Nr. 162/2022 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 13. apríl 2022 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 162/2022
í stjórnsýslumálum nr. KNU22030031 og KNU22030030
Kæra [...]
[...] og barna þeirra
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 15. mars 2022 [...], fd. [...], ríkisborgari Venesúela (hér eftir K) og [...], fd. [...], ríkisborgari Venesúela (hér eftir M) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 28. febrúar 2022, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir kærenda og barna þeirra, [...], fd. [...], ríkisborgara Venesúela (hér eftir A), og [...], fd. [...], ríkisborgara Venesúela (hér eftir B), um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa þeim frá landinu.
Kærendur krefjast þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli 1., 2. og 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og bárust kærurnar fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi hinn 25. ágúst 2021. Með umsóknum framvísuðu kærendur vegabréfum sínum frá Venesúela. Auk þess framvísuðu kærendur dvalaleyfisskírteinum útgefnum af yfirvöldum í Síle, f.h. K með gildistíma til 25. september 2021, f.h. M með gildistíma til 19. júní 2024, f.h. A með gildistíma til 18. apríl 2020 og f.h. B með gildistíma til 5. apríl 2020. Í kjölfar frásagnar kærenda í viðtölum hjá Útlendingastofnun af dvöl þeirra og stöðu í Síle sendi fulltrúi Útlendingastofnunar fyrirspurn á sendiráð Síle í Osló um stöðu kærenda og barna þeirra þar í landi. Hinn 28. október 2021 barst svar frá sendiráði Síle í Osló þar sem fram kom að M væri með ótímabundið dvalarleyfi í Síle og gilt dvalarleyfisskírteini. Þá kom fram að K, A og B væru með útrunnið tímabundið dvalarleyfi. Kærendur komu til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. dagana 29. september, 6. október og 12. nóvember 2021, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Þá kom A til viðtals hjá Útlendingastofnun hinn 24. nóvember 2021. Útlendingastofnun ákvað hinn 28. febrúar 2022 að taka umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kærendum hinn 1. mars 2022 og kærðu þau ákvarðanirnar hinn 15. mars 2022 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kærenda barst kærunefnd hinn 31. mars 2022 ásamt fylgigögnum.
III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að M sé handhafi ótímabundins dvalarleyfis í Síle og að K, A og B hafi dvalið þar í landi. Upplýsingar frá yfirvöldum í Síle bæru með sér að á grundvelli dvalarleyfis M gætu þau ferðast til Síle. Þá sé raunhæft og sanngjarnt fyrir kærendur að snúa aftur til Síle og óska eftir réttarstöðu flóttamanna þar í landi auk þess sem ekkert bendi til þess að kærendur eða börn þeirra eigi á hættu að sæta ofsóknum í Síle í skilningi laga um útlendinga. Umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd yrðu því ekki teknar til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kærenda til Síle ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærendur hefðu ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að þau fengju hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsóknir kærenda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærendum var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldu þau flutt til Síle.
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum barnanna A og B kom fram að það væri niðurstaða stofnunarinnar, með vísan til niðurstöðu í málum foreldra þeirra, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, laga um útlendinga og barnaverndarlaga nr. 80/2002, að hagsmunum þeirra væri ekki stefnt í hættu með því að fylgja foreldrum sínum til Síle.
IV. Málsástæður og rök kærenda
Kærendur fjalla í greinargerð sinni um aðstæður einstaklinga frá Venesúela í Síle, s.s. hvað varðar meðferð umsókna um alþjóðlega vernd þar í landi og framkvæmd brottvísana frá ríkinu. Heimildir beri með sér að yfirvöld í Síle fari ekki eftir þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem þau séu bundin af auk þess sem að yfirvöld í Síle hafi með lagasetningu gert fólki erfiðara fyrir að komast á löglegan hátt inn í landið. Þá séu framkvæmdar fjöldabrottvísanir þvert á lög og alþjóðasamninga sem Síle sé aðili að.
Kærendur fjalla um inntak og túlkun a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í greinargerð sinni. Að mati kærenda felst í ákvæðinu að umsækjandi verði að hafa óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður í viðkomandi ríki. Þannig heimili orðalag ákvæðisins ekki að synjað sé um efnismeðferð einungis með vísan til þess að umsækjandinn hafi getað óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður. Ákvæðið sé undantekning frá þeirri meginreglu að taka beri umsóknir um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar og því beri að túlka ákvæðið þröngt. Þá leggja kærendur áherslu á að gera verði ríkari kröfur til rannsóknar um hvort heimilt sé að beita ákvæðinu þegar móttökuríkið sé ekki eitt af Schengen ríkjunum. Að mati kærenda sé ljóst, með vísan til athugasemda með frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga, að 36. gr. laganna hafi ekki verið hugsuð fyrir tilvik líkt og það sem um ræði í málum kærenda. Ekkert formlegt samstarf sé á milli íslenskra og síleskra yfirvalda hvað varði meðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Þegar af þeirri ástæðu sé ekki rétt að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í málum kærenda.
Þá fjalla kærendur í greinargerð sinni um hugtakið fyrsta griðland og vísa í því samhengi m.a. til sambærilegs ákvæðis í 35. gr. tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2013/32/EU. Með vísan til túlkunar á því ákvæði beri að leggja mat á hvort kærendur eigi möguleika á virkri vernd í móttökuríki og varanlegum lausnum. Þá þurfi að ganga úr skugga um að móttökuríkið muni taka á móti kærendum. Kærendur ítreka að a-liður 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga veiti ekki heimild til að synja um efnismeðferð á þeim grundvelli einum að umsækjandi sé með dvalarleyfi í þriðja ríki. Hvorki í lögskýringargögnum að baki ákvæðinu né heimildum um hugtakið fyrsta griðland sé fjallað um dvalarleyfi eða gildi slíkra leyfa. Kærendur telja ljóst af gögnum málsins að fjölskyldan geti ekki ferðast aftur til Síle. K hafi verið brottvísað frá Síle og lögð hafi verið á hana sekt vegna ólöglegrar dvalar í landinu. Það muni taka K mörg ár að fá niðurstöðu um umsókn sína um dvalarleyfi og óvíst sé hvort hún uppfylli skilyrði slíks leyfis. Þá sé A ekki dóttir M og geti því ekki ferðast til Síle á grundvelli dvalarleyfis M. Auk þess sé kærendum ómögulegt að afla fæðingarvottorða stúlknanna sem sé skilyrði fyrir útgáfu dvalarleyfis. Þá þurfi M, sem handhafi ótímabundins dvalarleyfis, að geta sýnt fram á að hann geti framfleytt fjölskyldu sinni, sem hann muni ekki geta þar sem hann hafi ekki atvinnu þar í landi. Án dvalarleyfis hafi K ekki rétt til þess að starfa í Síle og A og B muni ekki hafa aðgang að heilbrigðisþjónustu þar í landi.
Kærendur gera athugasemd við að Útlendingastofnun byggi niðurstöðu sína á svari frá yfirvöldum í Síle þess efnis að kærendum sé heimilt að sækja um dvalarleyfi á grundvelli stöðu M, sem sé handhafi ótímabundins leyfis þar í landi. Kærendur benda á að hvergi sé fullyrt í svari frá yfirvöldum í Síle að K, A og B geti ferðast aftur til Síle og dvalið þar á grundvelli dvalarleyfis M eða að í svarinu felist yfirlýsing Síleskra yfirvalda um endurviðtöku fjölskyldunnar. Svarið gefi aðeins til kynna að ef um fjölskyldu sé að ræða, eigi aðrir fjölskyldumeðlimir möguleika á að snúa aftur til Síle, sæki þau um dvalarleyfi. Framangreint svar sé á engan hátt fullnægjandi stoð til að hafna kærendum um efnismeðferð. Auk þess sé margt óljóst um réttarstöðu fjölskyldunnar, s.s. hvort raunhæft sé fyrir A, sem sé stjúpdóttir M, að ferðast til Síle á grundvelli dvalarleyfis hans. Þá byggja kærendur á því að K, A og B hafi fullnýtt rétt sinn til tímabundins dvalarleyfis í Síle og þeim sé ekki heimil frekari dvöl þar í landi nema að fá útgefið ótímabundin dvalarleyfi. Staða kærenda í Síle sé afar slæm og benda kærendur m.a. á að dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldutengsla fylgi ekki atvinnuleyfi. Í greinargerð sinni vísa kærendur til úrskurðar kærunefndar útlendingamála í máli nr. KNU21030042 frá 21. apríl 2021, þar sem kærunefnd hafi ekki talið heimilt að synja kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga með vísan til þess að hann ætti mögulega rétt á dvalarleyfi í Rússlandi. Að mati kærenda sé með öllu ótækt að synja K, A og B um efnismeðferð samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga á grundvelli þess að þau gæti hugsanlega fengið dvalarleyfi í Síle.
Þá byggja kærendur á því að þau hafi sætt ofsóknum í skilningi a. liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í Síle. Hópur á vegum venesúelskra stjórnvalda, kallaður […], hafi beitt M hótunum, setið um hann og numið hann á brott í um sólarhring. Kærendur gera athugasemd við mat Útlendingastofnunar þess efnis að M þurfi að leggja fram gögn til að styðja frásögn sína svo hún teljist trúverðug. Ekki sé sjálfgefið að geta sannað ólöglegar mútugreiðslur enda fari slíkar greiðslur eðli máls samkvæmt oftast fram eftir órekjanlegum leiðum. Þá sé ekki sjálfsagt að meðlimir glæpagengja gefi upp nöfn sín líkt og Útlendingastofnun hafi farið fram á.
Auk framangreinds byggja kærendur á því að taka skuli mál þeirra til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga enda mæli sérstakar ástæður með því og vísa m.a. til 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 með áorðnum breytingum. Kærendur hafi við meðferð mála þeirra greint frá því að hafa orðið fyrir mismunun, fordómum og útlendingahatri í Síle vegna uppruna síns. Þá hafi yfirvöld í Síle gripið til aðgerða sem virðast hafa það að markmiði að stemma stigu við fjölda innflytjenda í landinu. Að mati kærenda sé ljóst að flóttamenn og aðrir innflytjendur frá Venesúela verði fyrir mismunun í Síle og að staða kærenda og barna þeirra þar í landi megi teljast verulega síðri en staða almennings í landinu. Auk þess hafi M glímt við krabbamein í fæti og hafi tvisvar sinnum þurft að fara í aðgerð vegna þess og B hafi fengið botnlangakast hér á landi. Kærendum og börnum þeirra muni ekki standa fullnægjandi heilbrigðisþjónusta í boði í Síle og því séu sérstakar ástæður sem leiði til þeirrar niðurstöðu að taka beri umsóknir þeirra til efnismeðferðar hér á landi. Þá vísa kærendur til aðstæðna barna sinna og ítreka þá meginreglu að við ákvörðunartöku stjórnvalda skuli ávallt hafa það sem er barni fyrir bestu að leiðarljósi.
Að lokum byggja kærendur á því að með endursendingu þeirra til Síle verði ekki tryggt að þau verði ekki endursend til heimaríkis þar sem þau óttist ofsóknir og líf þeirra sé í hættu. Staða einstaklinga frá Venesúela sé almennt ótrygg í Síle og framkvæmd á útlendingalöggjöf þar í landi sé ekki í samræmi við lög og alþjóðasamninga. Að öllu framangreindu virtu sé endursending kærenda og barna þeirra til Síle í andstöðu við 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-lið ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Við túlkun lagaákvæðisins ber að líta til þess að heimild a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er undantekning frá meginreglunni um að allar umsóknir skuli teknar til efnismeðferðar sem beri að túlka þröngt.
Í athugasemdum við 36. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga segir að í a-lið 1. mgr. 36. gr. laganna sé um að ræða regluna um fyrsta griðland (e. country of first asylum). Vísað er til athugasemda í frumvarpi því sem varð að þágildandi lögum um útlendinga nr. 96/2002 þar sem kveðið sé á um að með ákvæðinu sé miðað við að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreidd í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og veitt getur honum vernd. Í því frumvarpi segir enn fremur í athugasemdum við c-lið 1. mgr. 46. gr. laganna, sem er, að því leyti sem máli skiptir, sambærilegur a-lið 1. mgr. 36. gr. núgildandi laga um útlendinga, að í umræddu ákvæði sé kveðið á um regluna um fyrsta griðland. Samkvæmt þeirri reglu skuli umsókn um alþjóðlega vernd afgreidd í fyrsta ríki sem flóttamaður kemur til og veitt getur honum vernd. Reglunni sé ætlað að varna því að flóttamenn verði sendir frá einu ríki til annars án þess að mál þeirra fái viðeigandi meðferð. Miðað sé við að útlendingur hafi átt færi á að koma umsókn um alþjóðlega vernd á framfæri við stjórnvöld í ríkinu og að í því sambandi sé nægjanlegt að hlutaðeigandi hafi átt þar mjög stutta dvöl, til dæmis farið um vegabréfaeftirlit á flugvelli. Í athugasemdum er vísað til þess að þessari reglu sé beitt með einum eða öðrum hætti í flestum löndum og komi m.a. fram í Schengen- og Dyflinnarsamningunum. Þá kemur fram í athugsemdunum að forsenda þess að reglu þessari sé beitt sé að hlutaðeigandi ríki samþykki að taka við útlendingum.
Samkvæmt 3. mgr. 23. gr. laga um útlendinga skulu íslensk stjórnvöld við framkvæmd ákvæða III. og IV. kafla laganna eiga í samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, sbr. 35. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, um túlkun samningsins og laga um útlendinga. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur sett fram tiltekin viðmið er varða beitingu reglunnar um fyrsta griðland. Að mati stofnunarinnar verður að líta til þess hvort grundvallarmannréttindi umsækjanda verði virt í þriðja ríki í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar og hvort að raunhæf vernd sé veitt gegn því að einstaklingum sé brottvísað þangað sem lífi þeirra eða frelsi kunni að vera stefnt í hættu (non-refoulement) eða þar sem hætta er á ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá sé rétt að líta til aðstæðna í viðtökuríki, s.s. með hliðsjón af einstaklingsbundinni stöðu viðkomandi og möguleika hans á að sjá sér farborða. Þá er beiting reglunnar háð því skilyrði að þriðja ríki taki við umsækjanda.
Hinn 28. febrúar 2022 tók Útlendingastofnun ákvörðun í málum kærenda þar sem m.a. var fjallað um skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og hvernig þau horfðu við stöðu þeirra. Í ákvörðun K kemur fram að hún hafi dvalið í Síle í þrjú ár ásamt dætrum sínum tveimur og maka, kæranda M, sem hafi ótímabundið dvalarleyfi í Síle. Af gögnum málsins má sjá að Útlendingastofnun hafi óskað eftir upplýsingum frá stjórnvöldum í Síle um hver staða kærenda og barna þeirra væri þar í landi og hvort þau gætu snúið aftur þangað. Hinn 28. október 2021 barst Útlendingastofnun svar við fyrirspurninni þar sem m.a. kemur fram að K, A og B hafi ekki heimild til dvalar í Síle þar sem tímabundin dvalarleyfi þeirra þar í landi hafi runnið út á árinu 2020. Þá kemur fram að ef þau eru fjölskylda, á þeim grundvelli að M sé handhafi gilds ótímabundins dvalarleyfis í Síle, geti þau snúið aftur þangað, ef K, A og B leggi fram umsókn um dvalarleyfi. Á grundvelli þessara upplýsinga hafi það verið mat Útlendingastofnunar að raunhæft og sanngjarnt væri að K, A og B ferðist aftur til Síle á grundvelli umsóknar um dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldutengsla.
Líkt og rakið hefur verið er beiting a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga háð því skilyrði að þriðja ríkið sem í hlut á samþykki að taka aftur við umsækjanda um alþjóðlega vernd. Kærunefnd er sammála því mati Útlendingastofnunar að af orðalagi ákvæðisins og lögskýringagagna verði ekki dregin sú ályktun að liggja þurfi fyrir samþykki viðkomandi þriðja ríkis svo til greina komi að beita ákvæðinu. Á það t.d. við í þeim tilvikum þar sem umsækjandi er með gilt dvalarleyfi í þriðja ríki enda feli það í sér heimild til að snúa aftur. Þeirri aðstöðu verður hins vegar ekki jafnað saman við það þegar dvalarleyfi er útrunnið enda er þá ekki hægt að ganga út frá því að viðkomandi verði heimiluð koma eða dvöl í ríkinu. Þurfi viðkomandi að sækja um heimild til komu í formi áritunar eða dvalarleyfis verður að mati kærunefndar að gera ríkari kröfur til stjórnvalda vegna rannsóknar og undirbúnings slíkra ákvarðana. Þarf þá að liggja fyrir samþykki stjórnvalda í viðkomandi ríki um að tilteknum umsækjanda verði heimiluð endurkoma óháð stöðu dvalarleyfis, eða einhvers konar almennt samkomulag milli Íslands og þess þriðja ríkis sem í hlut á, er tryggir að einstaklingum í þessari stöðu verði heimiluð endurkoma. Að mati kærunefndar er heimild umsækjanda um alþjóðlega vernd til að snúa til baka til þriðja ríkis forsenda þess að hann geti lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í viðkomandi ríki.
Eins og hér háttar til liggur fyrir almennt svar stjórnvalda í Síle um möguleika K, A og B á því að sækja um dvalarleyfi. Hvorki liggur fyrir skýr afstaða til þess hvort að þeim verði heimiluð endurkoma án þess að dvalarleyfi verði veitt né hvort þeim sé unnt að afla sér áritunar fyrir för til Síle. Enn fremur liggur ekki fyrir hver aðkoma stjórnvalda hér á landi gæti verið að slíku ferli komi til þvingaðrar endursendingar. Þá er ekki ljóst af gögnum málsins hvort A, sem er stjúpdóttir M, geti fengið dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldutengsla við M. Þrátt fyrir að aðstæður K, A og B að öðru leyti beri með sér að staða þeirra í Síle og tengsl við landið séu mikil, enda maki og/eða foreldri/stjúpforeldri þeirra með ótímabundið dvalarleyfi þar í landi, telur kærunefnd að skýrari svör þurfi að liggja fyrir frá Síle um heimild þeirra til endurkomu sem og með hvað hætti íslensk stjórnvöld geti tryggt og framkvæmt slíka endursendingu ef þörf reynist á. Með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga er það mat kærunefndar að málið þarfnist frekari rannsóknar að því er varðar mögulega endurkomu K, A og B til Síle. Þar sem kærunefnd getur ekki bætt úr þeirri rannsókn er málinu vísað aftur til meðferðar hjá Útlendingastofnun.
Að því er varðar aðstæður M er kærunefnd sammála Útlendingastofnun að ekki er uppi vafi um möguleika hans á endurkomu til Síle. Með vísan til þess sem að framan er rakið og meginreglunnar um einingu fjölskyldunnar er það þó niðurstaða kærunefndar að fella beri allar hinar kærðu ákvarðanir úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál þeirra til nýrrar meðferðar.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kærenda.
Úrskurðarorð:
Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kærenda til meðferðar á ný.
The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate is instructed to re-examine the cases.
Þorsteinn Gunnarsson
Bjarnveig Eiríksdóttir Sandra Hlíf Ocares