1/1999 Úrskurður 2. mars 2000
Kærður var úrskurður, uppkveðinn 25. nóvember 1999 af háskólaráði Háskóla Íslands, þar sem staðfest var sú ákvörðun félagsvísindadeildar háskólans að veita kæranda ekki aðgang að námi í kennslufræðum.
Áfrýjunarnefndin staðfesti úrskurð háskólaráðs Háskóla Íslands. Í úrskurði áfrýjunarnefndarinnar kemur meðal annarra atriða fram að löglega hafi verið staðið að ákvörðun um að takmarka heildarfjölda þeirra nemenda sem teknir voru inn í nám í kennslufræðum við félagsvísindadeild námsárið 1999-2000 og að fyrir hafi legið mál- efnaleg sjónarmið sem höfð yrðu til hliðsjónar við val nemendanna. Þá tók áfrýjunar- nefndin undir athugasemdir háskólaráðs við þá starfshætti félagsvísindadeildar að skrá ekki umsagnir sem aflað er um umsækjendur og kynna þeim þær ekki og taldi skráningu og kynningu slíkra umsagna í samræmi við upplýsingalög og vandaða stjórnsýsluhætti. Áfrýjunarnefndin taldi það ekki ólögmætt framsal valds þó félagsvísindadeildin fæli starfshópi innan deildarinnar að meta umsóknir um nám í kennslufræðum.
Úrskurður
áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema
í máli nr. 1/1999:
uppkveðinn 2. mars 2000.
I.Með bréfi dagsettu 30. nóvember 1999 kærði [kærandi], hér eftir nefndur kærandi, til áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema úrskurð háskólaráðs Háskóla Íslands frá 25. nóvember 1999 um þá ákvörðun félagsvísindadeildar háskólans að veita kæranda ekki aðgang að námi í kennslufræðum haustið 1999. Kæran ásamt úrskurði háskólaráðs barst áfrýjunarnefndinni 6. desember 1999. Gögn þau er lágu fyrir háskólaráði, er það kvað upp úrskurð sinn, bárust áfrýjunarnefndinni með bréfi dagsettu 12. janúar 2000. Háskóli Íslands kom á framfæri við áfrýjunarnefndina athugasemdum sínum við kæruna með bréfi dagsettu 31. janúar 2000. Fundur með málsaðilum, skv. 2. mgr. 5. gr. reglna nr. 73/1999, var haldinn 22. febrúar 2000. Málsaðilar fluttu málið munnlega fyrir áfrýjunarnefndinni 2. mars 2000.
II.Fyrir fund deildarráðs félagsvísindadeildar Háskóla Íslands 12. febrúar 1999 var lögð tillaga dagsett 4. febrúar s.á. um takmörkun á fjölda nemenda í námi til kennsluréttinda við deildina háskólaárið 1999-2000. Tillagan fól í sér, að fjöldi nemenda skyldi takmarkast við ákveðinn heildarfjölda, að þeir skyldu hafa lokið tilteknu námi og ef fleiri um- sækjendur en unnt væri að veita skólavist fullnægðu þessum skilyrðum skyldi einkum taka mið af eftirfarandi: "a) kennaraskorti í ákveðnum greinum b) einkunnum í háskóla c) starfsreynslu d) viðtali ef þurfa þykir e) dreifingu nemendahópsins á kennslugreinar f) greinargerð um- sækjenda g) meðmælum". Einnig sagði í tillögunni að nefnd starfs- manna skyldi annast val nemendanna. Tillagan var samþykkt á fundinum.
Á fundi háskólaráðs Háskóla Íslands 18. mars 1999 var samþykkt tillaga félagsvísindadeildar um takmörkun á fjölda nemenda í kennslu- fræði til kennsluréttinda við deildina.
III.Með umsókn til félagsvísindadeildar Háskóla Íslands 31. mars 1999 sótti kærandi um nám í kennslufræðum til kennsluréttinda. Félagsvísindadeild synjaði kæranda um nám í kennslufræðum til kennsluréttinda með bréfi dagsettu 10. maí 1999. Í bréfinu segir, að umsóknir hafi verið "... mun fleiri en unnt er að sinna og því miður varð að neita nokkrum hópi um aðgang að náminu. Við inntöku var tekið mið af kennslugrein, menntun, reynslu, meðmælum og greinargerð umsækjanda. Enginn einn þessara þátta hafði afgerandi vægi."
Kærandi fór fram á rökstuðning félagsvísindadeildar fyrir ákvörðuninni með bréfi dagsettu 30. maí 1999. Í bréfi félagsvísinda- deildar frá 18. júní 1999 til kæranda segir um fjölda námssæta í kennslu- fræðum, að hann ákvarðist: "...af fjölda æfingakennara í hverri grein. Guðfræði og skyldar greinar eru einungis kenndar sem valgreinar í framhaldsskólum og mjög fáir guðfræðingar eru fastir kennarar í framhaldsskólunum. Að þessu sinni voru teknir inn tveir guðfræðingar. Einkunnir þeirra og meðmæli þóttu afburða góð." Síðar var upplýst að einn guðfræðingur, en ekki tveir, hafi verið tekinn inn í námið.
IV.Með bréfi kæranda dagsettu 7. júlí 1999 kærði hann til háskólaráðs Háskóla Íslands þá ákvörðun félagsvísindadeildar að synja honum um inngöngu í nám í kennslufræðum. Kæran er í þremur liðum, sem lúta að: "a) Synjun um nám í kennslufræðum við Félagsvísindadeild. b) Synjun um upplýsingar um umsækjandann sjálfan sem fyrir liggja hjá Félagsvísindadeild, þ.m.t. umsagnir. c) Synjun um fullnægjandi upplýsingar um aðra sem komust inn og hafa sömu menntun og umsækjandi." Fyrir áfrýjunarnefndinni er einungis a)-liður kærunnar til umfjöllunar. Hinir kæruliðirnir hafa fengið þá umfjöllun í háskólaráði sem kærandi sættir sig við.
Í áðurnefndri kæru er því haldið fram í umfjöllun um a)-lið hennar, að félagsvísindadeild hafi ekki rökstutt á nokkurn hátt af hverju kæranda var synjað um nám í kennslufræðum og af því dregin sú ályktun, að hvorki séu lagaheimildir né önnur rök fyrir synjuninni.
Eftir að kærandi hafði kært þá ákvörðun félagsvísindadeildar, að synja honum um nám í kennslufræðum til háskólaráðs, rökstuddi félags- vísindadeild ákvörðun sína frekar með bréfi dagsettu 16. júlí 1999 til kæranda. Í því segir m.a.: " Inntaka í kennsluréttindanámið byggir á mati á umsóknum og í bréfi til þín 18.6.1999 kemur fram sá rökstuðningur sem vegur þyngst í ákvörðun okkar, þ.e. fjöldi sem sækir um á hverju sérsviði og vægi þess sérsviðs í kennslu í framhaldsskóla, eins og það speglast í stundaskrá framhaldsskólanna." Og síðar: " Hvað varðar umsókn þína, þá voru tveir umsækjendur með kandidatspróf í guðfræði innritaðir, báðir með hærri einkunn en þú. Almennt ræður það viðmið miklu og gerði það í þetta sinn. Meðmæli gáfu ekki tilefni til þess að hnika þeirri niðurstöðu sem þannig fékkst."
Háskólaráð leitaði eftir athugasemdum félagsvísindadeildar áður en það kvað upp úrskurð vegna kærunnar. Í bréfi félagsvísindadeildar frá 5. október 1999 segir að umsókn " ... [kæranda] umsækjanda úr guðfræðideild um nám í kennslufræði kom ekki til greina vegna lágra einkunna." Með bréfum háskólaráðs dagsettum 18. október og 12. nóvember 1999 var kallað eftir athugasemdum lögmanns kæranda við bréfi félagsvísindadeildar en athugasemdir bárust ekki.
V.Háskólaráð Háskóla Íslands kvað upp úrskurð sinn 25. nóvember 1999. Þar kemur fram, að það hafi lagt þann skilning í a)-lið kærunnar að hann sé tvíþættur. Í fyrsta lagi snúi hann að rökstuðningi ákvörðunarinnar og í öðru lagi að því á hvaða lagagrundvelli hún byggi. Háskólaráð taldi félagsvísindadeild hafa gert nægjanlega grein fyrir þeim sjónarmiðum er lágu til grundvallar þeirri ákvörðun að synja kæranda um nám í kennslufræðum og að takmörkun á fjölda nemanda í kennslufræðum við félagsvísindadeild sé byggð á fullnægjandi lagagrundvelli. Einnig taldi háskólaráð félagsvísindadeild hafa byggt á málefnalegum sjónarmiðum er það lagði mat á umsóknir umsækjanda. Því staðfesti háskólaráð þá ákvörðun félagsvísindadeildar að synja kæranda um aðgang að námi í kennslufræðum.
VI.Með bréfi dagsettu 30. nóvember 1999 til áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema lagði kærandi svohljóðandi kæru fyrir áfrýjunarnefndina: " Kærð synjun um vist í kennsluréttindanámi og þess krafist að honum verði veittur aðgangur að náminu." Kærandi byggir kröfu sína einkum á þeim málsástæðum, að ólögmæt fjöldatakmörkun felist í því að nemendur hafi verið valdir eftir fræðigrein, að við meðferð á umsókn hans hafi félagsvísindadeild ekki sinnt lögboðinni rannsóknar- skyldu sinni og að ákvörðunin hafi ekki verið löglega tekin þar sem ólögmætt framsal valds felist í því að fela valnefnd mat umsókna.
VII.Það er sjónarmið félagsvísindadeildar, sem staðfest er af háskólaráði, að val með tilliti til sérgreinar sé ekki fjöldatakmörkun heldur lögmætt sjónarmið, sem litið sé til við mat á því hvort nemandi uppfylli skilyrði til að fá aðgöngu að náminu. Þá er það niðurstaða háskólaráðs, að gætt hafi verið málefnalegra sjónarmiða við mat á umsókn kæranda. Fundið er að málsmeðferð félagsvísindadeildar en vankantar hennar ekki taldir þess eðlis að valda eigi ógildingu ákvörðunarinnar. Ekki hafi verið um ólögmætt valdaframsal að ræða. Ákvörðun um inntöku nemenda hafi verið falin nefnd sérhæfðra kennara og hafi hún öll tekið þátt í matinu. Því er loks haldið fram af hálfu háskólaráðs, að ákvörðun félagsvísindadeildar hafi ekki lengur sjálfstæða þýðingu og engin réttaráhrif séu við hana bundin eftir að háskólaráð, sem æðra stjórnvald, hafi fjallað efnislega um kæruatriðið.
VIII.Í 6. gr. laga nr. 136/1997 um háskóla eru tilgreind inntökuskilyrði til náms í háskóla. Almennt er krafist stúdentsprófs eða sambærilegs náms eða þroska og þekkingar en ákveða má sérstök viðbótarinntöku- skilyrði. Í lögum nr. 41/1999 um Háskóla Íslands eru sambærileg almenn skilyrði sett fyrir inngöngu en auk þess setur háskólaráð, að fenginni tillögu deildar, nánari reglur um inntöku stúdenta í einstakar námsgreinar. Er m.a. heimilt að binda aðgang frekari skilyrðum um undirbúning og að takmarka fjölda stúdenta í grunn- og framhaldsnám, sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna. Í reglugerð um Háskóla Íslands nr. 98/1993, sem hefur stoð í 4. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 41/1999, er heimild í 115. gr. til handa félagsvísindadeild til að leggja fyrir háskólaráð tillögu um takmörkun á fjölda stúdenta í ákveðnum kennslugreinum.
Á fundi deildarráðs félagsvísindadeildar 12. febrúar 1999 var samþykkt tillaga um takmörkun á inntöku nemenda í kennslufræði. Var tillagan send háskólaráði til afgreiðslu með bréfi dagsettu 5. mars 1999. Mælt var með, að heildarfjöldi nemenda yrði takmarkaður við 70 og þar af 50 sem lykju námi á einu ári. Nánari skilyrði voru að:
a) Aðgangur að eins árs námi yrði einungi veittur þeim er lokið hefðu BA, BS eða sambærilegu háskólanámi.
b) Aðgangur að tveggja ára námi yrði bundinn við að nemendur hefðu lokið a.m.k. 60 eininga námi í grein.
c) Að ef fleiri umsóknir bærust yrði við val þeirra, sem veitt væri skólavist einkum tekið mið af kennaraskorti í ákveðnum greinum, einkunnum í háskóla, starfsreynslu, viðtali ef þurfa þætti, dreifingu nemendahópsins á kennslugreinar, greinargerð umsækjenda og meðmælum.
Í greinargerð með tillögunni kemur fram, að sambærilegar takmarkanir hafi verið samþykktar allt frá árinu 1992. Háskólaráð samþykkti tillögu félagsvísindadeildar á fundi sínum 18. mars 1999. Með þessu er ljóst að löglega var staðið að ákvörðun um að takmarka heildarfjölda þeirra nemenda sem teknir voru inn í nám í kennslufræðum við félagsvísindadeild námsárið 1999-2000 og að fyrir lá hvaða sjónarmið yrðu höfð til hliðsjónar við val þeirra.
Fleiri nemendur munu að jafnaði sækja um nám í kennslufræðum við Háskóla Íslands en unnt er að sinna. Nám til kennsluréttinda hefur ákveðinn tilgang, sem er sá að þjálfa kennaraefni og sjá þeim fyrir þeirri menntun sem krafist er til að öðlast kennsluréttindi á grunn- og framhaldsskólastigi samkvæmt lögum nr. 86/1998 um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, sbr. 11. og 12. gr. reglugerðar nr. 694/1998 um lög- verndun á starfsheiti framhaldsskólakennara. Meginreglan er sú, að óheimilt sé að ráða til kennslu við framhaldsskóla aðra en þá sem upp- fylla skilyrði laganna. Það skilyrði, sem á við kæranda, er tilgreint í 3. tl. 1. mgr. 3.gr. Þar segir, að umsækjandi skuli hafa lokið BA-prófi, BS-prófi eða hærri prófgráðu frá Háskóla Íslands eða Háskólanum á Akureyri í kennslugrein sinni/kennslugreinum sínum ásamt fullgildu námi í kennslu- og uppeldisfræði til kennsluréttinda. Í leyfisbréfi skal tilgreina kennslu- grein eða sérsvið viðkomandi framhaldsskólakennara. Er af þessu ljóst að ætlan löggjafans er að binda kennsluréttindi við sérsvið kennara. Í kennsluskrá Háskóla Íslands er vísað til þessara lagaskilyrða í lýsingu námsins.
Í 1. tl. 12. gr. sömu reglugerðar segir, að til viðbótar háskólanámi í faggrein skuli koma 30 eininga nám í kennslufræði til kennsluréttinda. Samkvæmt kennsluskrá Háskóla Íslands samanstendur nám til kennslu- réttinda af námi í almennri kennslufræði, kennslufræði námsgreina, tveimur valgreinum og verklegri þjálfun. Síðasttaldi liðurinn vegur 10 einingar eða þriðjung námsins. Eins vetrar nám samsvarar almennt 30 einingum í háskóla. Skilyrði til innritunar samkvæmt kennsluskrá er, að nemandi hafi lokið háskólanámi eða 60 einingum í aðalgrein áður en nám hefst og má í síðara tilvikinu dreifa náminu á tvö ár.
Nemendur sækja um nám í kennslufræði til kennsluréttinda á sérstöku eyðublaði félagsvísindadeildar. Samkvæmt því er krafist upp- lýsinga um háskólanám, einkunnir, aðra menntun og starfsferil. Þá skal fylgja greinargerð um markmið nemanda með náminu, fyrirhugaðan starfsvettvang og tvenn meðmæli frá skólastjórnanda ef um kennslu- reynslu er að ræða, annars frá kennara (úr háskólanámi) eða vinnu- veitanda. Þá er á eyðublaðinu vakin athygli á fyrirvara félagsvísinda- deildar um mögulega takmörkun á fjölda nemenda í kennslufræði til kennsluréttinda. Samkvæmt þessu á nemendum að vera ljóst að umsóknir þeirra eru vegnar út frá þeim upplýsingum og gögnum, sem farið er fram á.
Þau atriði sem metin eru við afgreiðslu og samanburð umsókna, og gerð var grein fyrir hér að framan, eru fyrirfram ákveðnar leiðbeiningar- reglur, sem byggðar eru á málefnalegum sjónarmiðum og taka mið af tilgangi námsins. Þykir deildin hins vegar hafa visst svigrúm til að ákveða innbyrðis vægi þeirra í hverju tilviki fyrir sig. Miklar kröfur eru gerðar til kennara bæði af almenningi og stjórnvöldum og endurspeglast þær í greindum viðmiðum. Krafist er góðrar þekkingar af kennara bæði á sínu sérsviði og almennt og er því eðlilegt að leggja sérstaka áherslu á fyrri námsárangur.
Meðal þeirra atriða, sem líta ber til við val þeirra nemenda sem hljóta inngöngu, er fjöldi kennara sem tiltækir eru í sérgrein umsækjanda. Kærandi er guðfræðingur að mennt og getur því sótt um kennsluréttinda- nám í tengslum við þá námsgrein. Hann hefur ekki lokið fullnægjandi einingafjölda í annarri námsgrein. Hann hefur lokið 10 einingum í uppeldisfræði en samkvæmt því, sem hér að framan hefur verið rakið skal nemandi hafa a.m.k. lokið 60 einingum til að fá leyfi til að hefja nám til kennsluréttinda í viðkomandi fagi. Er þetta í samræmi við þá tilhögun námsins, að mennta kennara til starfa á því sviði, sem þeir hafa aflað sér menntunar til. Verður að telja þau rök félagsvísindadeildar málefnaleg, að framboð námssæta á tilteknu sviði ráðist af umfangi faggreinar og fjölda tiltækra kennara til að sinna hinni verklegu hlið námsins. Viðmið þetta er ennfremur eitt af fyrirfram ákveðnum almennum skilyrðum, samanber skýringar með tillögu deildarinnar til háskólaráðs um takmörkun fjölda nýnema í nám í kennslufræðum til kennsluréttinda. Hér þykir því vera um að ræða fyrirfram tiltekið viðmið, sem vegur þungt við val þeirra nemenda, sem teknir eru inn í námið en ekki dulbúna fjöldatakmörkun.
Í hinni stöðluðu tilkynningu, sem kæranda var send um að hann hefði ekki verið tekinn inn í námið er sagt, að tekið hafi verið mið af kennslugrein, menntun, reynslu, meðmælum og greinargerð umsækjanda. Í rökstuðningi félagsvísindadeildar frá 18. júní 1999 segir, að guðfræði sé meðal greina, sem einungis séu kenndar sem valgreinar í framhalds- skólum og þar séu mjög fáir guðfræðingar fastir kennarar. Ákvarðist "… fjöldi námssæta af fjölda æfingakennara í hverri grein." Í bréfi deildar- forseta félagsvísindadeildar til háskólarektors vegna kæru kæranda segir, að ekki hafi þótt fært að taka nema einn nemanda úr guðfræði þetta ár vegna aðstöðu til æfingakennslu. Þessi rök koma enn fram í bréfi deildar- forseta til kæranda 16. júlí 1999 þar sem hann fjallar um vægi sérsviðs í kennslu í framhaldsskóla og um, að það ráði miklu um þann fjölda nemenda, sem deildin geti tekið inn á hverju sérsviði "… þótt fjöldinn ráðist einnig af fjölda nemenda á öðrum sérsviðum, vegna takmörkunar á heildarfjölda nemenda sem eru teknir inn." Af málsgögnum er upplýst, að þrír sóttu um inngögnu í námið, sem höfðu guðfræði sem sérsvið og fékk einn skólavist. Í framangreindum rökstuðningi vísar deildarforsetinn enn fremur til þess, að lög nr. 86/1998 setji deildinni þrengri skorður þar sem starfsréttindi kennara afmarkist samkvæmt lögunum við aðalgreinar, sbr. 11. gr. i.f.
Kærandi heldur því fram að gera verði þá kröfu, að það liggi fyrir fyrirfram hversu marga er hægt að taka inn í námið úr hverri sérgrein fyrir sig. Það er þeim vanda háð, að ekki liggur fyrir fyrr en umsóknir berast hvernig hópurinn dreifist á milli greina. Einnig verður að ætla, að fyrir liggi almenn vitneskja um það í hvaða fögum kennara er þörf. Ekki hafa komið fram nein haldbær rök fyrir því af hálfu kæranda, að skipting deildarinnar á sérgreinar sé óeðlileg en gerð er grein fyrir henni í rök- stuðningi.
Kærandi var einn þriggja umsækjenda með guðfræði sem sérgrein. Í rökstuðningi sínum leggur deildin áherslu á, að einkunnir kæranda séu lægri en hinna tveggja. Þykir þar vera um málefnalegt sjónarmið að ræða enda eitt þeirra atriða, sem eru fyrirfram ákveðin sem viðmið við mat á vali umsækjenda. Eðlilegt er að einkunnum sé gefið mikið vægi við val. Að mati deildarinnar hafði kærandi ekki aðra sérstaka kosti til að bera, sem vegið gætu upp á móti þessu atriði. Þar með er talin nokkur reynsla við líknar- og fræðslustörf og fjöldi háskólaeininga. Ekkert er fram komið í málinu, sem gefur ástæðu til að hnekkja þessu mati félagsvísindadeildar. Í úrskurði sínum leggur háskólaráð megin áherslu á einkunn kæranda í samanburði við aðra umsækjendur úr guðfræðideild.
Bagalegt er, að meðmæli skólastjóra Öldutúnsskóla hafa ekki komið fram og að orsök þess er ekki fyllilega upplýst. Háskólaráð gerir réttilega athugasemd við að ekkert var skráð um þau munnlegu ummæli sem leitað var eftir varðandi kæranda. Þegar rökstuðningur félagsvísindadeilar og háskólaráðs er virtur, og þar með sú áhersla sem lögð er á einkunnir, ásamt þeim gögnum sem lögð hafa verið fram um aðra umsækjendur, er hins vegar ekkert tilefni til að ætla að umsagnir þessar hefðu eða hafi haft úrslitaáhrif á þá ákvörðun að synja kæranda um aðgang að náminu. Er ekki talið, að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslu- laga nr. 37/1993 hafi verið brotin á kæranda. Áfrýjunarnefndin tekur undir þær athugasemdir sem háskólaráð gerði við málsmeðferð félags- vísindadeildar og telur ekki að valda eigi ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Samkvæmt 4. gr. laga nr. 41/1999 eru háskóladeildir grunneiningar háskólans. Þær eru sjálfstæðar um eigin málefni innan þeirra marka, er sameiginlegar reglur háskólans setja. Félagsvísindadeild fól í reynd þriggja manna starfshópi að meta umsóknir og telur kærandi, að þar sé um ólögmætt valdaframsal að ræða. Ekki verður fallist á það með kæranda, að hér sé um að ræða nefnd í skilningi 32. gr. stjónsýslulaga nr. 37/1993. Hópi starfsmanna deildarinnar er falið að leysa ákveðin verkefni á sama hátt og verkaskipting á sér stað innan opinberrar stofnunar. Hér er því ekki um að ræða ólögmætt framsal valds. Nemandi á þess ennfremur kost að skjóta ákvörðun til deildarfundar og síðan háskólaráðs og loks til áfrýjunarnefndar.
Ekki er fallist á framangreindar málsástæður kæranda og er úrskurður háskólaráðs staðfestur og kröfu kæranda synjað.
Úrskurðarorð.
Staðfest er niðurstaða hins kærða úrskurðar háskólaráðs Háskóla Íslands að veita [kæranda] ekki aðgang að námi í kennslufræðum.
Ólafur K. Ólafsson (sign)
Hjördís Hákonardóttir (sign) Magnús M. Norðdahl (sign)