.

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 88/2021

Fimmtudaginn 24. júní 2021

A

gegn

B hses.

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 12. febrúar 2021, kærði C, f.h. A til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun B hses., dags. 31. desember 2020, um hækkun húsaleigu vegna fasteignarinnar að D.

I.  Málsatvik

Kærandi var með tímabundinn húsaleigusamning við E frá 1. október 2019 til 1. október 2020 vegna fasteignarinnar að D. Með erindi sveitarstjóra E, dags. 13. október 2020, var kærandi upplýst um stofnun húsnæðissjálfseignarstofnunarinnar B sem hafi eignast meðal annars fasteignina að D. Félagið hafi verið stofnað á grundvelli laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir og hafi nýtt sér stofnframlög frá ríkinu til uppbyggingar. Því þyrfti að uppfylla viss skilyrði til þess að geta leigt íbúðina en B hses. hefði samþykkt að leigjendur E, sem uppfylltu ekki skilyrði um eigna- og tekjumörk, fengju ársleigusamning til viðbótar áður en húsnæðið yrði auglýst til leigu samkvæmt úthlutunarreglunum. Kærandi var beðin um að skila umsókn ásamt tilteknum gögnum og var greint frá hækkun leiguverðs með vísan til 18. gr. laga nr. 52/2016. Með erindi kæranda, dags. 16. október 2020, var hækkun leiguverðs mótmælt og gerðar ýmsar athugasemdir við starfsemi félagsins. Með erindi B hses., dags. 31. desember 2020, var kæranda tilkynnt að hækkun húsaleigu stæði óbreytt og tæki gildi 1. febrúar 2021.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 12. febrúar 2021. Með bréfi, dags. 9. mars 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð B hses. ásamt gögnum málsins. Þá óskaði úrskurðarnefndin sérstaklega eftir afstöðu félagsins um grundvöll leigusamnings kæranda og hvort félagið liti svo á að tekin hafi verið stjórnvaldsákvörðun í máli kæranda á grundvelli laga nr. 52/2016. Greinargerð B hses. barst úrskurðarnefndinni 25. mars 2021 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 29. mars 2021. Athugasemdir bárust frá kæranda 13. apríl 2021 og voru þær sendar félaginu til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 15. apríl 2021. Viðbótargreinargerð B hses. barst 26. apríl 2021 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. apríl 2021. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar kemur fram að ágreiningur sé um heimild stjórnar B hses. til að hækka leigu um rúmlega 20%. Kærandi krefjist þess í fyrsta lagi að úrskurðað verði að stjórn B hses. hafi ekki umboð til að hækka leiguna nema fyrir liggi samþykki frá fulltrúaráði, sem enn hafi ekki verið skipað samkvæmt 5., 6. og 7. gr. laga nr. 52/2016, og að stjórnin hafi ekki umboð til að starfa þar sem stjórnin sé ekki kosin af fulltrúaráði, sbr. 6. og 7. gr. laga nr. 52/2016. Í öðru lagi að B hses. verði gert að fara eftir lögum nr. 52/2016 um fulltrúaráð og skipan stjórnar og stofnuninni gert að skipa fulltrúaráð samkvæmt lögunum þar sem leigjendur eigi sinn fulltrúa og það fulltrúaráð kjósi lögmæta stjórn, sbr. 6. og 7. gr. laganna. Í þriðja lagi að úrskurðað verði um hvort B hses. hafi lagalegan grundvöll til að hækka einhliða leigu um rúmlega 20% á einu bretti við endurnýjun samnings, hækkun sem geri leiguverð íbúðanna 90% hærra en markaðsleiga svæðisins. Þar verði horft til 53. gr. laga nr. 36/1994 þar sem segi: ,,skal leigufjárhæðin vera sanngjörn og eðlileg í garð beggja aðila. Líkur eru fyrir því að sú leigufjárhæð, sem áður gilti, sé sanngjörn og verður sá sem vefengir það að sýna fram á annað.“ Í fjórða lagi krefjist kærandi þess að B hses. verði gert að klára þá annmarka sem séu á eigninni, til dæmis á lóð húsnæðisins sem sé algjörlega ófrágengin og eldvarnarmál. Í fimmta lagi að úrskurðað verði að þar sem meira en átta vikur séu liðnar frá lokum leigusamnings 1. október hafi stofnast til ótímabundins samnings, sbr. 59. gr. laga nr. 36/1994, enda hafi ekki verið krafist rýmingar og kærandi staðið við sínar skuldbindingar.

Í athugasemdum kæranda er vísað til þess að B hses. sé stofnað af opinberum aðila, með opinberu fé og að öll stjórnin sé skipuð af opinberum aðila. Það sé því erfitt að sjá að álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2830/1999 eigi við í tilfelli B hses. þar sem enginn einkaaðili komi á nokkurn hátt að málinu heldur aðeins opinberir aðilar. B hses. hafi verið stofnað af E til þess að leigja húsnæði eftir lögum nr. 52/2016. B hses. hafi til þess fengið styrk frá E, stofnframlag frá ríkinu og lán frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Eingöngu opinbert fé hafi komið til, engin félagasamtök séu í kringum stofnunina og aðeins kjörnir fulltrúar E sitji í stjórn félagsins. Allt þetta sé háð samþykki frá ráðherra. Á meðan ekki hafi verið stofnað til fulltrúaráðs sem hafi kosið sér stjórn sé augljóst að stofnandinn, E, sé enn ábyrgðaraðili stofnunarinnar, enda hafi hreppurinn skipað stjórnina kjörnum fulltrúum sínum og skipað sveitarstjóra E framkvæmdastjóra. Það sé því ljóst að hér sé um framlengingu á stjórnsýslu E að ræða og því stjórnvaldsákvörðun. Því til stuðnings vísi kærandi til dóms Hæstaréttar í máli nr. 19/2008. Þar hafi Hæstiréttur úrskurðað að þrátt fyrir að Vesturbyggð hefði úthýst verkefni um kaup á leiguíbúðum og ráðstöfun þeirra í ehf. þá féllu samt ákvarðanir starfsmanna vegna þeirra mála undir stjórnsýslulög.

B hses. hafi verið stofnað sérstaklega til að halda utan um og leigja sérstakar eignir, D, og því hafi verið augljóst allan tímann hvaða stæði til. Sömu leigjendur hafi verið í D frá upphafi. B hses. hafi til að mynda gert samning við leigjanda þriðju eignarinnar, D í byrjun ágúst 2020 áður en þau hafi tekið við eigninni. Strax í ágúst 2020 hefði verið hægt að stofna fulltrúaráð, enda standi í bráðabirgðaákvæði samþykkta B hses. að það skuli vera gert þegar stofnunin hafi hafið leigu íbúða. Það fulltrúaráð hefði getað kosið lögmæta stjórn. Þar fyrir utan verði ekki séð að það sé heimilt samkvæmt lögum nr. 52/2016 að hafa slíka bráðabirgðastjórn, þrátt fyrir að fulltrúar ráðherra hafi staðfest slíka lögleysu.

Þrátt fyrir að stjórn B hses. ætli að hækka leigu um 20% á leigjendur verði ekki séð samkvæmt rekstrareikningi þeirra að stofnunin standi undir rekstri húsnæðisins nema leiga verði hækkuð um 150% frá því sem nú sé. Þetta hefði átt að vera ljóst þeim sem stýri stofnuninni eða í það minnsta hefðu þeir aðilar átt að kynna sér það áður en eignin hafi verið keypt. Það geti ekki verið á ábyrgð leigjenda húsnæðisins að stofnunin hafi keypt húsnæðið of dýrt miðað við fyrirliggjandi tekjur. Að leiguverð sé 90% yfir markaðsleigu svæðisins geti ekki verið samkvæmt markmiðum laga um almennar íbúðir, sbr. 1. mgr. 1. gr. þeirra laga. Þá sé engin heimild fyrir því í lögum að stjórn sé skipuð með bráðabirgðaákvæði.

Kærandi bendi á að B hses. hafi haft nægan tíma til þess að kjósa í fulltrúaráð allt frá því að til þess hafi verið stofnað og enn frekar þegar eignirnar hafi verið keyptar en það hafi ekki enn verið gert. Það hafi verið ljóst frá upphafi hvaða eignir skyldi kaupa og hverjir væru leigjendur þeirra. Þá hefði ný stjórn, kosin löglega af fulltrúaráði, getað haft aðkomu að nýjum leigusamningi. Það sé nokkuð ljóst að þessi stjórn sé ekki skipuð eftir lögum nr. 52/2016, sbr. 5., 6. og 7. gr., og hún hafi ekki heldur farið eftir eigin bráðabirgðaákvæði úr eigin samþykktum sem kveði á um að skipað sé fulltrúaráð eftir að útleiga hefjist. Það að fulltrúar ráðherra hafi skrifað undir og samþykkt samþykktir B hses. með bráðbirgðaákvæði geri þær ekkert löglegri, enda séu starfsmenn ráðuneyta ekki óskeikulir frekar en aðrir. Stjórnin sé því umboðslaus hvert sem litið er.

Kærandi taki undir með B hses. varðandi lið þrjú en kærunefnd húsamála hafi þegar hafnað að taka þann lið fyrir vegna þess að stofnunin heyri undir lög nr. 52/2016 og því hafi nefndin ekki heimild til þess að taka það fyrir, sem kærandi sé ósammála. Þar beri sérstaklega að nefna að fyrri leigusamningur hafi verið gerður við E sem stofnunin hafi keypt eignirnar af. Miðað við kaupverð stofnunarinnar og lánastöðu hefði öllum átt að vera ljóst strax í upphafi að ekki hefði verið hægt að reka stofnunina út frá þeim leigutekjum sem hafi komið af eignunum. Því hefði verið í lófa lagt að fara yfir svo stórt mál fyrir stofnunina á fulltrúaráðsfundi, enda um meiriháttar ákvörðun að ræða sem ekki falli undir almennan rekstur.

Hvað varði frágang eigna þá hljóti að vera lágmark að stofnunin gæti að öryggi við og í leiguhúsnæði sínu og hvort frágangur eigna geti valdið slysum. Það sé enda á þeirra ábyrgð að ekki verði slys vegna þessa. Það hafi nákvæmlega ekkert að gera með reglugerðir um frágang lóða frá E.

III.  Sjónarmið B hses.

Í greinargerð B hses. kemur fram að forsaga málsins sé sú að E hafi látið byggja nýtt þriggja íbúða raðhús við D en byggingu húsanna hafi lokið haustið 2019. Ástæða þess að hreppurinn hafi sjálfur farið af stað með framkvæmdirnar en ekki B hses. sé sú að stofnunin hafi ekki verið stofnuð þegar framkvæmdir hófust og þá hafi þetta verið í fyrsta sinn sem þessi háttur hafi verið hafður á hérlendis á vegum sveitarfélags og því ákveðin óvissa um fyrirkomulag mála hjá Íbúðalánasjóði og stofnframlög frá sjóðnum, en eins og kunnugt sé hafi sjóðurinn verið sameinaður Mannvirkjastofnun undir heitinu Húsnæðis- og mannvirkjastofnun (HMS) þann 1. janúar 2020. Þann sama dag hafi öðlast gildi lög nr. 149/2019 um breytingu á lögum nr. 52/2016 þar sem HMS hafi verið heimilað að veita stofnframlög vegna þegar hafinna framkvæmda ef um nýbyggingar væri að ræða en fram til þess hafi verið óheimilt að veita stofnframlag vegna íbúðarhúsnæðis ef bygging þess væri hafin áður en sótt væri um framlagið og því uppfylltu íbúðirnar við D ekki þau skilyrði laganna fyrr en frá og með þeim degi. Frá stofnframlögum og leiguíbúðarlánum hafi svo verið gengið á milli stofnunarinnar og HMS er liðið hafi verið á seinni hluta ársins 2020 og loks hafi verið skrifað undir kaupsamninga þann 28. september 2020 hvar hreppurinn hafi selt B hses. umræddar fasteignir.

Þar sem húsin hafi hins vegar verið tilbúin um haustið 2019 hafi sveitarstjórn talið eðlilegt að þau væru leigð út á meðan gengið yrði frá lausum endum vegna stofnunar B hses. og fjármögnunar stofnunarinnar á kaupum húsanna. Því hafi verið gerðir leigusamningar til eins árs við þrjá einstaklinga um eignirnar og hafi kærandi verið einn þeirra aðila. Samningarnir hafi verið gerðir til 12 mánaða og skyldu renna út þann 1. október 2020. Í leigusamningi kæranda komi fram að til standi að bjóða íbúðina til sölu og að leigutaki skuli eiga forleigurétt að eigninni gagnvart nýjum eiganda hennar. Þá segi jafnframt í samningnum: „Þegar endanlegt húsnæðisform og lánakjör liggja fyrir verður leigan endurskoðuð með hliðsjón af því [...] Komi til breytinga á leiguverði og fyrirkomulagi munu leigjendur hafa forgangsrétt að áframhaldandi leigu.“

Stofnfundur B hses. hafi verið haldinn þann 12. desember 2019 en þá hafi samþykktir stofnunarinnar verið undirritaðar fyrir hönd E sem stofnanda hennar. Samþykktirnar hafi verið sendar félagsmálaráðuneytinu til staðfestingar og sú staðfesting hafi borist með bréfi ráðuneytisins, dags. 16. desember sama ár. Vegna þeirra tafa sem þegar hafi verið lýst hafi bráðabirgðastjórn B hses. ekki haldið sinn fyrsta fund fyrr en þann 12. ágúst 2020. Á fundinum hafi stjórnin ákveðið leiguverð eigna stofnunarinnar, auk þess sem sveitarstjóri E hafi verið skipuð framkvæmdastjóri hennar. Samkvæmt fundargerð hafi ákvörðun leiguverðs tekið mið af því að í 18. gr. laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir sé mælt fyrir um að rekstur eiganda slíkra íbúða skuli vera sjálfbær og að hann geti staðið í skilum á greiðslum sem honum beri að inna af hendi á grundvelli laganna.

Stofnun B hses. hafi því samkvæmt framangreindu verið í samræmi við lagafyrirmæli en óumdeilt sé að stofnunin sé réttmætur eigandi fasteignarinnar D, sem kærandi búi í með fjölskyldu sinni, án þess að hún sé með gildan leigusamning um eignina þar sem eldri samningur hafi runnið út þann 1. október 2020. Eins og fram komi í kærunni hafi kæranda verið sendur tölvupóstur þann 13. október sama ár frá framkvæmdastjóra B hses. þar sem fram hafi komið að leigusamningur frá 2019 væri útrunninn og að stjórn stofnunarinnar hafi ákveðið að hækka leiguverð íbúðanna svo að þær megi vera sjálfbærar, sbr. 18. gr. laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir. Í tölvupóstinum hafi einnig komið fram að stjórn stofnunarinnar hafi samþykkt að veita þeim leigjendum sem fyrir voru í íbúðunum ársleigusamning til viðbótar áður en húsnæðið yrði auglýst til leigu samkvæmt úthlutunarreglum laga nr. 52/2016, sbr. 19. gr. þeirra, og úthlutunarreglum B hses. Kærandi hafi verið beðin um að fylla út umsókn um íbúðina og afhenda sveitarfélaginu gögn til upplýsingar um fjárhagsstöðu sína. Stjórnin hafi talið að með þessum hætti væri verið að uppfylla áðurnefnt ákvæði í eldri leigusamningum um forleigurétt leigjenda við sölu fasteignanna og þannig koma til móts við leigjendur í íbúðunum svo að þeir yrðu ekki á götunni þar sem leigusamningur þeirra um eignirnar hafi verið runninn út. Kæranda hafi því verið boðinn nýr leigusamningur, þrátt fyrir að hún hafi neitað að afhenda upplýsingar um fjárhagsstöðu sína en samkvæmt 1. mgr. áðurnefndrar 19. gr. skuli almennum íbúðum aðeins úthlutað til leigjenda sem séu undir tekju- og eignamörkum. Ef enginn umsækjandi uppfylli þau skilyrði sé þó heimilt að leigja aðilum sem ekki uppfylli þau en þó aðeins til eins árs í senn, sbr. 4. mgr. 30. gr. reglugerðar nr. 183/2020 um stofnframlög ríkis og sveitarfélaga, húsnæðissjálfseignarstofnanir og almennar íbúðir. Í ljósi þessa hafi B hses. ekki talið heimilt að bjóða kæranda leigusamning til lengri tíma en eins árs og um leið réttlætanlegt að óska eftir fjárhagsgögnum frá kæranda til að kanna hvort að bjóða mætti lengri leigusamning.

Eins og fram komi í kærunni hafi umræddum tölvupósti verið mótmælt og því hafi ekki orðið af undirritun nýrra leigusamninga. Þess í stað hafi verið haldinn fundur með leigjendum þann 29. október 2020 um málið. Í fundargerð stjórnar frá þeim fundi komi fram að stjórnin hafi samþykkt að taka tillögur leigjenda til skoðunar og að leiga yrði ekki hækkuð á meðan sú skoðun færi fram. Á fundi stjórnarinnar þann 17. desember 2020 hafi engu að síður verið ákveðið að halda hækkun leigufjárhæðar til streitu en hjálögð rekstraráætlun, sem hafi verið gerð af HMS um rekstur fasteignanna, sýndi fram á ósjálfbærni rekstrar þeirra, þrátt fyrir hækkun leigunnar. Leigjendum hafi verið tilkynnt um ákvörðun stjórnar með bréfi framkvæmdastjóra, dags. 31. desember 2020, en með bréfinu hafi fylgt nýr leigusamningur til undirritunar sem gerði ráð fyrir því að nýtt leigutímabil til 12 mánaða hæfist þann 1. febrúar 2021 og að frá og með þeim degi greiddu leigjendur hækkaða leigu. Leigjendur D hafi svarað umræddu bréfi daginn eftir og neitað að rita undir nýja leigusamninga og B hses. verið gefinn 7 daga frestur til að koma til móts við kröfur þeirra annars yrði málið kært til nefndarinnar. Þar sem stjórn B hses. hafi talið sér óheimilt að lækka leigufjárhæð umræddra íbúða með vísan til áðurnefndrar kröfu um sjálfbærni rekstrar, sbr. 18. gr. laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir, hafi ekki verið orðið við þeirri kröfu.

Með vísan til alls framangreinds sé ljóst að kærandi hafi skrifað undir leigusamning um eignina D við E til tólf mánaða þann 1. október 2019 vitandi að til stæði að selja umrædda eign. Þá hafi komið fram í samningnum að þegar endanlegt fyrirkomulag og lánakjör vegna sölunnar lægju fyrir yrði leigufjárhæð endurskoðuð. Það sé því ljóst að þegar leigusamningurinn hafi runnið út þann 1. október 2020 hafi kærandi mátt búast við því að leiga yrði endurskoðuð. Þegar B hses. hafi svo eignast eignina hafi stofnuninni verið skylt að haga rekstri hennar í samræmi við lög nr. 52/2016 um almennar íbúðir, þar á meðal kvöð um sjálfbærni rekstrar samkvæmt 18. gr. laganna og 1. mgr. 28. gr. reglugerðar nr. 183/2020 varðandi ákvörðun leigufjárhæðar og um ákvæði 19. gr. laganna og 30. gr. reglugerðarinnar um skilyrði úthlutunar.

Með framangreind atriði í huga hafi til þess bær stjórn B hses. því tekið ákvörðun um hækkun leiguverðs en bent sé á að kveðið sé á um það að ef eigandi almennrar íbúðar víki frá viðmiðum um ákvörðun leigufjárhæðar samkvæmt 18. gr., sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 52/2016 sem og 25. gr. reglugerðar nr. 183/2020, skuli hann þegar endurgreiða ríkissjóði og sveitarfélagi í einu lagi móttekið stofnframlag. Því sé ljóst að það sé nauðsynlegt fyrir eiganda almennrar íbúðar, í þessu tilviki B hses., að geta sýnt fram á að rekstur almennra íbúða í sinni eigu standi undir sér og að leigufjárhæð sé ákvörðuð í samræmi við fyrirmæli gildandi laga og reglugerðar þar sem rekstrargrundvelli B hses. yrði kippt undan stofnuninni ef henni yrði skyndilega gert að endurgreiða allt stofnframlag á einu bretti.

Grundvöllur ákvörðunar stjórnar B hses. um að hækka leigu og að fara fram á að kærandi skrifi undir nýjan leigusamning því til staðfestingar og réttarsambandi aðila, sé því að mati að mati stofnunarinnar í samræmi við lagafyrirmæli þar um. Dráttur sem hafi orðið á undirritun nýs samnings sé tilkominn vegna andmæla og athugasemda kæranda, sem hafi verið kannað af stjórn hvort hægt væri að koma til móts við, og nú boðuðu málskoti kæranda til nefndarinnar. Hann verði því að mati B hses. ekki túlkaður sem samþykki stofnunarinnar fyrir því að hinn útrunni leigusamningur eigi að gilda áfram samkvæmt efni sínu.

Eins og fram komi í 24. gr. laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir sé heimilt að skjóta stjórnvaldsákvörðunum sem teknar séu á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar velferðarmála og það sé í samræmi við 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefndina. Það sé því ljóst að ákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laga nr. 52/2016, og sem ekki séu teknar af stjórnvaldi, verði ekki kærðar til nefndarinnar. Almennt sé litið svo á að stjórnvaldsákvarðanir séu ákvarðanir teknar af stjórnvaldi um rétt eða skyldu manna, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og þegar liggi fyrir hafi ráðherra staðfest samþykktir B hses. og sent sjálfseignarstofnunarskrá til skráningar en í 10. gr. laga nr. 52/2016 komi fram að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sé meðal annars heimilt að veita stofnframlög til húsnæðissjálfseignarstofnana sem skilgreindar séu í 2. gr. laganna sem sjálfseignarstofnanir sem fengið hafi leyfi ráðherra til að byggja eða kaupa, eiga og hafa umsjón með rekstri og viðhaldi almennra íbúða og er falið að veita þjónustu í almannaþágu samkvæmt lögunum. Lögin geri þannig ráð fyrir því að stofnframlög megi veita lögaðilum sem ekki séu á vegum hins opinbera og þiggi ekki rekstrarfé þaðan. Í samræmi við þetta hafi B hses. því tekið við áðurnefndum stofnframlögum og ráðstafað þeim til að kaupa umræddar íbúðir sem séu svo aftur reknar fyrir þær leigutekjur sem þær skapi, en ekki fyrir opinber fjárframlög.

Því sé ljóst að í þessu felist að B hses. séu hvorki stjórnvald í skilningi laga nr. 52/2016 né laga nr. 85/2015 og því geti ákvarðanir stjórnar B hses. ekki talist stjórnvaldsákvarðanir í neinum skilningi þess orðs. Til frekari rökstuðnings þessa atriðis vísist til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2830/1999. Því telji B hses. að kæruefnið falli ekki undir valdsvið nefndarinnar.

Verði ekki fallist á að ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða í málinu verði fjallað um efnisatriði kærunnar og til hægðarauka sé sú umfjöllun sett fram í sömu tölusettu röð og gert sé í kærunni. Í fyrsta lagi telji B hses. að stjórn hafi ekki þurft samþykki fulltrúaráðs til að hækka leigu eignarinnar D.  Því til stuðnings sé í fyrsta lagi vísað til þess sem þegar hafi komið fram um skyldu eigenda almennra íbúða til að sjá til þess að rekstur þeirra sé sjálfbær. Rekstraráætlun sem hafi verið gerð vegna íbúðanna sýni glögglega að rekstur þeirra standi ekki undir sér án hækkunar á leigu. Auk þess komi fram í 6. gr. samþykkta sjálfseignarstofnunarinnar, sem hafi verið staðfestar af ráðherra, að fulltrúaráð sé ráðgefandi fyrir stjórn og því sé stjórn ekki bundin af samþykki fulltrúaráðs þegar komi að ákvörðunum er varði daglegan rekstur stofnunarinnar. Þá andmæli B hses. því að stjórn félagsins skorti umboð til að starfa þar sem hún hafi ekki verið kosin af fulltrúaráði. Vegna þessa vísist til ákvæðis til bráðabirgða í staðfestum samþykktum B hses. þess efnis að stjórn stofnunarinnar skuli í fyrsta sinn skipuð af stofnanda, þ.e. E, og að hún skuli starfa þar til fyrsti ársfundur fulltrúaráðs hafi kosið stjórn en fyrsti fulltrúaráðsfundur hafi verið boðaður í apríl 2021. B hses. telji því að núverandi stjórn stofnunarinnar hafi haft fulla heimild til að taka þá ákvörðun sem kærð hafi verið til nefndarinnar en eins og þegar hafi komið fram hafi B hses. ekki hafið eiginlega starfsemi fyrr en í september 2020 er umræddar fasteignir hafi verið keyptar af E.

Í öðru lagi telji B hses. það ekki í verkahring nefndarinnar að gera stofnuninni það að skipa fulltrúaráð og stjórn þar sem hlutverk úrskurðarnefndar sé að endurskoða ákvarðanir lægra settra stjórnvalda en ekki að taka nýjar ákvarðanir fyrir þau. Þá sé skipan fulltrúaráðs og kosning stjórnar í bígerð á næstu vikum og því afar ólíklegt að úrskurður nefndarinnar liggi fyrir áður en þeim verkum verði lokið. Í ljósi framangreinds telji stofnunin að nefndin geti ekki tekið afstöðu til þessa atriðis kærunnar.

Í þriðja lagi telji B hses. að ágreiningur sem falli undir húsaleigulög nr. 39/1994 sé ekki ákvörðun sem nefndin geti endurskoðað með vísan til laga nr. 52/2016. Því geti þetta atriði ekki komið til skoðunar hjá nefndinni.

Í fjórða lagi telji B hses. að nefndin geti ekki úrskurðað um þetta atriði þar sem engin stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin um frágang umræddrar fasteignar og því liggi engin stjórnvaldsákvörðun fyrir sem nefndin geti úrskurðað um eða fellt úr gildi og gert stjórnvaldi að taka upp að nýju. Þetta atriði kærunnar telji B hses. því utan valdsviðs nefndarinnar. Í upplýsingaskyni bendi B hses. þó á að við byggingu umræddra mannvirkja hafi fyllilega verið farið eftir ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Hvað varði frágang lóðar sé kveðið á um það í grein 6.1.e) í Almennum skilmálum E um lóðarúthlutun og lóðargjöld frá 13. nóvember 2014 að lóðarhafi hafi þrjú ár frá því að bygging húss hefjist til að ganga frá lóð en fyrirhugað sé að ganga frá lóð raðhúsalengjunnar í sumar.

Hvað varði fimmta lið kærunnar þá telji B hses. að sömu sjónarmið eigi við um það atriði og um lið þrjú.

Í viðbótargreinargerð B hses. er tekið fram að Hæstaréttardómur í máli nr. 19/2008, sem kærandi vísi til í athugasemdum sínum, eigi ekki við í málinu þar sem ágreiningur í því máli hafi snúist um vinnuréttarsamband einstaklings og einkahlutafélags í eigu sveitarfélags. Í umræddu máli hafi svo hagað til að íbúðir, sem hafi verið í eigu sveitarfélagsins, hafi verið leigðar út í gegnum félag sem hafi verið stofnað sérstaklega í því skyni samkvæmt lögum nr. 44/1998 um húsnæðismál. Fyrir því sé ekki að fara í því máli sem hér sé til umfjöllunar hjá nefndinni þar sem umræddar íbúðir hafi verið seldar B hses. í ágúst 2020.

Til viðbótar því sem þegar hafi komið fram í greinargerð B hses. varðandi málatilbúnað kæranda í tengslum við fulltrúaráð og skipan þess, sjái B hses. ekki hverju það myndi breyta fyrir verðlagningu leiguíbúða í eigu þeirra ef fulltrúaráð hefði verið skipað. Eins og margsinnis hafi verið bent á í fyrri greinargerð sé gerð krafa um sjálfbærni rekstrar íbúða í eigu húsnæðissjálfseignarstofnana í lögum nr. 52/2016 um almennar íbúðir, sbr. 18. gr. Því sé vandséð með hvaða hætti fulltrúaráð geti haft áhrif á ákvarðanir stjórnar um hækkun leiguverðs en í samþykktum B hses. frá 12. desember 2019 komi fram að fulltrúaráð sé ráðgefandi og eigi að hafa eftirlit með störfum stjórnar og framkvæmdastjóra. Fulltrúaráð hafi því ekkert hlutverk í daglegum rekstri B hses. en ákvörðun leigufjárhæðar teljist til daglegs rekstrar. Telji nefndin að ákvörðun um hækkun leigu sé þess eðlis að stjórn beri að taka slíka ákvörðun telji B hses. að sama sjónarmið eigi við, þ.e. að stjórn væri með sama hætti bundin af áðurnefndri skyldu til sjálfbærni rekstrar. B hses. telji því að þetta atriði kærunnar geti ekki haft slík áhrif á þá lögvörðu hagsmuni kæranda sem hún tefli fram í málinu, þ.e. fjárhæð leigu fyrir íbúðina D, að hægt sé að taka mið af þeim við úrlausn málsins.

Varðandi fyrsta lið kærunnar sé vísað til margnefndrar lagaskyldu B hses. þess efnis að reksturinn sé sjálfbær og því hafi verið nauðsynlegt að hækka leigu til að  sú lagaskylda yrði uppfyllt. Hverjar rekstrarforsendur B hses. hafi verið þegar lagt hafi verið af stað varði ekki það mál sem hér sé til umfjöllunar. B hses. hafi tekið við íbúðinni við D með leigusamningi um íbúðina sem hafi átt að renna út þann 1. október 2020 og þar sem fram komi að fjárhæð leigu kynni að verða endurskoðuð ef leigjandi nýtti sér forleigurétt, sbr. ákvæði í leigusamningi, dags. 26. september 2019, þess efnis. Það sé því ljóst að E hafi talið líkur á því að endurskoða þyrfti leiguna þegar B hses. hefðu keypt íbúðina og jafn ljóst að kærandi hafi verið upplýst um það þegar gengið hafi verið frá umræddum leigusamningi.

Hvað varði stjórnarkjör sé ekkert í lögum nr. 52/2016 um almennar íbúðir sem banni eða komi í veg fyrir að stjórn sé skipuð til bráðabirgða. Raunar megi telja að slíkt sé eðlilegt með fyrstu stjórn húsnæðissjálfseignarstofnunar þar sem eðli málsins samkvæmt sé ekki búið að gera leigusamninga við nægilega marga einstaklinga strax við stofnun slíkrar stofnunar til að skipa megi fulltrúaráð í samræmi við ákvæði laganna. Þá hafi ekki verið gengið frá leigusamningum vegna D og því sé ákvæði 6. gr. samþykkta B hses. ekki uppfyllt en þar segi að þrír fulltrúar leigjenda almennra íbúða í eigu B hses. skuli tilnefndir í fulltrúaráð.  B hses. hafi aðeins gert einn leigusamning um D þar sem leigjandi greiði uppsetta leigu án andmæla, og því séu ekki nægilega margir leigjendur B hses. til staðar til að skipa fulltrúaráð.

Vegna liðar tvö vísist til þess sem komi fram vegna skipan fulltrúaráðs í umfjöllun um lið eitt og um inngang athugasemda kæranda. Vegna liðar þrjú vísist til þess sem að framan greini vegna skipan fulltrúaráðs. Þó sé nauðsynlegt að leggja áherslu á það sem þegar hafi komið fram þess efnis að fulltrúaráð sé til ráðgjafar stjórn en taki ekki „stórar“ ákvarðanir sem falli ekki undir daglegan rekstur. Slíkar ákvarðanir skuli vera í höndum stjórnar. Varðandi fjórða liðinn sé tekið fram að kærandi hafi verið búin að búa í umræddri íbúð í eitt ár þegar hún hafi loks farið að gera athugasemdir við ástand eignarinnar. B hses. telji því að kærandi hafi sætt sig við ástand hennar, sérstaklega þegar haft sé í huga að hún geri kröfu um að fá að vera áfram í eigninni.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun B hses., dags. 31. desember 2020, um hækkun húsaleigu vegna fasteignarinnar að D. Ákvörðun um hækkun húsaleigu var tekin á grundvelli 18. gr. laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir þar sem húsnæðissjálfseignarstofnunin hafði fengið stofnframlag á grundvelli laganna til kaupa á íbúðinni.

Samkvæmt 24. gr. laga nr. 52/2016 getur málsaðili skotið stjórnvaldsákvörðunum sem teknar eru á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar velferðarmála. Hlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Þannig er grundvöllur þess að úrskurðarnefndin geti tekið kæru til efnislegrar meðferðar að fyrir liggi stjórnvaldsákvörðun. Um stjórnvaldsákvörðun er að ræða þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna í skjóli stjórnsýsluvalds, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kemur því til skoðunar hvort B hses. sé stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga og hvort fyrir liggi stjórnvaldsákvörðun í máli kæranda. Almennt telst sjálfseignarstofnun ekki vera stjórnvald en að fullnægðum tilteknum skilyrðum getur svo verið. Sjálfseignarstofnanir eru settar á fót með tvenns konar hætti, annars vegar með lögum og hins vegar með skipulagsskrá, oft staðfestri af ráðherra á grundvelli laga nr. 19/1988, um sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá. Þegar sjálfseignarstofnun hefur verið komið á fót með skipulagsskrá er almennt rétt að telja slíka stofnun einkaréttarlegan aðila en ekki stjórnvald. Þó kunna að vera undantekningar á því sem ráðast þá fyrst og fremst af heildarmati á því hvort stofnunin hafi með höndum stjórnsýslu, hvernig starfsemi hennar er fjármögnuð og hvort hún lúti virkri stjórn og eftirliti stjórnvalda. Um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur fer samkvæmt lögum þar um, nr. 33/1999, en samkvæmt b-lið 1. mgr. 4. gr. laganna taka lögin ekki til sjálfseignarstofnana sem sveitarfélög stofna alfarið eða leggja fé í til að fullnægja beinum lagalegum skyldum sínum.

Samkvæmt fyrirliggjandi samþykktum fyrir B hses. var stofnuninni komið á fót af sveitarfélaginu E sem lagði til framlagsfé og starfar hún á grundvelli laga nr. 52/2016 um almennar íbúðir. Samkvæmt 3. gr. samþykktanna er tilgangur húsnæðissjálfseignarstofnunarinnar að byggja eða kaupa, eiga og hafa umsjón með rekstri og viðhaldi almennra félagsíbúða og veita þjónustu í almannaþágu samkvæmt lögum um almennar íbúðir. Samkvæmt 6. gr. samþykktanna er fulltrúaráð B hses. skipað níu mönnum sem skulu tilnefndir af eftirfarandi stofnaðilum: Fimm frá E, einn frá F og þrír frá leigjendum almennra íbúða í eigu húsnæðissjálfseignarstofnunarinnar. Í 7. gr. samþykktanna er fjallað um stjórn stofnunarinnar. Þar segir í 1. mgr. að stjórnin skuli skipuð þremur mönnum og einum varamanni. Stjórnin skuli kosin af fulltrúaráði húsnæðissjálfseignarstofnunarinnar til fjögurra ára. Í 13. gr. samþykktanna kemur fram að ef afgangur verði af rekstri stofnunarinnar skuli hann renna til frekari uppbyggingar á vegum stofnunarinnar eða í viðhaldssjóð stofnunarinnar. Hugsanlegt tap af starfsemi stofnunarinnar verði greitt úr sjóðum félagsins eða fært á næsta reikningsár. Komi til þess að stofnunin verði lögð niður skal hrein eign hennar renna til hliðstæðra verkefna og tilgreind eru í 3. gr. eftir nánari ákvörðun stjórnar, sbr. 2. mgr. 17. gr. samþykktanna. Þá skal við slit stofnunarinnar framselja eignir, sem eftir standa þegar skuldir hafa verið greiddar, til Húsnæðismálasjóðs, sbr. 3. mgr. 17. gr. samþykktanna.

Í 14. gr. framangreindra samþykkta er kveðið á um úthlutun almennra íbúða. Þar segir í 1. mgr. að almennum íbúðum skuli einungis úthlutað til leigjenda sem eru undir tekju- og eignamörkum samkvæmt 10. gr. laga um almennar íbúðir. Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. annast húsnæðissjálfseignarstofnunin úthlutun þeirra eða semur við það sveitarfélag þar sem íbúðirnar eru um að annast úthlutunina.

Í 23. gr. laga nr. 52/2016 er kveðið á um eftirlit og upplýsingaskyldu eigenda almennra íbúða. Þar segir í 1. mgr. að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi eftirlit með húsnæðissjálfseignarstofnunum, almennum íbúðum í eigu sveitarfélaga og almennum íbúðum í eigu annarra lögaðila samkvæmt ákvæðum laga þessara. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skulu eigendur almennra íbúða árlega senda Húsnæðis- og mannvirkjastofnun og því sveitarfélagi sem veitt hefur stofnframlög vegna íbúðanna, hafi þau ekki verið endurgreidd, ársreikning sinn, ásamt skýrslu stjórnar, áritun endurskoðenda og upplýsingum um hvenær ársreikningurinn var samþykktur, auk skýrslu um rekstur íbúðanna þar sem skal meðal annars fjalla um kaup og byggingu almennra íbúða, úthlutun almennra íbúða og ákvörðun leigufjárhæðar. Í kjölfar skilanna skal Húsnæðis- og mannvirkjastofnun eiga árlegan fund með hverjum eiganda almennrar íbúðar þar sem fjallað skal um málefni er varða íbúðir í eigu aðilans. Birta skal fundargerð fundarins á vef Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Í 3. mgr. 23. gr. kemur fram að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun geti krafið húsnæðissjálfseignarstofnanir, sveitarfélög og lögaðila sem fengið hafa stofnframlög um ítarlegri upplýsingar um rekstur viðkomandi íbúða, þar með talið bókhaldsgögn. Sveitarfélag geti krafist sömu upplýsinga af húsnæðissjálfseignarstofnunum og leigufélögum sem það hafi veitt stofnframlag. Þá segir í 4. mgr. ákvæðisins að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun geti beint tilmælum um úrbætur til eiganda almennra íbúða telji stofnunin að rekstur íbúðanna sé ekki í samræmi við ákvæði laganna. Eiganda almennu íbúðanna er þá skylt að hlíta tilmælum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar.

Af framangreindu er ljóst að B hses. starfar samkvæmt lögum nr. 52/2016. B hses. er í störfum sínum bundin af lögunum og háð virku eftirliti annarra stjórnvalda. Þá er stofnunin að hluta eða að öllu leyti rekin fyrir framlög frá ríki og sveitarfélögum. Þá tilnefnir E meirihluta fulltrúaráðs B hses., sem aftur skipar stjórn félagsins, og hefur þannig virk áhrif á daglegan rekstur stofnunarinnar. Að öllu framangreindu virtu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að B hses. fari með ákveðið stjórnsýsluvald þegar kemur að lögum nr. 52/2016, svo sem um úthlutun almennra íbúða, sbr. 19. gr. laganna. Kemur þá til skoðunar hvort ákvörðun stofnunarinnar um hækkun húsaleigu sé stjórnvaldsákvörðun, þ.e. ákvörðun um réttindi og skyldur kæranda tekin í skjóli stjórnsýsluvalds. Þær ákvarðanir stjórnvalda sem ekki eru teknar í skjóli stjórnsýsluvalds, til dæmis þær sem eru einkaréttarlegs eðlis, teljast ekki stjórnvaldsákvarðanir. Þegar stjórnvaldsákvörðun hefur verið tekin um úthlutun almennra íbúða á grundvelli laga nr. 52/2016 er gerður leigusamningur við umsækjanda, standi vilji til þess hjá viðkomandi. Þar er um að ræða leigusamning sem húsaleigulög nr. 36/1994 gilda um, sbr. 3. mgr. 17. gr. laga um almennar íbúðir. Tilteknar ákvarðanir sem lúta að leigusamningnum sjálfum, svo sem um leigufjárhæð, eru því að mati úrskurðarnefndarinnar ekki stjórnvaldsákvarðanir.

Með vísan til framangreinds er fyrirliggjandi ákvörðun og ágreiningur í málinu einkaréttarlegs eðlis og er mál kæranda því ekki tækt til efnismeðferðar. Úrskurðarnefndin bendir á að kærandi getur komið á framfæri ábendingum um starfsemi B hses. við Húsnæðis- og mannvirkjastofnun í samræmi við framangreinda eftirlitsskyldu stofnunarinnar.

Kærunni er vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Kæru A, er vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir