Nr. 468/2019 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 10. október 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 468/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19080011
Beiðni […] um endurupptöku
I. Málsatvik
Þann 4. júlí 2019 staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 23. apríl 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn einstaklings er kveðst heita […], vera fædd […] og vera ríkisborgari Pakistan (hér eftir nefnd kærandi) um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa henni frá landinu. Úrskurður kærunefndar var birtur kæranda þann 8. júlí 2019 og þann 15. júlí 2019 barst kærunefnd beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa. Með úrskurði kærunefndar útlendingamála, dags. 25. júlí 2019, var beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa hafnað. Þann 6. ágúst 2019 barst kærunefnd beiðni kæranda um endurupptöku. Þann 23. september 2019 bárust kærunefnd upplýsingar frá Stoðdeild ríkislögreglustjóra og Útlendingastofnun sem óskað hafði verið eftir af hálfu kærunefndar þann 16. september sl. Þann 27. september 2019 bárust kærunefnd andmæli kæranda ásamt fylgigögnum.
Krafa kæranda um endurupptöku máls hennar er byggð á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
II. Málsástæður og rök kæranda
Í beiðni kæranda um endurupptöku er byggt á því að meira en 12 mánuðir séu nú liðnir frá því að umsókn hennar um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu málsins séu ekki á hennar ábyrgð, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í ljósi þess að kærandi hafi lagt fram umsókn sína á Íslandi þann 6. ágúst 2018 fer kærandi fram á að kærunefnd endurupptaki mál hennar, felli ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og geri stofnuninni að taka umsókn hennar til efnismeðferðar á grundvelli 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þann 27. september 2019 barst kærunefnd andmælabréf kæranda ásamt fylgigögnum þar sem fram kom frekari rökstuðningur kæranda fyrir því að tafir á afgreiðslu umsóknar hennar hafi ekki verið á hennar ábyrgð, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
III. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að mál sé tekið upp á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.
Í 1. mgr. 40. gr. laga um útlendinga kemur fram að flóttamaður skv. 37. gr. laganna, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, hefur samkvæmt umsókn rétt á að fá hér alþjóðlega vernd. Stjórnvöld geta þó, á grundvelli a-, b- og c-liðar 1. mgr. 36. gr. laganna, synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn á grundvelli 40. gr. við þær aðstæður sem tilgreindar eru í umræddum stafliðum. Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Af orðalagi 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga leiðir að umrætt 12 mánaða tímabil hefst þegar umsækjandi leggur fyrst fram umsókn um alþjóðlega vernd hjá stjórnvöldum. Frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur framkvæmd kærunefndar útlendingamála á ákvæðinu verið með þeim hætti að tímabilinu ljúki þegar endanleg niðurstaða stjórnvalda er framkvæmd með flutningi umsækjanda til viðtökuríkis.
Framkvæmd kærunefndar á 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, að því er varðar lok 12 mánaða tímabilsins sem vísað er til í ákvæðinu, hefur verið óbreytt frá gildistöku laga nr. 80/2016 en sambærilegt ákvæði var ekki að finna í eldri lögum. Í fyrstu úrskurðum nefndarinnar þar sem reyndi á ákvæðið, nr. 43/2017, 45/2017, 47/2017 og 49/2017 frá 26. janúar 2017, sagði m.a.: „Í ákvæðinu er skýrt að upphaf tímabilsins er þegar umsókn er lögð fram. Í ákvæðinu er aftur á móti ekki vikið að því hvenær tímabilinu lýkur. Í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps til laga nr. 80/2016 er heldur ekki skýrt nánar hvenær 12 mánaða tímabilinu er ætlað að ljúka að öðru leyti en að þar er tekið dæmi um að undir 2. mgr. 36. gr. laganna falli tilvik þegar afgreiðsla á máli sem fellur undir c-lið 1. mgr. hefur dregist lengur en 12 mánuði og ástæður þess eru ekki á ábyrgð umsækjanda. Kærunefnd útlendingamála telur því að skýra verði ákvæðið í samræmi við orðalag þess og þá á þann veg að þegar stjórnvald hefur mál til meðferðar sé skylt að taka málið til efnismeðferðar ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn barst fyrst íslenskum stjórnvöldum nema tafir á afgreiðslu hennar séu á ábyrgð umsækjanda sjálfs. Kærunefnd telur að fresturinn í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga byrji að telja þegar kærandi sækir um alþjóðlega vernd og haldi áfram að telja þar til flutningur kæranda til endursendingarlands hefur farið fram enda sé flutningurinn á ábyrgð stjórnvalda. Kærunefnd hefur við þá túlkun einnig tekið mið af tilgangi Dyflinnarsamstarfsins sem vettvangi til að ákveða á skjótan hátt hvaða aðildarríki beri ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd, sbr. m.a. 5. forsendu Dyflinnarreglugerðarinnar.“
Frá því að úrskurðirnir voru kveðnir upp hefur aftur á móti orðið ákveðin þróun sem nær til túlkunar og framkvæmdar á ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar. Í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 237/2019 frá 9. maí 2019 var m.a. vísað í dóma Evrópudómstólsins í málum C-201/16 Shiri frá 25. október 2017 og C-163/17 Jawo frá 19. mars 2019 varðandi túlkun á 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Var niðurstaða nefndarinnar sú að frestur skv. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar til að flytja kæranda til viðtökuríkis væri runninn út. Var því ekki heimilt að krefja annað ríki um viðtöku kæranda og c-liður 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ekki uppfylltur.
Í ljósi þessara breytinga er það mat kærunefndar útlendingamála að sú forsenda sem var byggt á við upphaf framkvæmdar nefndarinnar á 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, að því er varðar Dyflinnarsamstarfið, sé ekki lengur til staðar. Í því ljósi, og að öðru leyti með vísan til reynslu af framkvæmd þessara mála og annarra ytri aðstæðna í starfi nefndarinnar, telur kærunefnd útlendingamála að lok tímabilsins sem vísað er til í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli vera þegar fyrir liggur endanleg ákvörðun á stjórnsýslustigi vegna þess stjórnsýslumáls sem hófst með framlagningu umsóknar um alþjóðlega vernd, enda er ljóst að sú framkvæmd rúmast innan orðalags ákvæðisins. Kærunefnd telur að þessi breytta framkvæmd eigi við um þau mál sem falla undir a-, b- og c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda gerir 2. mgr. 36. gr. laganna ekki greinarmun á þessum flokkum mála og mismunur á framkvæmd að þessu leyti fær ekki stoð í öðrum ákvæðum laga um útlendinga.
Þar sem um er að ræða breytta stjórnsýsluframkvæmd sem kæranda hefur ekki formlega verið leiðbeint um telur kærunefnd þó rétt að kærandi fái að njóta hagræðis af fyrri túlkun nefndarinnar á umræddum fresti. Samkvæmt gögnum málsins sótti kærandi um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 6. ágúst 2018 og hefur hún ekki enn yfirgefið landið. Því eru liðnir rúmlega 12 mánuðir frá því að umsókn kæranda barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og kemur því til skoðunar hvort taka eigi umsókn hennar til efnismeðferðar á þeim grundvelli.
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 6. ágúst 2018. Frá því að umsóknin var lögð fram og þar til máli hennar var lokið hjá Útlendingastofnun liðu rúmlega átta og hálfur mánuður. Af skoðun kærunefndar á málum sem varða synjun á efnismeðferð vegna c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sem leyst var úr á sambærilegum tíma hjá nefndinni og mál kæranda, er ljóst að meðferð málsins hjá Útlendingastofnun tók lengri tíma en almennt á við um þessi mál. Er því lagt til grundvallar að tafir hafi orðið á meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Liggur því næst fyrir kærunefnd að leggja mat á hvort þær tafir sem urðu á meðferð málsins hjá Útlendingastofnun hafi verið á ábyrgð kæranda.
Frá því að kærandi kom fyrst í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 14. ágúst 2018 og þar til gagnabeiðni var send til sænskra stjórnvalda vegna umsóknar hennar liðu fimmtán dagar sem er lengri tími en almennt á við um þessi mál. Ástæður þessara tafa eru að stjórnvöldum var ekki kunnugt um að kærandi hefði dvalið í Svíþjóð fyrr en rannsókn að frumkvæði Útlendingastofnunar á sænskum blaðagreinum leiddi það í ljós. Af gögnum um framburð kæranda hjá íslenskum stjórnvöldum verður ekki dregin önnur ályktun en að kærandi hafi með framburði sínum hjá stjórnvöldum reynt að leyna fyrri dvöl sinni í Svíþjóð. Þannig kemur fram í lögregluskýrslu sem var rituð vegna umsóknar kæranda um vernd, dags. 6. ágúst 2018, að ferðaleið kæranda hafi verið Pakistan – Grikkland – Ísland – Bretland. Í endurriti viðtals við kæranda frá 14. ágúst 2018 kemur fram að kærandi hafi sagst hafa farið frá Pakistan 31. júlí 2018, flogið á stað með arabísku nafni, síðan til Grikklands og þaðan hafi hún komið til Íslands. Kærandi hefur skýrt þetta misræmi með þeim hætti að hún hafi farið til Pakistan þann 6. júlí 2018 og komið þá ferðaleið sem hún lýsti aftur til Evrópu. Þótt þær skýringar kæranda yrðu lagðar til grundvallar við úrlausn málsins er að mati nefndarinnar ljóst að önnur svör kæranda í umræddu viðtali beri með sér að hún hafi þar reynt að leyna þeirri staðreynd að hafa dvalið í Svíþjóð frá árinu 2013. Þannig kvaðst hún aðspurð um skólagöngu sína einungis hafa verið í tvö ár í skóla í Pakistan sem ekki var alvöru skóli þar sem hún hefði lært þar að lesa. Þá kemur m.a. fram í umræddu endurriti að hún hafi rætt læknisþjónustu sem hún hafi fengið í Pakistan og að hún hafi aldrei dvalið í flóttamannabúðum. Upplýsingarnar um dvöl í Svíþjóð höfðu grundvallarþýðingu við úrlausn máls kæranda enda er samþykki sænskra yfirvalda á viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd, á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin), forsenda þess að umsókn kæranda var synjað um efnismeðferð.
Í öðru lagi er ljóst að rekja má tafir á meðferð máls kæranda til málsmeðferðar sem fór fram vegna þess að kærandi kvaðst vera barn við komu til landsins. Í samræmi við 3. mgr. 26. gr. og 113. gr. laga um útlendinga fór fram málsmeðferð með það að markmiði að upplýsa um aldur kæranda, þ.m.t. líkamsrannsókn á tönnum hennar. Frá því að Útlendingastofnun óskaði eftir umræddri líkamsrannsókn þann 19. september 2018 og þar til andmæli kæranda vegna aldursgreiningarinnar lágu fyrir, n.t.t. þann 28. nóvember 2018, liðu rúmlega tveir mánuðir. Eins og fram kemur í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 330/2019 frá 4. júlí 2019 var það niðurstaða nefndarinnar að ekki væri vafi um að kærandi væri eldri en 18 ára. Meðal gagna sem kærunefndin leit til við þetta mat var mismunandi framburður kæranda um aldur hjá stjórnvöldum hér á landi og framburður hennar um aldur hjá stjórnvöldum í Svíþjóð þar sem hún hafði áður sótt um alþjóðlega vernd. Samkvæmt áðurnefndum ákvæðum laga um útlendinga hvíldi skylda á Útlendingastofnun að framkvæma umrædda aldursgreiningu vegna framburðar kæranda um að hún væri barn að aldri og var því, vegna framburðar kæranda, óhjákvæmilegt annað fyrir stjórnvöld en að leggja mál hennar í þann farveg.
Í þriðja lagi er ljóst að málsmeðferð umsóknar kæranda tók mið af því að þann 6. desember 2018 barst beiðni fyrir tilstuðlan kæranda um sameiningu máls hennar við mál tveggja einstaklinga sem höfðu þá lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd hjá íslenskum stjórnvöldum og hún kvað vera kjörforeldra sína. Að mati nefndarinnar leiddi þessi frásögn m.a. til þess að kærandi var í tvígang boðuð í viðtal hjá Útlendingastofnun, sbr. 28. gr. laga um útlendinga, þ.e. 9. og 21. janúar 2019, en að jafnaði er tekið eitt slíkt viðtal við umsækjanda um alþjóðlega vernd, enda lutu spurningar til kæranda í síðara viðtalinu næstum eingöngu að fjölskyldutengslum hennar. Ein af ástæðum þessarar málsmeðferðar að mati nefndarinnar var sú að frásögn kæranda í viðtölum 9. og 21. janúar 2019 stangaðist í veigamiklum atriðum á við frásögn hennar í viðtali 14. ágúst 2018. Þannig kvað kærandi í ágúst að foreldrar hennar væru látin og að hún ætti engan að nema frænku og mann hennar sem vildu gefa kæranda manni sem væri miklu eldri en hún. Þá ætti hún engin systkini. Áður en viðtöl við kæranda fóru fram í janúar höfðu borist gögn um meðferð máls kæranda hjá sænskum stjórnvöldum til Útlendingastofnunar en þar hafði kærandi m.a. kveðið sig eiga systkini. Í viðtölum í janúar veitti hún útskýringar á fjölskyldutengslum sínum, sem ekki höfðu komið fram áður, en þær skýringar verða að mati nefndarinnar ekki metnar öðruvísi en svo að kærandi hafi einhvern tímann í meðferð máls hennar veitt rangar upplýsingar um fjölskylduhagi sína. Í því sambandi tekur kærunefnd ekki undir að þetta mikla misræmi verði skýrt með því að bróðir kæranda hafi beitt hana ofbeldi. Þótt fyrir liggi að í úrskurði nefndarinnar nr. 330/2019 hafi upplýsingar um fjölskylduhagi kæranda ekki verið taldar hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins verður ekki dregið í efa af hálfu nefndarinnar að Útlendingastofnun hafi á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga borið að afla ítarlegra upplýsinga frá kæranda um umrædd fjölskyldutengsl á þeim tíma þegar upplýsingarnar komu fram.
Eins og að framan hefur verið lýst er það niðurstaða nefndarinnar að tilgreindar tafir hafi orðið í það minnsta þrisvar sinnum í meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun vegna framburðar hennar um atriði málsins sem höfðu eða kunnu að hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins og nefndin hefur ýmist talið rangan eða villandi. Þegar litið er til þess að ríkar skyldur hvíla á útlendingi við undirbúning máls skv. lögum nr. 80/2016 að veita upplýsingar sem geta haft þýðingu fyrir úrlausn máls, sbr. 2. mgr. 14. gr. og 3. mgr. 26. gr. laga um útlendinga, auk 4. mgr. 37. gr. reglugerðar nr. 540/2017 og til hliðsjónar refsiákvæði b-liðar 1. mgr. 116. gr. laganna, er það niðurstaða nefndarinnar að kærandi beri ábyrgð á töfum á málsmeðferð umsóknar hennar sem rekja má til þess að hún uppfyllti ekki skyldu sína til að greina satt og rétt frá atvikum hjá stjórnvöldum.
Eins og að framan greinir var kæranda tilkynnt um úrskurð kærunefndar útlendingamála nr. 330/2019 þann 8. júlí 2019. Kærandi óskaði sjálf eftir frestun réttaráhrifa úrskurðarins hjá kærunefnd með beiðni, dags. 15. júlí 2019, og var synjun á beiðninni tilkynnt henni 26. júlí 2019. Í ljósi atvika málsins, þ.m.t. tímafresta sem fram koma í viðtökusamþykki sænskra stjórnvalda, er það mat kærunefndar að ekki hafi verið raunhæft að ætla lögreglu að hafa framkvæmt flutning kæranda til Svíþjóðar áður en 12 mánuðir höfðu liðið frá því hún lagði fyrst fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi þann 6. ágúst 2019.
Það er því niðurstaða kærunefndar að tafir á afgreiðslu máls kæranda séu á hennar ábyrgð, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Af því leiðir að skilyrði 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga fyrir því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar eru ekki uppfyllt.
Í ljósi þessa verður ekki séð að úrskurður kærunefndar frá 4. júlí 2019 hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá er það mat kærunefndar í ljósi þess sem hér hefur verið rakið að atvik máls hafi ekki breyst verulega frá því að úrskurður kærunefndar var kveðinn upp, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd telur samkvæmt framansögðu að skilyrði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga séu ekki uppfyllt og er kröfu kæranda um endurupptöku máls hennar hjá kærunefnd því hafnað.
Úrskurðarorð
Kröfu kæranda er hafnað.
The appellant’s request is denied.
Anna Tryggvadóttir
Árni Helgason Bjarnveig Eiríksdóttir