Nr. 546/2019 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 21. nóvember 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 546/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19090056
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 24. september 2019 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 5. september 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Þess er krafist að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga.Til vara er gerð krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 26. júlí 2019. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Þann 1. ágúst 2019 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þar sem ekki barst svar innan tilskilins tímafrests frá ítölskum yfirvöldum litu íslensk stjórnvöld svo á þau hefðu samþykkt viðtöku kæranda, sbr. 2. mgr. 25. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, og sendi Útlendingastofnun ítölskum yfirvöldum bréf þess efnis, dags. 16. ágúst 2019. Útlendingastofnun ákvað þann 5. september 2019 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 10. september 2019 og kærði kærandi ákvörðunina þann 24. september 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 10. október 2019 ásamt fylgigögnum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að ítölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Ítalíu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi í viðtölum hjá Útlendingastofnun greint frá því að hann hafi flúið heimaríki sitt þar sem hann hafi ekki viljað taka þátt í [...]. Kærandi kvaðst hafa verið rænt þegar hann hafi verið á flótta og læstur inni í herbergi ásamt öðrum einstaklingum. Á meðan hann hafi verið í haldi hafi hann m.a. mátt þola pyndingar og aðra slæma meðferð á hverjum degi. Kvaðst kærandi hafa flúið til Ítalíu þar sem hann hafi dvalið í flóttamannabúðum allt þar til honum hafi verið synjað um vernd. Kæranda hafi verið gert að yfirgefa flóttamannabúðirnar og þurft að sjá fyrir sér sjálfur. Fyrst um sinn hafi hann búið á götunni og unnið við að leggja bílum en hafi síðar farið út í sveit að vinna. Hafi hann þurft að búa í tjaldi við slæmar aðstæður, sbr. myndir og myndbandsupptökur sem kærandi lagði fram. Aðspurður hvort hann hafi notið lögfræðiaðstoðar á Ítalíu kvaðst hann ekki hafa fengið lögfræðing frá ítölskum stjórnvöldum. Hann hafi þó komist í samband við lögfræðing í gegnum vin sinn sem hafi aðstoðað hann við að kæra niðurstöðu ítalskra stjórnvalda en aftur fengið synjun. Kærandi greindi frá því að þegar hann hafi dvalið á Ítalíu hafi hann haft stöðugar áhyggjur, hann hafi sífellt verið kvíðinn og að þar hafi verið erfitt að búa m.a. vegna fordóma. Hann hafi verið undir miklu álagi og stundum unnið 12-13 klukkustundir á dag.
Í greinargerð kæranda eru gerðar nokkrar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar. Kærandi gerir m.a. athugasemd við það að sú krafa sé lögð á hann af hálfu Útlendingastofnunar að leggja fram sönnur þess að hann hafi verið í [...] og orðið fyrir pyndingum og ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð. Kærandi gerir þá athugasemd við mat Útlendingastofnunar á stöðu hans, þar sem hann hafi ekki verið metinn sem einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Telur kærandi ljóst að verulega skorti á að heildstætt mat hafi verið framkvæmt á stöðu hans. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun hafi kærandi greint því að hann hafi þurft að sæta pyndingum og illri meðferð auk þess sem hann hafi mátt þola slæman aðbúnað á Ítalíu. Telur kærandi að þau gögn sem hann hafi lagt fram til stuðnings þeim slæma aðbúnaði sem hann hafi mátt þola á Ítalíu hafi ekki verið gefið neitt vægi í ákvörðun Útlendingastofnunar. Kærandi setur jafnframt út á athugasemd Útlendingastofnunar um skort á læknisfræðilegum gögnum og segir það vera á ábyrgð stofnunarinnar að afla nauðsynlegra upplýsinga við meðferð máls. Í þessu sambandi bendir kærandi á 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 25. gr. sömu laga og áréttar skyldu stjórnvalda til tryggja að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Kærandi gerir einnig athugasemd við mat Útlendingastofnunar á að ekki séu uppi sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sérstaklega þegar litið sé til frásagnar hans af pyndingum sem hann hafi mátt þola og aðstæðum á Ítalíu sem hann hafi búið við. Jafnframt gerir kærandi athugasemd við umfjöllun Útlendingastofnunar um aðstæður á Ítalíu og aðgang að þjónustu sem standi kæranda til boða. Telur kærandi að heimildir bendi til þess að hann standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð á Ítalíu og að mál hans muni ekki fá vandaða og efnislega málsmeðferð. Þá gerir kærandi athugasemd við reglugerð nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, þar sem hún eigi sér ekki fullnægjandi stoð í lögum um útlendinga.
Kærandi vísar til þess að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hans í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í þeim efnum fjallar kærandi almennt um og gerir grein fyrir inntaki og túlkun á ákvæðinu, m.a. með hliðsjón af lögskýringargögnum og fyrri úrskurðum kærunefndar útlendingamála. Einnig leggur kærandi sérstaka áherslu á greinargerð innanríkisráðuneytisins frá desember 2015 þar sem kveðið hafi verið á um að einstaklingar í viðkvæmri stöðu skuli ekki endursendir til Ítalíu og þær leiðbeiningar sem þar er að finna. Kærandi telur að frásögn hans bendi til þess að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu með vísan til 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Til grundvallar þeirri fullyrðingu áréttar kærandi að hann hafi þurft að sæta pyndingum, illri meðferð og verið neyddur til vinnu þegar hann var á flótta auk þess sem hann hafi mátt þola slæman aðbúnað á Ítalíu. Á grundvelli heimilda um aðstæður á Ítalíu, sem kærandi vísar til í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar, telur hann að umsækjendur um alþjóðlega vernd og flóttamenn lifi við erfiðar aðstæður á Ítalíu með takmarkað aðgengi að heilbrigðisþjónustu, grunnmenntun og annarri almannaþjónustu. Kærandi telur frásögn hans af aðbúnaði og fordómum á Ítalíu, andlegri streitu og fyrri reynslu hans sem þolanda pyndinga og alvarlegs ofbeldis auk þeirra heimilda um aðstæður á Ítalíu sem hann hefur vísað til benda til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar verði honum gert að snúa aftur til Ítalíu. Varðandi mat á því hvenær einstaklingur teljist eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vísar kærandi til úrskurða kærunefndar útlendingamála í málum nr. 550/2017, 552/2017, 583/2017 og 586/2017. Að teknu tilliti til þessa þá séu fyrir hendi sérstakar ástæður í máli hans, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá gerir kærandi kröfu um að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga, en í ákvæðinu megi finna grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, eða bann við endursendingu fólks þangað sem líf þess eða frelsi er í hættu. Telur kærandi að aðstæður á Ítalíu jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Jafnframt samræmist aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu skilgreiningu á ofsóknum í skilningi flóttamannahugtaksins.
Varakrafa kæranda byggir á því að rannsókn málsins og rökstuðningur fyrir niðurstöðu þess sé verulega áfátt. Í greinargerð er áréttað að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvíli rannsóknarskylda á stjórnvöldum en samkvæmt þeirri reglu skuli stjórnvald sjá til þess að mál teljist nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Með vísan til þessa og 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga, sbr. 6. tölul. 3. gr. sömu laga telur kærandi að ekki hafi farið fram einstaklingsbundin greining í máli hans líkt og lög kveða á um og því hafi stofnunin ekki uppfyllt þá skyldu sem á henni hvílir.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu á umsókn kæranda er byggð á 2. mgr. 25. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem ítölsk stjórnvöld hafi ekki svarað beiðni um endurviðtöku innan tilskilins frests. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja ítölsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] ára [...] karlmaður sem er staddur einsamall hér á landi. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun greindi kærandi m.a. frá því að hann hafi mátt sæta ofbeldi þegar hann hafi verið á flótta frá heimaríki auk þess að hafa búið við slæmar aðstæður á Ítalíu. Í framlögðum heilsufarsgögnum kemur fram að kærandi sé almennt heilbrigður. Kærandi greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hafa glímt við streitu.
Það er mat kærunefndar að gögn málsins, þ. á m. viðtöl kæranda hjá Útlendingastofnun og heilsufarsgögn sem hafa verið lögð fram, beri ekki með sér að kærandi hafi sérþarfir í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins.
Aðstæður á Ítalíu
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
• 2018 Country Reports on Human Rights Practices – Italy (U.S. Department of State, 13. mars 2019),
• Amnesty International Report 2017/2018 – Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
• Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, 16. apríl 2019),
• World Report 2019 – European Union (Human Rights Watch, 17. janúar 2019),
• Asylum Information Database. Housing out of reach. The reception of refugees and asylum seekers in Europe (European Council on Refugees and Exiles, 29. maí 2019),
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2018 (European Asylum Support Office, 24. júní 2019),
• Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017),
• ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerence, 7. júní 2016),
• Freedom in the World 2019 – Italy (Freedom House, 4. febrúar 2019),
• Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elenea, European legal network on asylum, október 2015),
• Mutual Trust is Still Not Enough. The situation of persons with special reception needs transferred to Italy under the Dublin III Regulation (Danish Refugee Council og Swiss Refugee Council, 12. desember 2018),
• Reception conditions in Italy. Report on the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),
• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014),
• The ELENA Index (Elena, European legal network on asylum og European Council on Refugees and Exiles, uppfært febrúar 2019),
• UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),
• Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy),• Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati – (http:www.cir-onlus.org/eng/) og
• Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/).
Í framangreindum gögnum kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd eru sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geta þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá hefur hann kost á því að bera synjunina undir dómstóla (í. Tribunale Civile). Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.
Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, eru frjáls félagasamtök til staðar sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veita gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu. Þá geta umsækjendur lagt fram beiðni um gjafsókn (í. gratuito patrocinio) kjósi þeir að bera endanlega synjun á umsókn sinni undir dómstóla.
Í framangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á gistirými í móttökumiðstöðvum. Samkvæmt lagabreytingu, sem tók gildi í desember 2018, eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir eru til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar rétt á þjónustu og gistirýmum í tilteknum ítölskum móttökumiðstöðvum sem staðsettar eru í sjö héruðum landsins. Ef engin pláss eru til staðar í slíkum móttökumiðstöðvum eru til staðar gistirými í móttökumiðstöðvum sem nefnast CAS (í. Centro di accoglienza straordinaria). CAS miðstöðvarnar eru einungis ætlaðar til tímabundinnar dvalar en vegna mikils fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu nýtur meirihluti umsækjenda um alþjóðlega vernd eingöngu þjónustu í CAS miðstöðvunum. Aðstæður þar hafa verið gagnrýndar, m.a. þar sem einhverjar miðstöðvar séu lítið kyntar og þar verði vart við skort á heitu vatni og rafmagni. Þá kemur fram í fyrrgreindum gögnum að frjáls félagasamtök og trúfélög bjóði upp á gistiaðstöðu en þau séu einnig af skornum skammti. Samkvæmt fyrrgreindri lagabreytingu frá því í desember 2018 heita búsetuúrræði sem áður hétu SPRAR og voru aðgengileg umsækjendum um alþjóðlega vernd nú SIPROIMI (e. System for the Protection of Beneficiaries of International Protection and Unaccompanied Foreign Minors) og eru þau nánast eingöngu ætluð þeim sem eru handhafar alþjóðlegrar verndar og fylgdarlausum börnum.
Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að í ítalska hæliskerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar getur greining á þolendum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd. Svokallaðar svæðisnefndir (í. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale) taka ákvörðun á fyrsta stigi málsmeðferðar og geta þær m.a. óskað eftir því að umsækjandi fari í sérstaka læknisskoðun þar sem fram fer mat á því hvaða áhrif ofsóknir og ofbeldi hafa haft á umsækjanda. Slíkt mat sé framkvæmt í samræmi við leiðbeiningarreglur sem gefnar hafa verið út af heilbrigðisráðuneytinu varðandi þjónustu handa flóttamönnum sem þjást af andlegum veikindum og/eða eru þolendur pyndinga, nauðgana eða annars konar andlegs, líkamlegs og kynferðislegs ofbeldis.
Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér verður ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Þeir þurfa þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fá þeir útgefið tryggingarkort sem veitir þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna. Fyrir útgáfu tryggingarkortsins eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þó rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna og tungumálakunnátta gerir þó sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fá aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafa lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mjög mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, jafnt ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.
Af framangreindum skýrslum verður jafnframt ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna sé vandamál á Ítalíu en ítölsk stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk yfirvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með gerð aðgerðaráætlunar gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance) sem var í gildi á árunum 2014-2016. Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu geti leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.
Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstóllinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstóllinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.
Að því er varðar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur Mannréttindadómstóll Evrópu lagt til grundvallar að uppbygging móttökukerfis fyrir umsækjendur og almennar aðstæður á Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær standi í vegi fyrir öllum sendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins, sbr. t.d. ákvörðun í máli Ali o.fl. gegn Sviss (mál nr. 30474/14) frá 4. október 2016. Aftur á móti hefur í framkvæmd dómstólsins verið byggt á því að viðhlítandi trygging verði að liggja fyrir af hálfu ítalskra yfirvalda um viðunandi móttökuaðstæður áður en umsækjendur um alþjóðlega vernd sem eru í svo viðkvæmri stöðu að þeir þurfi sérstaka vernd eru sendir þangað. Um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vísar kærunefnd jafnframt til dóms Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015.
Að mati kærunefndar eru einstaklingsbundnar aðstæður kæranda ekki slíkar að vegna stöðu hans sem umsækjanda um alþjóðlega vernd á Ítalíu verið endursending hans þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Þá er ekki fallist á með kæranda að aðstæður hans þar feli í sér ofsóknir í skilningi flóttamannahugtaksins gagnvart kæranda. Með vísan til umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði á Ítalíu, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.Aðstæðum kæranda hefur þegar verið lýst. Kærunefnd telur að aðstæður hans séu ekki þess eðlis að þær teljist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í því sambandi hefur nefndin m.a. litið til þess að heilsufar kæranda sé ekki með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi eða að aðstæður hans að því leyti séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið.
Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að telji kærandi sér mismunað eða óttist hann um öryggi sitt að einhverju leyti geti hann leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum.
Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Vegna tilvísunar í greinargerð kæranda til úrskurða kærunefndar í málum nr. 550/2017 og nr. 552/2017 frá 10. október 2017, og úrskurða nr. 583/2017 og 586/2017 frá 24. október 2017, tekur kærunefnd fram að ekki sé hægt að jafna stöðu kæranda í þessu máli við stöðu kærenda í framangreindum úrskurðum enda sé ekki um sömu viðtökuríki að ræða auk þess sem aðstæður þeirra séu einnig ólíkar að öðru leyti.
Í greinargerð kæranda er m.a. vísað til greinargerðar innanríkisráðuneytisins um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu frá því í desember 2015 og því haldið fram að stjórnvöldum beri að líta til þeirra leiðbeininga sem þar koma fram. Kærunefnd tekur fram að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna leggur nefndin mat á einstaklingsbundnar aðstæður einstaklingsins í hverju máli fyrir sig, með tilliti til aðstæðna í viðtökuríki, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga, sem tók gildi þann 6. mars 2018 þar sem m.a. kemur fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar aðstæður er varða umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. sömu laga. Vísar kærunefnd í þessu sambandi jafnframt til tilkynningar dómsmálaráðuneytisins í september 2017 um að greinargerð innanríkisráðuneytisins frá því í desember 2015 væri afturkölluð, en lögð væri áhersla á að sjálfstætt mat færi fram hjá stjórnvöldum í hverju máli fyrir sig en í lögum um útlendinga séu ákvæði sem eigi að koma í veg fyrir að umsækjendur um alþjóðlega vernd verði sendir í óviðunandi aðstæður.
Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 14. ágúst 2019 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 26. júlí 2019.
Athugasemdir kæranda við hina kærðu ákvörðun
Svo sem fram hefur komið gerir kærandi athugasemdir í greinargerð sinni við ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hans, þ. á m. við lagastoð og beitingu reglugerðar nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga. Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skorti ekki lagastoð. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda að þessu leyti.
Kærandi gerir jafnframt þá varakröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju. Telur kærandi að stofnunin hafi með ákvörðun sinni brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Þá vísar kærandi einnig til 1. mgr. 25. gr. sömu laga í þessu sambandi. Telur kærandi að Útlendingastofnun hafi vanrækt að rannsaka heilsufar kæranda og einstaklingsbundnar aðstæður hans.
Í máli kæranda liggur fyrir að honum hafi verið leiðbeint, í viðtali hjá Útlendingastofnun, að leggja fram læknisfræðileg gögn sem gætu haft þýðingu við ákvörðun í máli hans. Í því sambandi bendir kærunefnd á að kærandi hafi hitt sérfræðinga Göngudeildar sóttvarna auk þess sem hann hafi lýst andlegri líðan sinni í viðtölum hjá Útlendingastofnun. Er það mat kærunefndar að gögn málsins gefi með nægjanlega skýrum hætti til kynna stöðu kæranda. Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun og málsmeðferð stofnunarinnar og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana. Kærunefnd hefur endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun.
Frávísun
Kærandi kom hingað til lands þann 25. júlí 2019 og sótti um alþjóðlega vernd þann 26. júlí 2019. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.
Kærandi skal fluttur til Ítalíu innan tilskilins frests nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Í máli þessu hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Kæranda er leiðbeint um að með úrskurði kærunefndar nr. 350/2019, dags. 28. ágúst 2019, ákvað nefndin að breyta framkvæmd varðandi afmörkun 12 mánaða tímabilsins sem vísað er til í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Eins og fram kemur í úrskurðinum eru lok tímabilsins þegar fyrir liggur endanleg ákvörðun á stjórnsýslustigi vegna þess stjórnsýslumáls sem hófst með framlagningu umsóknar um alþjóðlega vernd. Þessi breytta stjórnsýsluframkvæmd leiðir til þess að þótt ekki komi til flutnings kæranda úr landi innan 12 mánaða frá upphafi málsins hefur það ekki þýðingu fyrir þann frest sem 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekur til.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Áslaug Magnúsdóttir
Árni Helgason Þorbjörg Inga Jónsdóttir