil í öðru samningsríki skuli talin jafngilda búsetutíma á Íslandi. Enn fremur er heimilt að kveða þar á um rétt til bótagreiðslna við búsetu í öðru samningsríki, jafnræði við málsmeðferð, skörun bóta og hvaða löggjöf skuli beita.“

Í 71. gr. laganna segir:

„Ráðherra er heimilt að innleiða með reglugerð ¹⁾ almannatryggingareglur Evrópusambandsins eins og þær eru felldar inn í viðauka VI við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, með síðari breytingum, sbr. einnig ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2011 frá 1. júlí 2011 sem fellir undir samninginn reglugerðir Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004, um samræmingu almannatryggingakerfa, með síðari breytingum, og nr. 987/2009 um framkvæmd hennar.“

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa var innleidd í íslenskan rétt með 1. gr. reglugerðar nr. 442/2012 um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar. Í 1. mgr. 50. gr. reglugerðarinnar segir að þegar lögð hafi verið fram beiðni um úthlutun bóta skuli allar til þess bærar stofnanir ákvarða rétt til bóta samkvæmt sérhverri þeirri löggjöf í aðildarríkjunum sem viðkomandi einstaklingur hefur heyrt undir, nema viðkomandi einstaklingur fari sérstaklega fram á frestun bóta vegna elli samkvæmt löggjöf eins eða fleiri aðildarríkja. Í 2. mgr. segir að ef hlutaðeigandi einstaklingur fullnægir ekki eða fullnægir ekki lengur skilyrðum sérhverrar þeirrar löggjafar í aðildarríkjunum sem hann hefur heyrt undir skuli stofnanir, sem beita löggjöf þar sem skilyrði eru uppfyllt, ekki taka tillit til tímabila, sem lokið er samkvæmt löggjöf þar sem skilyrði hafa ekki verið uppfyllt eða eru ekki lengur uppfyllt, við útreikninginn í samræmi við a-lið og b-lið 1. mgr. 52. gr., ef það hefur í för með sér lægri bótafjárhæð.

Í 1. mgr. 52. gr. segir eftirfarandi:

 „Þar til bær stofnun reiknar fjárhæð þeirra bóta sem skulu greiddar:

a) samkvæmt löggjöfinni sem hún starfar eftir því aðeins að skilyrðum fyrir bótarétti hafi verið fullnægt eingöngu samkvæmt landslögum (sjálfstæðar bætur),

b) með því að reikna út fræðilega fjárhæð og síðan raunverulega fjárhæð (hlutfallslegar bætur) á eftirfarandi hátt:

i. fræðileg fjárhæð bóta jafngildir þeim bótum sem viðkomandi gæti krafist ef öllum trygginga- og/eða búsetutímabilum, sem hann hefur lokið samkvæmt löggjöf hinna aðildarríkjanna, hefði verið lokið samkvæmt þeirri löggjöf sem stofnunin starfar eftir á þeim degi þegar bótum er úthlutað. Ef fjárhæðin er, samkvæmt þeirri löggjöf, óháð lengd lokinna tímabila skal litið svo á að hún sé fræðilega fjárhæðin,

ii. þar til bær stofnun skal síðan ákvarða raunverulega fjárhæð hlutfallslegu bótanna með því að reikna af fræðilegri fjárhæð hlutfallið milli lengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöfinni sem hún starfar eftir og heildarlengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöf allra hlutaðeigandi aðildarríkja.“

Samkvæmt framangreindu koma fullar greiðslur örorkulífeyris og tekjutryggingar aðeins til álita þegar um búsetu á Íslandi í að minnsta kosti 40 almanaksár er að ræða frá 16 til 67 ára aldurs. Ef um skemmri búsetu er að ræða greiðist örorkulífeyrir í hlutfalli við búsetutímann. Aðferðin við útreikning á búsetuhlutfalli örorkulífeyrisþega kemur ekki skýrt fram í lögum. Í framkvæmd hefur útreikningurinn, í tilviki örorkulífeyrisþega sem hafa jafnframt áunnið sér lífeyrisréttindi í öðrum aðildarríkjum EES, tekið mið af því hversu lengi viðkomandi hefur hlutfallslega búið á Íslandi frá 16 ára aldri fram að upphafi örorkumats. Síðan hefur  búsetutíminn frá upphafi örorkumats fram að 67 ára aldri verið framreiknaður í sama hlutfalli. Úrskurðarnefnd velferðarmála gerir ekki athugasemd við framangreinda framkvæmd ef fyrir liggur að örorkulífeyrisþeginn fær jafnframt bætur frá öðru EES aðildarríki, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 8955/2016.

Fyrir liggur að kærandi þiggur örorkulífeyrisgreiðslur frá B. Þá kemur fram í bréfi frá Þjóðskrá Íslands, dags. X, að kærandi hafi verið með skráð lögheimili á Íslandi frá X til X. Kærandi hefur ekki gert athugasemd við framangreinda lögheimilisskráningu og því fellst úrskurðarnefndin á að Tryggingastofnun hafi verið rétt að miða við að kærandi hafi flutt til Íslands X við útreikning á búsetuhlutfalli. Samkvæmt útreikningum Tryggingastofnunar ríkisins er búsetutími kæranda á Íslandi frá X fram að upphafi örorkumats X samtals X ár. Framreiknaður búsetutími kæranda frá upphafi örorkumats til 67 ára aldurs er samtals X ár. Samanlagt er því miðað við að búsetuár kæranda hérlendis séu X ár. Þar sem full réttindi til örorkulífeyris og tekjutryggingar miðast við 40 ára búsetu er búsetuhlutfall kæranda X% samkvæmt útreikningum Tryggingastofnunar.

Af kæru má ráða að kærandi telji að við útreikning á búsetuhlutfalli hans eigi að miða við raunverulegan búsetutíma á Íslandi sem var frá X til X. Eins og áður kemur fram miðar Tryggingastofnun útreikning á búsetuhlutfalli við búsetu á Íslandi fram að upphafi örorkumats, þ.e. frá X til X, og síðan er búsetutíminn fram að 67 ára aldri framreiknaður í sama hlutfalli. Réttaráhrif samkvæmt lögum um almannatryggingar miða almennt við það hvenær skilyrði til greiðslna eru uppfyllt. Réttur til bóta stofnast frá og með þeim degi sem umsækjandi telst uppfylla skilyrði til bótanna og bætur skulu reiknaðar frá fyrsta degi næsta mánaðar eftir að bótaréttur er fyrir hendi, sbr. 1. mgr. 53. gr. laga um almannatryggingar. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur því ekki tilefni til að gera athugasemdir við að Tryggingastofnun skuli miða viðmiðunartímabil við útreikning á búsetuhlutfalli örorkulífeyrisþega við búsetu fram að upphafi örorkumats.

Kærandi virðist einnig byggja á því að við útreikning á búsetuhlutfalli skuli jafnframt líta til starfstímabils hans á Íslandi. Samkvæmt 4. mgr. 18. gr. og 1. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar ávinnst réttur til örorkulífeyris með búsetu á Íslandi. Engin heimild er til þess að taka tillit til starfstímabils við útreikning á rétti til örorkulífeyrisgreiðslna.

Með hliðsjón af öllu framangreindu telur úrskurðarnefnd velferðarmála ekki tilefni til að gera athugasemdir við útreikninga Tryggingastofnunar á búsetuhlutfalli kæranda.

B. Greiðslur til kæranda á árinu 2018

Samkvæmt gögnum málsins voru örorkulífeyrisgreiðslur til kæranda frá Tryggingastofnun skertar á árinu 2018 vegna tekna. Þær tekjur, sem stofnunin horfði til við ákvörðun greiðslna á árinu 2018, voru íslenskar lífeyrissjóðstekjur kæranda og örorkulífeyrisgreiðslur frá D í B.

Í 16. gr. laga um almannatryggingar, með síðari breytingum, er kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Um tekjutryggingu er fjallað í 22. gr. laganna. Í 2. málsl. 3. mgr. 22. gr. segir að hafi lífeyrisþegi tekjur samkvæmt 2. og 4. mgr. 16. gr. skuli skerða tekjutrygginguna um 38,35% þeirra tekna uns hún fellur niður. Þá segir í 2. málsl. 3. gr. 22. gr. laganna að greiðslur úr skyldubundnum lífeyrissjóðum undir 300.000 kr. á ári skuli þó ekki skerða tekjutrygginguna. Frítekjumark vegna lífeyrissjóðstekna örorkulífeyrisþega gagnvart tekjutryggingu á árinu 2018 var 328.800 kr., sbr. i-lið, 1. gr. reglugerðar nr. 1190/2017 um fjárhæðir frítekjumarka (tekjumarka) almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2018.

Í 2. mgr. 16. gr. laganna kemur fram að til tekna skuli telja tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Sé litið til þeirra laga kemur fram að til tekna skuli telja eftirlaun og lífeyri, sbr. 1. tölul. A-liðar 7. gr. laganna. Þá hljóðar 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar svo:

„Þegar um er að ræða ellilífeyri skv. 17. gr., tekjutryggingu skv. 22. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. gr. og 56. gr. teljast ekki til tekna þrátt fyrir 2. mgr. bætur samkvæmt lögum þessum, lögum um slysatryggingar almannatrygginga og lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Sama á við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við skv. 68. gr.“

Af framangreindum ákvæðum má ráða að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum umfram frítekjumark skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega. Aftur á móti skerða bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar ekki tekjutrygginguna og ekki heldur sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við samkvæmt 68. gr. laganna, sbr. 4. mgr. 16. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 68. gr. laganna er ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögunum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. B er eitt af aðildarríkjum EES-samningsins og því skerða bætur frá B, sem eru sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, ekki tekjutrygginguna. Tryggingastofnun telur að tekjur kæranda frá B séu sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og hafi áhrif á rétt kæranda til tekjutryggingar.

Með hliðsjón af framangreindu fellst úrskurðarnefnd velferðarmála á það mat Tryggingastofnunar að íslenskar lífeyrissjóðstekjur kæranda umfram frítekjumark eigi að skerða tekjutryggingu kæranda, sbr. 2. mgr. 16. gr. og 3. mgr. 22. gr. laga um almannatryggingar. D er aftur á móti ekki lífeyrissjóður. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur því rétt að taka til skoðunar hvort Tryggingastofnun ríkisins hafi verið heimilt að líta á örorkulífeyrisgreiðslur kæranda frá D í B sem lífeyrissjóðstekjur við ákvörðun á bótagreiðslum til hans á árinu 2018. Nánar tiltekið er tekið til skoðunar hvort örorkulífeyrisgreiðslur kæranda frá D falli undir undantekningarreglu 4. mgr. 16. gr. laganna og komi því ekki til skerðingar á tekjutengdum bótagreiðslum.

Af lögum um almannatryggingar má ráða að nauðsynlegt er að greina þær tekjur sem bótaþegar afla og flokka þær, enda er að öðrum kosti ekki hægt að kveða á um hvaða skerðingaráhrif tekjurnar hafa samkvæmt lögunum. Líkt og fram kemur í greinargerð Tryggingastofnunar byggist B örorkulífeyriskerfið á skyldubundnum iðgjaldagreiðslum. Útgreiðslur þaðan fara eftir því hversu há iðgjöld viðkomandi hefur greitt og hversu lengi viðkomandi hefur greitt í sjóðinn. Þá verður ráðið af upplýsingum á heimasíðu D að örorkulífeyriskerfið sé að mestu fjármagnað með skyldubundum iðgjöldum. Samkvæmt gögnum málsins byggjast greiðslur til kæranda frá B að mestu leyti á iðgjaldagreiðslum vegna atvinnu. Örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar taka aftur á móti ekki mið af iðgjaldagreiðslum heldur búsetulengd, sbr. 18. gr. og 1. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar. Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að örorkulífeyrisgreiðslur kæranda frá B hafi meiri líkindi við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum heldur en örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar. Með vísan til þess og í ljósi þess að meginreglan er sú að skattskyldar tekjur skerði bætur frá Tryggingastofnun ríkisins, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar, er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að greiðslur kæranda frá B falli ekki undir undantekningarreglu 4. mgr. 16. gr. laganna og skuli skerða tekjutrygginguna með sama hætti og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.

Úrskurðarnefnd velferðarmála horfir einnig til þess að samkvæmt 1. mgr. 53. gr. og 1. mgr. 54. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa, sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012, er aðildarríki ekki heimilt að beita skerðingarákvæðum í sinni eigin löggjöf þegar um ræðir skörun hlutfallslegra bóta sömu tegundar. Evrópudómstóllinn hefur komist að þeirri niðurstöðu í forúrskurðum sínum að um bætur sömu tegundar sé að ræða þegar tilgangur þeirra, grundvöllur útreiknings og skilyrði bótanna sé sá sami, sbr. efnisgrein 24 í forúrskurði dómstólsins í máli nr. C-107/00. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að þar sem grundvöllur útreiknings B örorkulífeyrisgreiðslnanna og örorkulífeyris frá Tryggingastofnun er mjög ólíkur teljist bæturnar ekki vera sömu tegundar í skilningi EB reglugerðar nr. 883/2004.

Kærandi gerir athugasemdir við þá fjárhæð sem Tryggingastofnun miðaði við að kærandi hefði frá B við ákvörðun greiðslna ársins 2018. Kærandi byggir á því að hann hafi fengið lægri greiðslur frá B. Úrskurðarnefndin telur ljóst af gögnum málsins að Tryggingastofnun miðaði við þá fjárhæð sem kærandi gaf upp í tekjuáætlun, dags. 17. maí 2018. Með hliðsjón af öllu framangreindu telur úrskurðarnefnd velferðarmála ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við fjárhæð greiðslna frá Tryggingastofnun til kæranda á árinu 2018 að svo stöddu. Kæranda er aftur á móti bent á að nú hefur farið fram endurreikningur og uppgjör vegna greiðslna ársins 2018 og ef hann er ósáttur við þá ákvörðun Tryggingastofnunar getur hann kært hana til úrskurðarnefndarinnar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um örorkulífeyrisgreiðslur til A, á árinu 2018, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir