Nr. 29/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 22. janúar 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 29/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU20100031
Kæra [...]
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 3. september 2020 barst kæra [...] fyrir hönd [...], kt. [...], ríkisborgara Íslands.Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að grundvelli útgefins ríkisborgararéttar sem henni var veitt þann 19. ágúst 2020 verði breytt á þann hátt að hann sé vegna dvalar án dvalarleyfis, sbr. 8. gr. eldri laga um útlendinga nr. 96/2002, en ekki á grundvelli ótímabundins dvalarleyfis skv. 58. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Þá gerir kærandi kröfur um að nánar tilgreindir málsmeðferðarannmarkar hjá Útlendingastofnun verði úrskurðaðir sem ólögmætir.
Kært er á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt gögnum málsins fékk kærandi fyrst útgefið dvalarleyfi á Íslandi þann 29. október 2013 fyrir maka Íslendings. Var það leyfi endurnýjað nokkrum sinnum, síðast með gildistíma til 16. apríl 2020. Þann 4. desember 2019 sótti kærandi um ótímabundið dvalarleyfi sem henni var veitt af Útlendingastofnun þann 27. maí 2020 með gildistíma frá 26. maí 2020. Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun var kæranda veittur íslenskur ríkisborgararéttur þann 19. ágúst 2020.
Þann 9. maí 2020 barst kærunefnd útlendingamála fyrirspurn frá umboðsmanni kæranda. Laut erindi hans að almennum spurningum um túlkun og framkvæmd tilgreindra ákvæða laga um útlendinga nr. 80/2016 auk fyrirspurnar um málsmeðferð hjá kærunefnd. Var fyrirspurninni svarað með tölvupósti yfirlögfræðings kærunefndar þann 15. s.m. Þann 20. júní 2020 barst kærunefnd að nýju sambærileg fyrirspurn frá umboðsmanni kæranda. Var fyrirspurninni svarað með tölvupósti yfirlögfræðings þann 25. s.m. Kom fram í þeim tölvupósti að fyrirspurn umboðsmanns lyti annars vegar að tilgreindu máli sem Útlendingastofnun hefði nú þegar lokið með stjórnvaldsákvörðun, þ.e. veitingu dvalarleyfis, og hins vegar að túlkun kærunefndar á tilgreindum ákvæðum laga um útlendinga. Gæti kærunefnd ekki tekið afstöðu til atriða sem ekki hefðu sætt kæru til nefndarinnar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga eða veitt upplýsingar um mögulega túlkun nefndarinnar á slíkum atriðum enda kæmi eina formlega afstaða kærunefndar fram í úrskurðum í þeim málum sem sætt hefðu kæru á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga.
Þann 3. september barst kærunefnd kæra frá umboðsmanni kæranda ásamt greinargerð. Þá barst greinargerð frá umboðsmanni kæranda, dags. 5. nóvember. Með tölvupósti kærunefndar til umboðsmanns kæranda, dags. 12. nóvember 2020, var umboðsmanni veitt tækifæri til að gera grein fyrir ástæðum þess að kæran barst ekki fyrr, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Athugasemdir umboðsmanns bárust kærunefnd þann 23. nóvember 2020 ásamt fylgigögnum og þar kemur m.a. fram að engar kæruleiðbeiningar sé að finna í ákvörðun Útlendingastofnunar. Gildi sú grundvallarregla í íslenskum stjórnsýslurétti að sé aðila stjórnsýslumáls ekki leiðbeint um kærurétt sinn við birtingu ákvörðunar beri að taka kæru á þeirri ákvörðun til greina þótt kærufrestur sé liðinn, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Þá bárust kærunefnd athugasemdir frá umboðsmanni kæranda í tölvupóstum, m.a. dagana 13., 18. og 23. nóvember 2020.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð umboðsmanns kæranda frá 3. september 2020 kemur fram að upphaf málsins megi rekja til þess að Útlendingastofnun hafi frá 29. október 2016 krafið kæranda um endurnýjun dvalarleyfa sem hafi gilt í eitt ár eða skemur. Í ljós hafi komið að kærandi hafi ekki þurft dvalarleyfi frá fyrrgreindri dagsetningu og hafi frá því tímamarki getað sótt um íslenskan ríkisborgararétt. Kveður kærandi að Útlendingastofnun hafi viðurkennt brot sín og kallað þau mistök. Kærandi hafi í kjölfarið verið „plötuð“ til þess að samþykkja afgreiðslu hinnar óþörfu og ólögmætu umsóknar sinnar um ótímabundið dvalarleyfi, sem aldrei hefði verið sett fram nema vegna kröfu Útlendingastofnunar þar um.
Kemur fram að kærð sé sú háttsemi Útlendingastofnunar að setja vísvitandi fram í bréfi til kæranda rangar fullyrðingar í þeim tilgangi að fá hana til að samþykkja afgreiðslu umsóknar um ótímabundið dvalarleyfi, tilraunar stofnunarinnar til firringar ábyrgðar og að hunsa í kjölfarið yfirlýsingu kæranda um að hún afturkallaði beiðni um afgreiðslu ótímabundins dvalarleyfis. Jafnframt sé kærð sú háttsemi Útlendingastofnunar að hunsa kröfu kæranda þess efnis að ríkisborgararéttur hennar skyldi afgreiddur á grundvelli réttar án dvalarleyfis en ekki á grundvelli hins ótímabundna dvalarleyfis. Þá sé einnig kært vegna synjunar Útlendingastofnunar um útgáfu skírteinis til staðfestingar á áunnum rétti til dvalar án dvalarleyfis og fullyrðingu stofnunarinnar þess efnis að sá réttur hafi sjálfkrafa fallið niður við veitingu ótímabundins dvalarleyfis. Sé sú krafa gerð að undið verði ofan af afgreiðslu og veitingu hins ótímabundna dvalarleyfis, án þess að það hafi áhrif á ríkisborgararétt kæranda og að kærandi verði eins sett og það leyfi hefði aldrei verið veitt, þannig að ríkisborgararéttur hennar teljist hafa verið afgreiddur á grundvelli réttar til dvalar án dvalarleyfis skv. ákvæðum eldri laga um útlendinga nr. 96/2002.
Í greinargerð umboðsmanns kæranda frá 5. nóvember 2020 er framangreindum kröfum gerð frekari skil. Þá gerir umboðsmaður kröfu um að þeir sem komið hafi að málinu hjá kærunefnd víki sæti í því, sbr. II. kafla stjórnsýslulaga., einkum 6. tl. 1. mgr. 3. gr. laganna. Þá gerir umboðsmaður kæranda frekari grein fyrir málavöxtum og kröfum í greinargerð, dags. 23. nóvember 2020. Auk þess er vísað til þess að kærðar séu ákvarðanir Útlendingastofnunar um að sækja fjárhagsupplýsingar um maka kæranda þann 13. maí 2020 og sú ákvörðun að krefja kæranda um framfærsluupplýsingar maka, sbr. bréf Útlendingastofnunar, dags. 2. apríl 2020.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Fyrirliggjandi gögn málsins eru mikil að umfangi og verða ekki reifuð öll í úrskurði þessum. Kærunefnd hefur farið yfir öll gögn málsins og haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Sérstakt hæfi
Í II. kafla stjórnsýslulaga er kveðið á um sérstakt hæfi. Um vanhæfisástæður er fjallað um í 3. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 6. töl. 1. mgr. ákvæðisins er starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær ástæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Líkt og rakið er í II. kafla úrskurðarins var yfirlögfræðingur kærunefndar í tölvupóstsamskiptum við umboðsmann kæranda á tilgreindu tímabili en þau vörðuðu almennar leiðbeiningar við fyrirspurnum umboðsmanns í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga. Umræddar leiðbeiningar og samskipti umboðsmanns kæranda og yfirlögfræðings nefndarinnar vegna þeirra voru ekki til þess fallnar að unnt væri að draga í efa óhlutdrægni hans við meðferð málsins.. Þá er bersýnilega ljóst að aðrir töluliðir ákvæðisins eiga ekki við málinu. Með vísan til þess er ekki fallist á það með kæranda að einstaka starfsmenn eða nefndarmenn kærunefndar séu vanhæfir vegna aðkomu þeirra að framangreindum samskiptum.
Kæruheimild 7. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 7. gr. laga um útlendinga er heimilt að kæra ákvarðanir Útlendingastofnunar og lögreglunnar samkvæmt ákvæðum laganna til kærunefndar útlendingamála innan 15 daga frá því að útlendingi var tilkynnt um ákvörðunina. Í 2. mgr. 8. gr. laganna kemur meðal annars fram að formanni er heimilt að úrskurða í þeim málum sem nefndin hefur til meðferðar og varða vegabréfsáritanir, ákvarðanir er snerta málsmeðferð hjá Útlendingastofnun og frestun réttaráhrifa ákvarðana stofnunarinnar og kærunefndarinnar. Í 1. mgr. 10. gr. laga um útlendinga er tekið fram að stjórnsýslulög gildi um meðferð útlendingamála nema annað leiði af lögunum og er því ljóst að líta verður til stjórnsýslulaga þegar uppi er vafi um það hvort ákvörðun Útlendingastofnunar eða lögreglu telst kæranleg ákvörðun.
Í 26. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um almenna kæruheimild aðila stjórnsýslumáls. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun, þ.e. ákvörðun um rétt eða skyldu manna, til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Í 2. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um að ákvörðun, sem ekki bindi enda á mál, verði ekki kærð fyrr en málið hafi verið til lykta leitt. Af þessu leiðir að ákvarðanir um meðferð máls verða ekki kærðar einar og sér til æðra stjórnvalds en þegar stjórnsýslumál hefur verið til lykta leitt með endanlegum hætti er unnt að kæra slíkar ákvarðanir. Frá þessari meginreglu eru lögfestar tvær undantekningar, annars vegar tafir á afgreiðslu stjórnsýslumáls, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, og hins vegar þegar stjórnvald synjar málsaðila um aðgang að gögnum eða takmarka hann að nokkru leyti, sbr. 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga.
Um útgáfu ríkisborgararéttar gilda lög um íslenskan ríkisborgararétt nr. 100/1952 en skv. 6. og 7. gr. laganna er veitingavaldið bæði hjá Alþingi og Útlendingastofnun. Samkvæmt 17. gr. laganna eru ákvarðanir sýslumanns, Útlendingastofnunar og Þjóðskrár Íslands samkvæmt lögunum kæranlegar til dómsmálaráðuneytisins en um kærufrest og málsmeðferð að öðru leyti fer eftir ákvæðum VII. kafla stjórnsýslulaga. Standa ákvarðanir um útgáfu ríkisborgararétts skv. lögum um íslenskan ríkisborgararétt, þ. á m. um grundvöll ríkisborgararétts, því utan valdssviðs kærunefndar.
Í gögnum málsins er bréf Útlendingastofnunar til umboðsmanns kæranda, dags. 25. maí 2020. Þar kemur fram að stofnunin viðurkenni að þau mistök hafi verið gerð við meðferð dvalarleyfisumsóknar kæranda sem skilað var inn til sýslumannsins á Suðurlandi þann 22. desember 2016 og barst Útlendingastofnun þann 27. desember s.á., að farið hafi verið með umsóknina sem endurnýjun leyfis en ekki á grundvelli e-liðar 2. mgr. 8. gr. eldri laga um útlendinga nr. 96/2002, sem mælti fyrir um rétt til dvalar án dvalarleyfis. Fyrir vikið hafi stofnunin óskað eftir endurnýjun dvalarleyfis ár hvert og væri beðist afsökunar á þeim mistökum og þeim óþægindum sem af þeim hafi hlotist. Í ljósi þess væri það eindreginn vilji Útlendingastofnunar að vinda ofan af þessum mistökum, t.a.m. að fara með umsókn um íslenskan ríkisborgararétt sem forgangsumsókn og að fallið yrði frá greiðslu afgreiðslugjalds. Þá kemur fram í bréfinu að beiðni um framfærslugögn hafi verið mistök og byggst á röngum forsendum. Í bréfi Útlendingastofnunar til umboðsmanns kæranda, dags. 5. október 2020, kemur m.a. fram að máli kæranda um veitingu ríkisborgararéttar sé lokið með útgáfu íslensks ríkisfangs og verði því ekki séð að hún hafi hagsmuni af því að fá úr því skorið hvort réttur hennar til dvalar án dvalarleyfis hafi fallið niður við veitingu ótímabundins dvalarleyfis. Þá líti stofnunin svo á að spurningum um framkvæmd þessa þáttar málsins hafi þegar verið svarað.
Líkt og greinir í II. kafla úrskurðarins tók Útlendingastofnun síðast stjórnvaldsákvörðun á grundvelli ákvæða laga um útlendinga sem snýr að kæranda þann 27. maí 2020 þegar henni var veitt ótímabundið dvalarleyfi hér á landi, en einungis stjórnvaldsákvarðanir eru kæranlegar til kærunefndar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga. Hvað varðar vísun kæranda í 2. mgr. 8. gr. laga um útlendinga er ljóst að ákvæðið mælir fyrir um heimild til þess að formaður úrskurði einn í tilgreindum málum sem kærð hafa verið á grundvelli kæruheimildar 7. gr. sömu laga. Er ekki um sjálfstæða kæruheimild að ræða heldur afmarkast gildissvið ákvæðisins við kæruheimild 7. gr. laganna. Þá varðar kæran hvorki tafir á afgreiðslu stjórnsýslumáls, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, né synjun eða takmörkun um aðgang að gögnum, sbr. 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnvaldsákvörðun er bindandi eftir að hún er komin til aðila, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal veita leiðbeiningar um heimild aðila til þessa að fá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. ákvæðisins, kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru, sbr. 2. tölul. 2. mgr. og frest til þess að bera ákvörðun undir dómstóla ef slíkur frestur er lögákveðin, sbr. 3. tölul. 2. mgr. Samkvæmt 3. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þarf þó ekki að veita leiðbeiningar skv. 2. og 3. mgr. þegar ákvörðun er tilkynnt hafi umsókn aðila verið tekin til greina að öllu leyti.
Í 28. gr. stjórnsýslulaga, er kveðið á um réttaráhrif þess þegar kæra berst æðra stjórnvaldi að liðnum kærufresti. Þar segir í 1. mgr. að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá, nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. eða að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar, sbr. 2. tölul. Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. skal kæru þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið er frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila.
Ljóst er að með útgáfu ótímabundins dvalarleyfis þann 27. maí 2020 féllst Útlendingastofnun að öllu leyti á dvalarleyfisumsókn kæranda, dags. 4. desember 2019, enda bera gögn málsins ekki með sér að kærandi hafi fyrir það tímamark afturkallað umsókn sína þar að lútandi. Var því ekki þörf á því að leiðbeina kæranda sérstaklega um kæruheimild og kærufrest. Kæra kæranda, dags. 3. september 2020, barst því langt utan lögmælts kærufrests 7. gr. laga um útlendinga og að mati kærunefndar verður hvorki talið að 1. eða 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga eigi við í málinu. Nægir framangreint eitt og sér til þess að kærunni verði vísað frá kærunefnd.
Þá er jafnframt ljóst að kæran lýtur einungis að málsmeðferð hjá Útlendingastofnun auk þess sem af gögnum málsins er ljóst að Útlendingastofnun hefur þegar viðurkennt mistök í máli kæranda varðandi þau atriði sem kæran byggir að meginstefnu á. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að Útlendingastofnun hafi sýnt þó nokkra viðleitni til að rétta hlut kæranda, m.a. með því að taka umsókn hennar um ríkisborgararétt til flýtimeðferðar, en málsmeðferðartími þeirrar umsóknar var mjög skammur auk þess sem að fallið var frá greiðslu afgreiðslugjalds.
Þar sem Útlendingastofnun féllst að öllu leyti á dvalarleyfisumsókn kæranda með útgáfu ótímabundins dvalarleyfis þann 27. maí 2020 er það mat kærunefndar að kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af kæru þeirrar ívilnandi ákvörðunar enda getur úrskurður kærunefndar engu breytt um réttarstöðu kæranda og hefði slíkur úrskurður takmarkað ef eitthvað raunhæft gildi fyrir hana. Þá ber ennfremur að líta til þess að kæranda var veittur íslenskur ríkisborgararéttur þann 19. ágúst 2020 og fer dvöl hennar hér á landi því ekki lengur eftir ákvæðum laga um útlendinga. Liggur því ekki fyrir ákvörðun í málinu sem kærunefnd er fært að endurskoða, sbr. 7. gr. laga laga um útlendinga og 26. gr. stjórnsýslulaga.
Að framansögðu virtu er kæru kæranda vísað frá kærunefnd.
Úrskurðarorð
Kæru kæranda er vísað frá.
The appellant’s appeal is dismissed.
Tómas Hrafn Sveinsson
Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares