Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 497/2019

Fimmtudaginn 30. apríl 2020

A

gegn

Garðabæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 26. nóvember 2019, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála, afgreiðslu Garðabæjar á umsókn hennar um búsetuúrræði fyrir fatlað fólk.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um búsetuúrræði fyrir fatlað fólk í október 2012. Kærandi bíður enn afgreiðslu umsóknarinnar og kærir því drátt á afgreiðslu, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi, dags. 3. desember 2019, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Garðabæjar vegna kærunnar ásamt málsgögnum. Greinargerð Garðabæjar barst 28. janúar 2020 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 29. janúar 2020. Athugasemdir bárust frá kæranda 17. febrúar 2020 og voru þær sendar sveitarfélaginu til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 18. febrúar 2020. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 3. apríl 2020, var óskað eftir frekari gögnum og upplýsingum frá sveitarfélaginu. Gögn bárust 23. apríl 2020 og voru þau send kæranda til kynningar með tölvupósti úrskurðarnefndar, dags. 24. apríl 2020. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi kærir drátt á afgreiðslu umsóknar um sértækt húsnæðisúrræði, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, og krefst þess að Garðabær afgreiði umsókn hennar og veiti henni viðeigandi húsnæði og fullnægjandi stoðþjónustu eins fljótt og auðið er. Einnig sé meðferð umsóknarinnar kærð með vísan til þess að kærandi hafi ekki notið meðferðar til samræmis við annars vegar reglugerð um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma eftir þjónustu nr. 1035/2018 og hins vegar reglugerð nr. 1039/2018 um breytingu á reglugerð um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk, nr. 370/2016. Enn fremur sé meðferðin ekki til samræmis við VII. kafla laga nr. 38/2018 og þær ástæður sem nefndar séu fyrir drætti og/eða synjun á afgreiðslu ekki tækar með tilliti til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglu um skyldubundið mat stjórnvalds.

Tekið er fram að kærandi hafi átt umsókn um húsnæðisúrræði hjá Garðabæ frá því í október 2012. Samkvæmt bréfi, dags. 1. október 2019, hafi „síðasta endurnýjun umsóknar“ verið þann 15. febrúar 2017. Óvíst sé hvað átt sé við um „endurnýjun umsóknar“ í þessu samhengi þar sem hvergi í lögum eða reglugerðum hafi á þessum tíma verið tiltekin heimild sveitarfélaga til að krefja fatlað fólk um endurnýjun umsóknar á því sem það hafi stjórnarskrárvarinn og lagalegan rétt til og hafi að meginreglu verið á ábyrgð sveitarfélaga að tryggja fólki frá árinu 2011. Ekki verði hjá því komist að benda á að Garðabær hafi ekki, frá þeim tíma sem sveitarfélagið hafi tekið við þjónustu við fatlað fólk, mótað og samþykkt reglur um húsnæði sem því sé skylt að veita samkvæmt 9. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, sbr. og reglugerð nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk, og áður samkvæmt 10. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Einu reglur bæjarins séu frá árinu 2002 og þær nái, þvert á það sem tilgreint sé í ákvæðum XIII. kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, aðeins til úrlausna í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda á meðan unnið sé að varanlegri lausn samkvæmt 46. gr. sömu laga. Engar reglur eða fullnægjandi áætlanir séu til staðar sem taki mið af meginreglum laga nr. 38/2018, 9. gr. þeirra laga, bráðabirgðarákvæðis II í lögunum og/eða 45. og 47. gr. laga nr. 40/1991.

Í apríl 2019 hafi kærandi leitað til réttindagæslumanns þar sem hana hafi verið farið að lengja eftir afgreiðslu umsóknar sinnar um húsnæði og stoðþjónustu. Kærandi hafi vitað að opna ætti nýjan íbúðarkjarna í bænum um haustið en óttast að hún væri ekki á meðal tilnefndra þar og verið almennt óviss um stöðu sína. Í viðtalinu hafi komið fram að kærandi væri að nálgast Xaldurinn og langi að komast í eigin íbúð og lifa sjálfstæðu lífi. Réttindagæslumaður hafi sent Garðabæ fyrirspurn í tölvupósti 29. ágúst 2019 og óskað eftir upplýsingum um stöðu umsóknar hennar og hvort hún mætti eiga von á úthlutun innan næstu þriggja mánaða. Ef ekki þá hafi verið óskað eftir skýringum á ástæðum tafanna og hvenær hún mætti eiga von á því að húsnæði verði tilbúið, auk áætlunar um útvegun viðeigandi húsnæðisúrræðis og hvort og þá hvers konar annað úrræði stæði henni til boða á biðtíma. Af svari Garðabæjar frá 1. október 2019 megi ráða að ástæða þess að umsókn kæranda hafi ekki fengið tilhlýðilega meðferð og afgreiðslu, til að mynda með úthlutun í nýjan íbúðarkjarna í bænum, væri vegna lóðareignar fjölskyldu hennar og áforma um byggingu þar.

Kærandi ítrekar að Garðabær hafi ekki sett sér fullnægjandi reglur varðandi umsóknir og úthlutanir um húsnæði og stoðþjónustu fatlaðs fólks, hvorki á grundvelli gildandi laga nr. 38/2018 og 40/1991 né eldri brottfallinna þjónustulaga. Enn fremur liggi engin samþykkt stefna og framkvæmdaráætlun fyrir hjá sveitarfélaginu sem taki meðal annars mið af lögum nr. 38/2018, gildandi framkvæmdaráætlun í málefnum fatlaðs fólks 2017-2021 og alþjóðlegum skuldbindingum á sviði réttinda fatlaðs fólks. Á heimasíðu Garðabæjar megi finna úrelta og ófullnægjandi stefnu sem hafi verið samþykkt á fundi bæjarstjórnar 6. september 2012. Þar sé hins vegar ekki að finna tímasettar áætlanir um framkvæmdir eða tillögur að endurgjöf um árangur, líkt og venja sé með opinbera stefnumótun og áætlanagerð, þrátt fyrir að í henni séu tilgreindar aðgerðir um að „leitast við að fjölbreytilegt húsnæði sé í boði og áætlun sett þar um“ og „lögð verði niður í áföngum búseta sem ekki uppfyllir skilyrði um heimili fólks samkvæmt reglugerð nr. 1054/2010.“ Ekki sé vitað til þess að slík búseta hafi verið lögð niður og engar gagnsæjar áætlanir verið lagðar fram til að tryggja þeim íbúum viðunandi húsnæði í samræmi við reglugerð.

Kærandi eigi rétt á sértækri afgreiðslu umsóknar sinnar um húsnæði og stoðþjónustu og eigi í kjölfarið að geta annað hvort hafnað eða samþykkt úthlutunina í samræmi við almennar réttaröryggisreglur. Það hvað foreldrar hennar geri við eigið húsnæði á sinni lóð sé ósköp einfaldlega þeirra val. Þau megi búa í því sjálf eða gefa börnum sínum tækifæri á að búa þar. Sú persónulega ákvörðun hafi hins vegar ekkert gildi hvað varðar stjórnsýslulega meðferð og afgreiðslu umsóknar kæranda á lagalegum rétti sínum til sjálfstæðs lífs og búsetu og eigi ekki að koma til skilyrðingar eða íþyngjandi takmörkunar þar. Tilurð þess að sá möguleiki hafi verið nefndur að kærandi fái búið í húsnæði á lóð foreldra sinni skýrist af því að dregist hafi úr hömlu að Garðabær vinni markvisst að því að afgreiða umsóknir hennar um búsetu og leggi til skýrar áætlanir og valmöguleika í því efni. Svör foreldra þess efnis að kærandi kunni að fá íbúð á lóð að C skýrist því fyrst og fremst af athafnaleysi stjórnvalds við að framfylgja lögbundnum skyldum sínum frekar en skýrum óskum hennar um hvar hún kjósi sjálf að búa og markvissum áætlunum um að hún njóti þjónustu til samræmis við markmið og meginreglur þjónustulaga. Að öðrum kosti hefði hún ekki leitað til réttindagæslumanns.

Hvergi sé þess sérstaklega getið hjá sveitarfélaginu hvaða skilyrði þurfi að vera til staðar til að umsókn um húsnæði á grundvelli 10. gr. brottfallinna laga um málefni fatlaðs fólks nr. 59/1992 og 9. gr. gildandi laga nr. 38/2018 fáist samþykkt. Ekki verði því annað skilið en að umsókn kæranda hafi verið gild frá árinu 2012 og réttur og þörf hennar fyrir húsnæði og þjónustu á grundvelli laga hafi verið staðfest og umsóknin í kjölfarið átt að fá viðeigandi meðferð samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, þjónustulaga og reglum. Þar sem engin frekari fyrirmæli sé að finna um reglur Garðabæjar um úthlutun í sértækt húsnæðisúrræði eða annað húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk, aðrar en úreltar reglur um almennar félagslegar leiguíbúðir frá árinu 2002, sé vonlaust að ráða hvað ráði afgreiðslu sveitarfélagsins á úthlutun á sértæku húsnæðisúrræði og hvernig jafnræðis og samræmis sé gætt með hlutlægum og málefnalegum hætti. Það kunni að vera að neyð annarra umsækjanda hafi verið meiri eftir einhverju huglægu mati en það sé ómögulegt fyrir kæranda að vita það og andmæla. Auk þess setji það kæranda í skertari og viðkvæmari stöðu til að fá notið þjónustu og réttinda samkvæmt markmiðum og meginreglum laga nr. 38/2018 til jafns við aðra ef úthlutun á lögbundinni skyldu sveitarfélags til að tryggja fötluðu fólki viðeigandi húsnæði og þjónustu ráðist af forgangsröðun og geðþótta, byggt á huglægu mati á neyð en ekki rétti fólks og almennum hlutlægum skilyrðum um stuðningsþörf og áætlunum og framkvæmdum til að mæta henni.

Kærandi krefst þess að Garðabær afgreiði umsókn kæranda og veiti henni húsnæði og stoðþjónustu eins fljótt og auðið sé, í samræmi við þau ákvæði og reglur sem vísað sé til hér að framan. Enn fremur verði að gera þá almennu kröfu að sveitarfélagið uppfæri reglur sínar um félagslegt leiguhúsnæði þannig að þær uppfylli meginreglu stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat til að tryggja réttaröryggi fatlaðs fólks þar og að það setji sér stefnu og leggi fram skýra tímasetta framkvæmdar- eða aðgerðaráætlun um hvernig það hyggist stýra almannafé að því að tryggja sem best réttindi fatlaðs fólks í sveitarfélaginu og tryggja jafnræði og samhæfingu að markmiðum og meginreglum laga nr. 38/2018, að það framfylgi þeirri óskráðu reglu að leggja fram skýra stefnu í samræmi við gildandi lög og alþjóðlegar skuldbindingar, ríkjandi hugmyndafræði og framtíðarsýn og ákveðin gildi og markmið sem fylgt sé eftir með markvissum og skilvirkum hætti með mælanlegum mælikvörðum og fjármagnstengdum aðgerðum. Að öðrum kosti hafi fatlað fólk í sveitarfélaginu lítið haldbært og hlutlægt til að byggja á varðandi það hvernig Garðabær hyggist tryggja réttindi þess, líkt og „stefna“ sveitarfélagsins sé í dag og þetta kærumál staðfesti.

Í athugasemdum kæranda við greinargerð Garðabæjar er ítrekað að umsóknir kæranda hafi ekki fengið formlega meðferð og afgreiðslu í samræmi við lög. Líkt og sjá megi í greinargerðinni hafi umsóknirnar aðeins verið mótteknar. Málsmeðferðin, eða skortur á henni, hafi þar af leiðandi verið með þeim hætti að hún hafi ekki tryggt réttaröryggi kæranda, auk þess sem henni virðist blandað við alls óskylt mál sem kærandi sé ekki málsaðili að. Afleiðing þess að almennum réttaröryggisreglum sé ekki fylgt afhjúpist síðan við úthlutun sveitarfélagsins í ný húsnæðisúrræði þar sem sé alls óljóst hvort stuðst sé við fastmótaðar reglur/viðmið eða skyldubundið mat á þörfum og óskum umsækjanda við úthlutunina. Er helst að skilja að hvorugt hafi átt við sem valdi skiljanlega réttaróvissu og skilji kæranda eftir í þeirri stöðu að hún viti ekki hvernig og hvenær réttur hennar til húsnæðis og þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018 verði tryggður.

Í 3. gr. laga nr. 38/2018 sé kveðið á um rétt til þjónustu fyrir fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, þar áður í 5. gr. laga nr. 59/1992. Ekki sé að sjá að neinna skilyrða sé þar að finna sem geti komið til takmörkunar á rétti fatlaðs fólks til þjónustu, heldur sé stjórnvaldsákvörðunin matskennd og grundvölluð á skyldubundnu mati stjórnvaldsins, sbr. VII. kafla gildandi þjónustulaga (og áður 5. gr. laga nr. 59/1992). Almennt verði að líta til þeirrar meginreglu þegar um slíkar stjórnvaldsákvarðanir sé að ræða að óheimilt sé að líta til fjárhagslegra sjónarmiða eða stöðu og ákvarðana/skuldbindinga foreldra við sveitarfélagið (sem virðist auk þess vera teknar áður en Garðabær hafi tekið við málaflokki fatlaðs fólks), nema lagaheimild sé til þess, sem sé ekki í þessu tilviki. Í því samhengi verði að telja ástæður Garðabæjar í greinargerðinni ómálefnalegar. Með tilliti til lögmætisreglu og meginreglna laga nr. 38/2018, og áður nr. 59/1992 með síðari breytingum, verði að gera þá kröfu að stjórnvaldið annist skyldubundið mat og afgreiðslu þar sem niðurstaðan sé í samræmi við markmið laga. Það sé því næst í hendi fatlaðs fólks eða lögráðanda að samþykkja afgreiðsluna eða ekki sem og þær úrlausnir sem boðnar séu, verði bið á því að samþykkt þjónustan geti hafist.

Í greinargerð Garðabæjar segi að aðrir umsækjendur hafi verið metnir í meiri þörf en kærandi fyrir sértækt búsetuúrræði við síðustu úthlutun og þá væntanlega einnig í þeirri keðjuverkun sem henni hafi fylgt við flutning fólks á milli þjónustuíbúða í sveitarfélaginu. Í kjölfarið sé því óhjákvæmilegt og nauðsynlegt að spyrja hvort og þá hvaða fastmótuðu reglum hafi verið fylgt eftir við úthlutunina og hvernig jafnræðis hafi verið gætt að gefnu tilliti til þess skyldubunda mats sem réttur til þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018 sé byggður á, þar með talið til búsetu samkvæmt 9. gr. Kærandi eigi óskoraðan rétt til að fá upplýst hvaða fastmótuðu reglum eða viðmiðum hafi verið og sé fylgt til að meta þörfina, sé það raunin að þörf hennar hafi verið metin minni með tilliti til þarfa annarra umsækjanda. Það vegi óhjákvæmilega að rétti kæranda til þjónustu ef þar sé vísað til takmarkandi sjónarmiða sem hún hefði getað haft áhrif á til að bæta stöðu sína. Heilt yfir sé þó óljóst hvað átt sé við með því að aðrir umsækjendur hafi verið metnir í meiri þörf og á hvaða lagastoð sú flokkun byggist. Annað hvort sé þörf kæranda, og þar með réttur til þjónustu, viðurkennd eða ekki og afgreiðslan í samræmi við það. SIS matið, sem og önnur matstæki sem styðjast megi við í samhengi við skyldubundið mat sveitarfélaga í samræmi við 31. gr. laga nr. 38/2018 og vísað sé til í greinargerð Garðabæjar, sé ekki ætlað til röðunar á biðlista eftir sértæku búsetuúræði eða til mats á „húsnæðisþörf“ í því efni, enda viðbúið að fólk sem metið sé með litla stuðningsþörf væri þá síður líklegt til að fá þjónustu. Skyldubundnu mati sveitarfélaga sé ætlað að meta hvernig og hvaða þjónustu mæti best einstaklingsbundnum þörfum og óskum hvers og eins fatlaðs einstaklings með tilliti til markmiða laga, bæði tímabundið og til langframa. Úthlutun í sértækt húsnæðisúrræði varði ákvörðun um að veita þjónustu sem samþykkt hafi verið samkvæmt skyldubundnu mati. Sé það svo að sveitarfélagið meti kæranda ekki í þörf fyrir sértækt húsnæðisúrræði sé því í lófa lagið að vinna markvisst að því að bjóða upp á félagsráðgjöf og félagslega aðstoð sem miði að því að leysa með öðrum hætti úr húsnæðis- og stuðningsþörf hennar í samræmi við metnar þarfir og óskir, hvort heldur tímabundið eða til lengri tíma, og tryggja kæranda búsetu samkvæmt 9. gr. laga nr. 38/2018. Um ákvörðun sveitarfélags um þjónustu segi enda í 1. mgr. 34. gr. laganna:

„Ákvörðun um að veita þjónustu skal taka svo fljótt sem kostur er. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð er að þjónusta sem sótt var um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skal leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hefur á biðtíma og aðra þjónustu sem er í boði. Þá skal veita honum aðra viðeigandi þjónustu á meðan beðið er eftir að þjónustan sem samþykkt hefur verið hefjist.“

Verði að líta svo á að umsókn kæranda um húsnæðisúrræði hafi verið samþykkt með móttöku hennar og um ákvörðunina hvíli sú skylda á stjórnvaldinu að taka á bið og röðun um úthlutun í samræmi við 8., 9. og 10. gr. reglugerðar um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk nr. 370/2016 og reglugerðar nr. 1039/2018 um breytingu á reglugerð um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk nr. 370/2016. Að framangreindu og með tilliti til þeirrar ríku rannsóknar- og frumkvæðisskyldu sem hvíli á stjórnvaldinu samkvæmt 32. og 33. gr. laga nr. 38/2018 og að virtum þeim lagareglum sem gildi um hlutverk og skyldur félagsmálanefnda sveitarfélaga, auk virðingar við jafna lagalega stöðu kæranda, gerhæfi hans og sjálfsákvörðunarrétt, verði ekki séð á þeim gögnum sem lögð séu fram af hálfu Garðabæjar hvernig réttaröryggi kæranda hafi verið og sé tryggt. Það virðist til að mynda ókannað hvort kærandi sjái fyrir sér að leigja tímabundið með systur sinni eða öðrum þar til einstaklingsíbúð losni, sem sé ekki óvanalegt hjá öðru ungu fólki, og njóti í því skyni fullnægjandi félagslegrar ráðgjafar og aðstoðar sem aðlöguð hafi verið með viðeigandi hætti. Það sé í raun alls óljóst hvaða þjónusta og húsnæðislausnir kæranda hafi verið boðið á þeim tíma sem Garðabær hafi annast þjónustu við fatlað fólk. Þær upplýsingar sem lagðar hafa verið fram gefi alltént ekki mynd af fullnægjandi og markvissri vinnu af hálfu sveitarfélagsins við að tryggja rétt kæranda og tillaga þess um að kynna kæranda nýja húsnæðisáætlun sé ekki fullnægjandi með tilliti ofangreindra reglugerðarákvæða.

Ekki verði farið í greiningu á því hvort eðlismunur sé á því hvort reglur Garðabæjar um úthlutun félagslegra leiguíbúða séu úreltar eða þarfnist endurskoðunar. Aftur á móti verði að gera þá kröfu til sveitarfélagsins, með vísan til 9. gr. laga um húsnæðismál nr. 44/1998 með síðari breytingum, að við mat á húsnæðisþörf, gerð húsnæðisáætlana og gerð reglna verði litið til fjölbreyttra skerðinga og ólíkra aðstæðna fatlaðs fólks, auk þeirra réttinda sem kveðið sé á um í alþjóðlegum mannréttindasamningum sem íslensk stjórnvöld hafi viðurkennt og skuldbundið sig til að tryggja samkvæmt alþjóðlegum mannréttindasamningum, sbr. 1. gr. laga nr. 38/2018. Það eigi til að mynda við um rétt fatlaðs fólks til viðeigandi húsnæðis og skyldu stjórnvalda til þess að tryggja því jafnan aðgang að húsnæðiskerfi á vegum hins opinbera, í samræmi við þær almennu meginreglur og skuldbindingar sem kveðið sé á um í 3. og 4. gr. Samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Í því skyni að tryggja jafna vernd og jafnan hag fólks í sömu stöðu og kærandi og viðurkenna jafna stöðu þess fyrir lögum um húsnæðismál sem það eigi rétt á, án mismununar, úrlausn í sínum húsnæðismálum, sé áríðandi að sveitarfélagið sé meðvitað um að fatlað fólk, líkt og aðrir, þurfi sömu margvíslegu möguleikana á húsnæðisúrlausnum og þurfi ríkar aðgengisumbætur, sértækar ráðstafanir og viðeigandi aðlögun í því skyni að njóta jafnrar meðferðar.

Kærandi vísar til 1. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/2018 og markmiðsgreinar laganna. Í 2. gr. laganna sé að finna nánari skilgreiningu á viðeigandi aðlögun sem sé sótt orðrétt úr íslenskri þýðingu á skilgreiningu hugtaksins í Samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Í samhengi við það sem segi í markmiðsgrein laga nr. 38/2018 að við framkvæmd laganna skuli alþjóðlegum skuldbindingum, einkum Samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, framfylgt þurfi að líta til b) og e) liða 1. mgr. 4. gr. samningsins. Til að kærandi fái með réttu notið þeirra lagalegu réttinda sem henni hafi verið tryggð með lögum og alþjóðlegum samningum verði að gera ríkari kröfur á stjórnvaldið til að gæta að réttaröryggisreglum gagnvart henni sem einstaklings í veikri stöðu. Það kunni að vera að lagalegur réttur kæranda til húsnæðis sé til staðar, en sá réttur sé til lítils ef útfærsluna og formgerðina á því hvernig eigi að sækja réttinn vanti og meðferðin sé aðlöguð með viðeigandi hætti að þörfum kæranda. Til að tryggja það að farið sé að meginreglunni um jafna meðferð skuli veita fötluðu fólki viðeigandi aðlögun. Þetta þýði að stjórnvald skuli í fyrsta lagi tryggja almennt jafnt aðgengi fólks, í öðru lagi gera viðeigandi ráðstafanir þar sem þess sé sérstaklega þörf til að vinna á mismunun og í þriðja lagi hafa frumkvæði að því að greina og aðlaga málsmeðferð sína á þann hátt að hver fatlaður einstaklingur geti að fullu og óhindrað sinnt þeirri þátttöku sem krafist sé af honum í tengslum við tekna stjórnvaldsákvörðun og tryggi að hann geti að lokum fengið notið þeirra lagalegu réttinda sem hann eigi réttmætt tilkall til. Með öðrum orðum, tryggja það að skerðing einstaklings, jaðarstaða hans og fötlun sé ekki notuð til að hindra að hann fái notið réttar síns. Viðeigandi aðlögun byggi á þeim skilningi að formlegar nálganir á jafnrétti dugi ekki einar og sér til þess að tryggja fötluðu fólki jafna meðferð og það sé á ábyrgð stjórnvaldsins að sýna með fullnægjandi hætti hvaða nauðsynlegu leiðir hafi verið farnar til að tryggja að fatlað fólk, og þessu tilviki kærandi, fái notið og geti nýtt sér, til jafns við aðra, lögformlegt hæfi sitt og sinna lagalegu réttinda. Ef stjórnvaldið líti fram hjá og samþykki ekki áhrif skerðinga og fötlunar á líf fólks og veiti fötluðu fólki nákvæmlega sömu meðferð og ófötluðu fólki, þá sé það óhjákvæmilega, de facto, að skapa og viðhalda mismunun.

Lagahugtakið viðeigandi aðlögun, sbr. 1. og 2. gr. laga nr. 38/2018, hafi verið þróað til að viðurkenna og vinna á ofangreindri mismununarstöðu, að stjórnvaldið sé meðvitað um hlutverk sitt og skyldu til að aðstoða fatlaða einstaklinga til að njóta þeirra réttinda sem löggjafinn og alþjóðasamningar kveði á um. Markmiðsgrein laga nr. 38/2018 krefji þannig stjórnvald til að viðurkenna og taka mið af einstaklingsbundnum þörfum/þáttum sem tengjast skerðingu/fötlun viðkomandi og aðlaga meðferð sína að þeim. Hvernig ætli stjórnvaldið að öðrum kosti að gæta þess að allra réttaröryggisreglna sé gætt með tilliti til skerðingar fatlaðs fólks og fötlunar og tryggja að það fái réttláta málsmeðferð sem tryggi að það fái notið réttmætrar ákvörðunar um þjónustu í samræmi við lög? Í stað þess að krefjast þess að fatlað fólk reyni að fella sig að gildandi viðmiðum við málsmeðferð, mótuðum af og fyrir ófatlað fólk og hvernig það nýti lögformlegt hæfi sitt, sé markmið laga að þróa jafnréttishugtak sem krefjist viðurkenningar á og aðlögun að margbreytileikanum og kalli fram breytingar í átt að efnislegu jafnrétti.

Með tilliti til meðferðar Garðabæjar í máli kæranda og heimildar sveitarfélagsins til að setja sér reglur um félagslegt leiguhúsnæði í sveitarfélagi, hvort heldur sértækt eða almennt, verði að gera þá kröfu við endurskoðun bæjarins á reglum sínum að tekið verði ríkt tillit til aðgengis fatlaðs fólks og viðeigandi aðlögunar. Komi kærandi ekki til greina við úthlutun í þau félagslegu sértæku húsnæðisúrræði sem fyrirhugað sé að byggja í sveitarfélaginu og sé hún á sama tíma ekki í aðstöðu til að sækja um almennt félagslegt leiguhúsnæði vegna fjárhagslegra sjónarmiða, sé ljóst að aðgengi hennar að þeim félagslegum réttindum sem 9. gr. laga nr. 38/2018 kveði á um sé takmarkað, án þess að heimild sé til þess í lögum.

III.  Sjónarmið Garðabæjar

Í greinargerð Garðabæjar kemur fram að á árinu 2007 hafi sveitarfélagið úthlutað kæranda lóð að C ásamt foreldrum hennar til að byggja parhús. Í umsókn kæranda hafi komið fram að sótt væri um lóð ásamt foreldrum til að byggja öryrkjum eigið heimili. Þá hafi komið fram í umsókninni að eignir kæranda umfram skuldir næmu 15 milljónum króna í árslok 2005 sem sé líklegt til að vera nægt eigið fé til að fjármagna framkvæmdir við byggingu hússins. Í fundargerð bæjarráðs Garðabæjar frá X komi fram að kæranda hafi verið úthlutað lóðinni án útdráttar með tilliti til sérstakra aðstæðna. Allar götur síðan hafi komið fram í endurteknum samtölum við föður kæranda að áform hans og kæranda séu að byggja hús fyrir sig og kæranda. Margsinnis hafi verið haft samband við föður frá því að úthlutun fór fram þar sem framkvæmdir hafi dregist langt umfram fresti samkvæmt úthlutunarsamningi og almennum byggingarskilmálum. Síðast hafi verið haft samband við föður sumarið 2019 en þá hafi framkvæmdir nýlega verið hafnar og hann staðfest fyrri áform um að byggja húsnæði fyrir sig, kæranda og systur hennar. Garðabær telji ástæðu til að greina frá þessu þar sem líklegt sé að sveitarfélagið hefði rift samningi við kæranda um úthlutun lóðar vegna brota á ákvæðum um að hefja framkvæmdir innan tilskilins frests ef ekki væri fyrir þessar sérstöku aðstæður. Það hafi ekki verið gert með tilliti til hagsmuna kæranda um að byggja sér sitt eigið heimili ásamt foreldrum sínum og staðfestingar föður kæranda á vilja til að hefja byggingarframkvæmdir.

Garðabær vísar til þess að á árinu 2012 sé skráður fundur með móður kæranda þar sem húsnæðismál hennar hafi verið rædd. Á þeim fundi hafi komið fram hugmyndir um að kærandi fengi hugsanlega aðstoð frá foreldrum við að kaupa eigið húsnæði en ekki hafi komið til þess. Á fundinum hafi komið fram að kærandi fengi þá aðstoð sem hún þyrfti, þrátt fyrir að hún byggi í húsnæði sem hún ætti sjálf eða leigði af öðrum, þ.e. ekki þyrfti að koma til að húsnæðið væri í eigu Garðabæjar til að fá fullnægjandi aðstoð. Umsókn kæranda um félagslegt leiguhúsnæði liggi fyrir frá árinu 2017 en hafi ekki enn fengið afgreiðslu þar sem aðrir umsækjendur hafi í þeim tilvikum, sem komið hafi til úthlutunar á húsnæði, verið metnir í meiri þörf fyrir húsnæði. Þá hafi einnig verið litið til þess að foreldrar kæranda hafi á árinu 2018 hafið framkvæmdir við byggingu parhúss á lóð sem hafi verið úthlutað kæranda til að byggja sitt eigið heimili, eins og áður hafi komið fram.

Í kæru sé vísað til þess að kærandi hafi haft væntingar um að fá úthlutað íbúð í íbúðakjarna við Unnargrund 2 með sex íbúðum fyrir fatlað fólk sem hafi verið tekinn í notkun haustið 2019. Um sé að ræða íbúðakjarna sem hafi verið byggður samkvæmt sérstökum samningi við Ás styrktarfélag og síðar hafi verið gerður þjónustusamningur við félagið um að starfrækja sértæka búsetuþjónustu fyrir fatlað fólk í húsnæðinu. Við úthlutun á einstaka íbúðum hafi farið fram mat sérfræðinga bæjarins í málefnum fatlaðs fólks og fagaðila á vegum Áss styrktarfélags á öllum umsóknum og þar á meðal umsókn kæranda. Kæranda hafi ekki verið úthlutað húsnæði þar sem aðrir umsækjendur hafi verið metnir í meiri þörf fyrir húsnæði í íbúðakjarna með sólarhringsþjónustu. Umsókn kæranda hafi komið til skoðunar við úthlutun íbúða í íbúðakjarnann. Við meðferð umsókna hafi meðal annars verið horft til SIS mats sem hafi mikið vægi en kærandi sé með fremur lágt SIS mat, eða metin í flokk 5 af 12 mögulegum. Þá hafi verið leitað upplýsinga hjá föður kæranda þar sem fram hafi komið að húsnæði fyrir hana yrði tilbúið eftir eitt til eitt og hálft ár og því hafi hvorki verið talið rétt né skynsamlegt að úthluta íbúð fyrir svo skamman tíma. Kærandi hafi notið dvalar á áfangaheimili að D og dvelji þar tvær vikur í senn í hverjum mánuði og hafi gert frá miðju ári 2016. Jafnframt sé kærandi með liðveislu og sæki vinnu sem Garðabær greiði fyrir.

Tekið er fram að hjá Garðabæ gildi reglur um úthlutun félagslegra leiguíbúða frá árinu 2002. Ástæða þyki að mótmæla fullyrðingum kæranda um að reglurnar séu úreltar en fallist sé á að eðlilegt væri að þær kæmu til endurskoðunar ásamt því að settar verði reglur um sértæk húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk. Vinna við undirbúning að setningu slíkra reglna sé þegar hafin hjá fjölskyldusviði Garðabæjar. Í húsnæðisáætlun Garðabæjar 2018 til 2025 komi fram að áhersla sé á húsnæði og þjónustu við fatlað fólk. Í því sambandi séu áætlanir um að byggja tvo þjónustukjarna til viðbótar kjarnanum í Unnargrund til að tryggja búsetuúrræði fyrir 12 fatlaða einstaklinga. Á fjárhagsáætlun bæjarins fyrir árin 2020 til 2023 sé fjárveiting að fjárhæð 100 milljónir króna fyrir hvert ár, eða samtals 400 milljónir króna til uppbyggingar búsetuúrræða fyrir fatlað fólk á tímabilinu. Í reglugerð um húsnæðisáætlanir nr. 1248/2018 komi fram að sveitarfélög skuli uppfæra húsnæðisáætlanir fyrir 1. mars ár hvert. Við skil á uppfærslu áætlunarinnar á árinu 2020 muni Garðabær leggja áherslu á atriði er snúi að framboði félagslegs leiguhúsnæðis og sértæku húsnæði fyrir fatlað fólk. Það sé því ljóst að hjá Garðabæ sé unnið að því að setja fullnægjandi reglur og móta stefnu og framkvæmdaáætlun hvað varði uppbyggingu á sértæku húsnæði og stoðþjónustu fatlaðs fólks. Garðabær muni í tilefni af kæru upplýsa kæranda nánar um þau áform sem hafi verið samþykkt og unnið verði að á næstu árum.

Hvað varði kæru á drætti á afgreiðslu umsóknar hennar á úthlutun félagslegs húsnæðis eða sértæks húsnæðisúrræðis fatlað fólks þá eigi það sínar eðlilegu skýringar sem fram hafi komið í greinargerðinni. Meginástæðan sé sú að gengið hafi verið út frá því að við úthlutun lóðar á árinu 2007 hafi kæranda verið tryggðar aðstæður til að byggja sér sitt eigið heimili með foreldrum sínum. Slík áform hafi margsinnis verið staðfest í viðræðum við föður kæranda eins og fram hafi komið. Við meðferð málsins fyrir úrskurðarnefndinni þyki rétt að nefna hvort ekki eigi að leita eftir staðfestri yfirlýsingu föður þess efnis. Með hliðsjón af framangreindu sé það mat Garðabæjar að málsmeðferð í máli kæranda sé ekki andstæð ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða þegar litið sé til þess að ávallt hafi verið gert ráð fyrir, byggt á yfirlýsingum föður kæranda, að áform og áætlanir væru um að kærandi hygðist byggja sér eigið húsnæði með foreldrum sínum. Sé það staðfestur vilji kæranda að falla frá áformum um að byggja eigið húsnæði og hverfa frá áður gefnum yfirlýsingum í umsókn um úthlutun lóðar muni Garðabær vinna að því að tryggja kæranda húsnæði og gera ráðstafanir til að hún fái viðeigandi húsnæði eins fljótt og unnt sé, sbr. nú lög nr. 38/2018 og reglugerð nr. 1035/2018.

IV.  Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um afgreiðslu Garðabæjar á umsókn kæranda um búsetuúrræði fyrir fatlað fólk frá árinu 2012, en áður hafði borist umsókn frá kæranda um búsetu árið 2000. Umsókn var endurnýjuð árið 2017 og aftur árið 2020, en samkvæmt upplýsingum frá Garðabæ var umsókn metin til 10 stiga og samþykkt áfram á biðlista. Sótt var um í gildistíð laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks, nú lög nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Kærandi bíður enn afgreiðslu umsóknarinnar og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til æðra stjórnvalds óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafrest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi.

Markmið laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði.

Í VI. kafla laga nr. 59/1992 er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 10. gr. að fatlað fólk skuli eiga kost á félagslegri þjónustu sem geri því kleift að búa á eigin heimili og húsnæðisúrræðum í samræmi við þarfir þess og óskir eftir því sem kostur er. Þá kemur einnig fram í 2. mgr. 10. gr. að sveitarfélag eða sveitarfélög sem standa saman að þjónustusvæði skuli tryggja að framboð á húsnæðisúrræðum samkvæmt 1. mgr. sé til staðar jafnframt því að veita þjónustu samkvæmt 1. mgr. Samkvæmt 6. mgr. sömu lagagreinar er ráðherra heimilt að setja nánari reglur í reglugerð um húsnæðisúrræði samkvæmt ákvæðinu í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, þar á meðal hvernig ákveða skuli fjárhæð húsaleigu í húsnæðisúrræðum og breytingar á þeirri fjárhæð, um rekstur heimilissjóða og greiðslur til þeirra og nánar um skipulag húsnæðisúrræða. Reglugerðir nr. 1054/2010 um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu og 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk hafa verið settar með stoð í ákvæðinu.    

Í III. kafla laga nr. 38/2018 er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 9. gr. að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem gerir því kleift að búa á eigin heimili og stuðlar að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Í 2. mgr. 9. gr. kemur fram að fatlað fólk eigi rétt á því að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra. Óheimilt sé að binda þjónustu við fatlað fólk því skilyrði að það búi í tilteknu búsetuformi.

Í 1. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir kemur fram að ákvörðun um að veita þjónustu skuli taka svo fljótt sem kostur er. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð er að þjónustan sem sótt var um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skal leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hefur á biðtíma og aðra þjónustu sem er í boði. Í 8. gr. reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk er kveðið á um biðlista eftir húsnæðisúrræði. Þar segir:

„Nú hefur umsókn um húsnæðisúrræði samkvæmt reglugerð þessari verið samþykkt en ljóst er að ekki muni unnt að útvega það innan þriggja mánaða, skal þá tilkynna umsækjanda um ástæður tafanna og hvenær fyrirhugað sé að húsnæðisúrræði geti verið tilbúið. Þá skal setja umsókn á biðlista. Þegar umsækjanda er tilkynnt um að hann sé kominn á biðlista skal unnin áætlun um útvegun viðeigandi húsnæðisúrræðis og hvort og þá hvers konar annað úrræði standi umsækjanda til boða á biðtíma.

Sveitarfélag skal leggja biðlista eftir húsnæðisúrræðum til grundvallar við gerð húsnæðisáætlunar samkvæmt lögum um húsnæðismál.“

Í 9. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um röðun á biðlista. Þar segir:

„Raða skal á biðlista eftir sömu sjónarmiðum og koma fram í matsviðmiðum sveitarfélaga. Sveitarfélög skulu kveða skýrt á um það í reglum sínum á hvaða matsviðmiðum skuli byggt, hvernig samþykktum umsóknum skuli forgangsraðað eftir þörf viðkomandi, lengd biðtíma eftir húsnæðis­úrræði og öðrum þeim úrræðum sem standa til boða á biðtíma. Við mat á þörf og forgangi skal sveitarfélag líta til sömu viðmiða og varðandi úthlutun á félagslegu leiguhúsnæði, þar með talið núverandi húsnæðisaðstöðu umsækjanda og hversu brýna þörf viðkomandi hefur fyrir viðeigandi húsnæðisúrræði.“

Þá segir í 10. gr. reglugerðarinnar að sveitarfélag skuli tryggja reglubundið samráð við umsækjanda á biðtíma. Umsækjandi skuli þá upplýstur um stöðu á biðlista, áætlaða lengd biðtíma og þau úrræði sem honum standi til boða á biðtímanum.

Það liggur fyrir að kærandi hefur ekki enn fengið húsnæði sem hentar hennar þjónustuþörf. Garðabær hefur vísað til þess að meginástæða þess að dráttur hafi orðið á afgreiðslu umsóknar sé sú að gengið hafi verið út frá því að með úthlutun lóðar á árinu 2007 hafi kæranda verið tryggðar aðstæður til að byggja sér sitt eigið heimili með foreldrum sínum. Þá hafi aðrir umsækjendur verið metnir í meiri þörf fyrir húsnæði í þeim tilvikum sem komið hafi til úthlutunar húsnæðis. Sveitarfélagið hefur einnig vísað til þess að í húsnæðisáætlun Garðabæjar 2018 til 2025 komi fram að áhersla sé á húsnæði og þjónustu við fatlað fólk. Í því sambandi séu áætlanir um að byggja tvo þjónustukjarna til viðbótar við þann sem tekinn hafi verið í notkun haustið 2019 til að tryggja búsetuúrræði fyrir 12 fatlaða einstaklinga. Á fjárhagsáætlun bæjarins fyrir árin 2020 til 2023 sé fjárveiting að fjárhæð 100 milljónir króna fyrir hvert ár, eða samtals 400 milljónir króna til uppbyggingar búsetuúrræða fyrir fatlað fólk á tímabilinu.

Að mati úrskurðarnefndar hefur Garðabær ekki lagt fram viðhlítandi skýringar á þeirri töf sem hefur orðið á úthlutun húsnæðis til handa kæranda. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur ekki verið unnið markvisst í máli kæranda og ekki verið gerðar ráðstafanir til að hún fái viðeigandi búsetuúrræði í samræmi við umsókn þar um. Að því virtu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að afgreiðsla máls kæranda hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Lagt er fyrir sveitarfélagið að hraða afgreiðslu málsins og veita kæranda samþykkta þjónustu svo fljótt sem auðið er. Ef fyrirséð er að á afgreiðslu málsins verði frekari tafir ber sveitarfélaginu að skýra kæranda með reglubundnum hætti frá því og upplýsa um ástæður tafanna og auk þess hvenær ákvörðunar um úthlutun viðeigandi húsnæðis sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Afgreiðsla Garðabæjar í máli A var ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lagt er fyrir Garðabæ að hraða afgreiðslu máls kæranda og taka ákvörðun um úthlutun viðeigandi húsnæðis svo fljótt sem auðið er.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson