Mál nr. 148/2016 - Endurupptaka

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Endurupptekið mál nr. 148/2016

Fimmtudaginn 26. janúar 2017

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 10. apríl 2016, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála, afgreiðslu Reykjavíkurborgar á umsókn hans um sértæk húsnæðisúrræði.

Úrskurðað var í málinu þann 26. maí 2016 og var kærunni vísað frá á þeirri forsendu að ekki hafi verið tekin stjórnvaldsákvörðun í máli kæranda. Í kjölfarið kvartaði kærandi til umboðsmanns Alþingis. Með bréfi, dags. 13. október 2016, óskaði umboðsmaður Alþingis eftir upplýsingum frá nefndinni um tiltekið álitaefni. Úrskurðarnefnd velferðarmála fór yfir gögnin í máli kæranda í kjölfar fyrirspurnar umboðsmanns og ákvað að endurupptaka málið.

I. Málavextir og málsmeðferð

Kærandi sótti um sértækt húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg í janúar 2011 og var settur á biðlista en þá var hann var búsettur í Reykjavík. Kærandi hefur enn ekki fengið húsnæði sem hentar hans þjónustuþörf og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til æðra stjórnvalds óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls.

Með bréfi, dags. 14. nóvember 2016, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar þar sem meðal annars kæmu fram upplýsingar um stöðu umsóknar kæranda um búsetuþjónustu í Reykjavík. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 12. desember 2016. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. desember 2016, var bréf Reykjavíkurborgar sent kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hann þurfi töluverða þjónustu við daglegar þarfir vegna fötlunar sinnar. Sveitarfélagið hafi í raun ekki neitað honum um þjónustu en ekki hafi verið bent á lausn í hans máli. Því líti kærandi svo á, vegna þess tíma sem liðinn sé frá því að umsókn hafi verið send, að umsókn hans hafi verið hafnað. Kærandi telur að sveitarfélagið hafi brotið gegn málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar komi fram að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Með vísan til 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga kæri kærandi til úrskurðarnefndarinnar drátt á afgreiðslu máls hans og tekur fram að hann hafi brýna hagsmuni af því að ákvörðun verði tekin í máli hans.

Kærandi tekur fram að það sé ósk hans að flytja af heimili foreldra sinna og lifa sjálfstæðu lífi en hann fái ekki þjónustu frá sveitarfélaginu sem sé ásættanleg. Kærandi fer fram á að úrskurðarnefndin taki ákvörðun í málinu og geri sveitarfélaginu að veita þá þjónustu sem hann þurfi og eigi rétt á lögum samkvæmt.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá því að kærandi hafi verið búsettur á sambýli í Reykjavík í átta ár en flutt til foreldra sinna í ágúst 2010. Kærandi hafi sótt um sértæk húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg í janúar 2011 og hafi verið metinn í þörf fyrir slíkt úrræði. Hann hafi verið settur á biðlista en úthlutun í sértæk húsnæðisúrræði sé forgangsraðað með tilliti til þjónustuþarfa og aðstæðna þeirra umsækjenda sem eru á biðlista eftir slíku úrræði hjá Reykjavíkurborg. Tekið er fram að í apríl 2011 hafi kæranda verið úthlutað sértæku búsetuúrræði en hann hafi afþakkað þá úthlutum. Frá þeim tíma hafi kærandi verið tilnefndur fimm sinnum til úthlutunar í félagslegt leiguhúsnæði, auk þess sem reynt hafi verið með öðrum hætti að finna búsetu fyrir kæranda. Frá þeim tíma sem kærandi flutti úr sveitarfélaginu hafi ekki komið til úthlutunar í sértækt búsetuúrræði sem henti þjónustuþörf kæranda.

Reykjavíkurborg tekur fram að samþykki á umsókn kæranda um sértækt húsnæðisúrræði sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sveitarfélagið hafi því þegar viðurkennt rétt kæranda til að fá úthlutað sértæku húsnæðisúrræði, enda hafi hann verið settur á biðlista eftir slíku úrræði. Það að sveitarfélagið hafi ekki veitt kæranda sértækt húsnæðisúrræði innan ákveðins tímafrests heldur forgangsraðað umsækjendum með hliðsjón af þjónustuþörf þeirra og framboði slíks úrræðis feli ekki í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis feli hins vegar í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 3. mgr. 15. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík og í þeim tilfellum sé því um að ræða að aftur verði tekin stjórnvaldsákvörðun í málinu.

Reykjavíkurborg bendir á að jafnvel þótt sveitarfélagið hafi viðurkennt rétt kæranda til að fá úthlutað sértæku húsnæðisúrræði þá felist ekki í þeirri stjórnvaldsákvörðun að veita beri honum umrætt úrræði með skilyrðislausum og tafarlausum hætti. Engin lagaákvæði mæli fyrir um slíka skyldu eða um viðmiðunarfresti í því sambandi, enda verði að telja að slíkt fyrirkomulag væri með öllu óraunhæft. Í ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga nr. 59/1992 sé einungis kveðið á um að sveitarfélög skuli bjóða fötluðu fólki upp á húsnæðisúrræði í samræmi við þarfir þess og óskir eftir því sem kostur er. Af orðalagi ákvæðisins leiði að fatlað fólk, sem uppfylli skilyrði sveitarfélags til að fá sértækt húsnæðisúrræði, kunni að þurfa að bíða í nokkurn tíma eftir því að fá úthlutað slíku úrræði. Því sé alfarið hafnað að biðtími kæranda eftir sértæku húsnæðisúrræði sé óásættanlegur eða gangi með einhverjum hætti í berhögg við 1. og 2. mgr. 10. gr. laga nr. 59/1992 eða eftir atvikum 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Lög nr. 59/1992 veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau veiti fötluðu fólki í samræmi við markmið laganna og hvernig aðgengi fatlaðra einstaklinga að þeirri þjónustu skuli tryggt. Ekki sé unnt að ráða af lögunum nema að litlu leyti hver hinn efnislegi réttur íbúa sveitarfélags sé í þeim efnum þar sem hann ráðist aðallega af ákvörðun hvers sveitarfélags. Í samræmi við 78. gr. stjórnarskrárinnar sé sveitarfélögum tryggður sjálfstjórnarréttur og í honum felist meðal annars það að sveitarfélög ráði hvernig útgjöldum sé forgangsraðað í samræmi við lagaskyldur og áherslur hverju sinni. Stjórnarskráin leggi ekki ríkari eða víðtækari skyldur á herðar sveitarfélögum í þessum efnum heldur en mælt sé fyrir um í fyrrgreindum sérlögum.

Með hliðsjón af öllu framansögðu sé ekki unnt að fallast á að brotið hafi verið gegn 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga þar sem fyrir liggi að umsókn kæranda hafi verið samþykkt á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði. Þegar til úthlutunar komi sé um að ræða aðra stjórnvaldsákvörðun í málinu, sbr. 3. mgr. 15. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík. Því hafi ekki dregist óhæfilega að afgreiða mál kæranda þar sem um tvær aðskildar stjórnvaldsákvarðanir sé að ræða.

IV. Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um meðferð Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda frá janúar 2011 um sértæk húsnæðisúrræði. Kærandi hefur enn ekki fengið húsnæði sem hentar hans þjónustuþörf og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fjallað er um réttindi fatlaðs fólks í lögum nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Markmið laganna er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Samkvæmt 7. gr. laganna skal fatlað fólk eiga rétt á allri almennri þjónustu ríkis og sveitarfélaga. Ávallt skuli leitast við að veita fötluðu fólki þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði menntunar og heilbrigðis- og félagsþjónustu. Reynist þjónustuþörf fatlaðs einstaklings meiri en svo að henni verði fullnægt innan almennrar þjónustu skal hann fá þjónustu samkvæmt lögunum. Við framkvæmd laganna skal tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 4. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar sem og kostnaði vegna hennar, samkvæmt lögum þessum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.

Í VI. kafla laga um málefni fatlaðs fólks er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 10. gr. að fatlað fólk skuli eiga kost á félagslegri þjónustu sem geri því kleift að búa á eigin heimili og húsnæðisúrræðum í samræmi við þarfir þess og óskir eftir því sem kostur er. Þá kemur einnig fram í 2. mgr. 10. gr. að sveitarfélag eða sveitarfélög sem standa saman að þjónustusvæði skuli tryggja að framboð á húsnæðisúrræðum samkvæmt 1. mgr. sé til staðar jafnframt því að veita þjónustu samkvæmt 1. mgr. Samkvæmt 6. mgr. sömu lagagreinar er ráðherra heimilt að setja nánari reglur í reglugerð um húsnæðisúrræði samkvæmt ákvæðinu í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, þar á meðal hvernig ákveða skuli fjárhæð húsaleigu í húsnæðisúrræðum og breytingar á þeirri fjárhæð, um rekstur heimilissjóða og greiðslur til þeirra og nánar um skipulag húsnæðisúrræða. Reglugerðir nr. 1054/2010 um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu og 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk hafa verið settar með stoð í ákvæðinu.

Í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 kemur fram að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem metur heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig koma megi til móts við óskir hans. Teymin skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og skuli það byggt á viðurkenndum matsaðferðum. Enn fremur skuli hafa samráð við fatlaðan einstakling og væntanlegt sambýlisfólk hans, ef við á, áður en tekin sé ákvörðun um þjónustu á grundvelli 10. gr. laganna. Samkvæmt upplýsingum frá sveitarfélaginu var þörf kæranda metin og niðurstaðan sú að hann væri í þörf fyrir sértækt húsnæðisúrræði vegna fötlunar sinnar.

Í lögum nr. 59/1992 er ekki kveðið á um lögbundinn frest fyrir sveitarfélög til að úthluta fötluðu fólki húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir. Þá er í reglugerðum nr. 1054/2010 og 370/2016 ekki að finna slíkt ákvæði að frátöldum ákvæðum 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 1054/2010 um að mat á þjónustuþörf skuli gert innan tveggja mánaða frá því að umsókn berst og að niðurstaða teymis um mat á þörf og úrræði skuli liggja fyrir eigi síðar en þremur mánuðum eftir að umsókn berst. Að mati úrskurðarnefndarinnar ber því að líta til málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við mat á því hvort afgreiðsla á máli kæranda hefur dregist. Þar kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafrest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei megi vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi.

Ljóst er að kærandi hefur ekki enn fengið húsnæði sem hentar hans þjónustuþörf, sex árum eftir að umsókn þar að lútandi barst sveitarfélaginu. Reykjavíkurborg hefur vísað til þess að í apríl 2011 hafi kæranda verið úthlutað sértæku búsetuúrræði en hann hafi afþakkað þá úthlutum. Frá þeim tíma hafi kærandi verið tilnefndur fimm sinnum til úthlutunar í félagslegt leiguhúsnæði, auk þess sem reynt hafi verið með öðrum hætti að finna búsetu fyrir kæranda. Eftir að kærandi hafi flutt í annað sveitarfélag í október 2014 hafi ekki komið til úthlutunar í sértækt búsetuúrræði sem henti þjónustuþörf kæranda. Úrskurðarnefndin getur að einhverju leyti fallist á að skortur á viðeigandi húsnæði fyrir kæranda valdi töf á úthlutun en að mati nefndarinnar getur það ekki réttlætt bið um ókomna tíð án þess að fyrir liggi einhver áætlun í þeim efnum. Verður þannig að gera þá kröfu til sveitarfélagsins að verið sé að vinna markvisst í máli kæranda og gerðar séu ráðstafanir til að hann fái viðeigandi búsetuúrræði eins fljótt og unnt er. Í málinu liggur ekkert fyrir um að sveitarfélagið hafi unnið í máli kæranda frá árinu 2014 eða að gerð hafi verið áætlun sem miðar að því að útvega kæranda viðeigandi húsnæði.

Á grundvelli þess að sveitarfélagið hefur ekki áætlað hvernig og hvenær leyst verði úr máli kæranda verður að líta svo á að afgreiðsla máls kæranda hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Verður því að leggja fyrir sveitarfélagið að hraða afgreiðslu málsins og taka ákvörðun um búsetuúrræði svo fljótt sem auðið er. Ef fyrirséð er að á afgreiðslu málsins verði frekari tafir ber sveitarfélaginu að skýra kæranda með reglubundnum hætti frá því og upplýsa um ástæður tafanna auk þess hvenær ákvörðunar um búsetuúrræði sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Lagt er fyrir Reykjavíkurborg að hraða afgreiðslu máls A, og taka ákvörðun um búsetuúrræði svo fljótt sem auðið er.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson