Úrskurður nr. 411/2017

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 11. júlí 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 411/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17050030

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 17. maí 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 27. apríl 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Austurríkis.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar með vísan til 3. mgr. 36. gr., sbr. 2. mgr. 42. gr. og 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 21. febrúar 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Austurríki. Þann 3. mars 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Austurríki, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 14. mars 2017 barst svar frá austurrískum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 27. apríl 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Austurríkis. Kærandi kærði ákvörðunina þann 17. maí 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 2. júní 2017.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Austurríkis. Lagt var til grundvallar að Austurríki virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Austurríkis ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna eða 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Jafnframt var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Austurríkis, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann vilji ekki fara aftur til Austurríkis þar sem hann hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd. Vegna aðstæðna sinna þar hafi hann ekki ekki getað byggt upp neinn eðlilegan vísi að lífi.

Kærandi byggir á því í greinargerð sinni að hann njóti verndar 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga sem mæli fyrir um grundvallarregluna um non-refoulement. Samkvæmt 42. gr. laganna megi annars vegar ekki senda útlending til svæðis þar sem hann sé í yfirvofandi hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð og hins vegar ekki þangað sem ekki sé tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Að mati kæranda geti íslensk stjórnvöld einungis tryggt að hann verði ekki áframsendur til heimaríkis nema með því að fara fram á yfirlýsingu þess efnis frá austurrískum stjórnvöldum eða með því að meta sjálfstætt hvort hann megi óttast ofsóknir eða hvort hann sé í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í heimaríki. Þá kveði c-liður 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga einungis á um heimild til handa stjórnvöldum til að synja kæranda um efnismeðferð umsóknar sinnar en ekki skyldu.

Verði ekki fallist á að endursending kæranda til Austurríkis brjóti gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, auk annarra sambærilegra ákvæða alþjóðasamninga og íslenskra laga um bann við ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð, byggir kærandi á því að taka skuli mál hans til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi m.a. til lögskýringargagna að baki ákvæðinu.

Í greinargerð kæranda er gerð grein fyrir aðstæðum og réttindum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Austurríki. Meðal annars kemur fram að mikið álag sé á hæliskerfi Austurríkis. Þann 1. júní 2016 hafi tekið gildi ný útlendingalög sem hafi m.a. lengt umsóknarferlið, fært þeim sem útvega umsækjendum um alþjóðlega vernd þjónustu aukið vald til að þvinga umsækjendur til hlýðni, lengt þann tíma sem umsækjendum sé gert að dvelja í varðhaldi auk þess sem mælt hafi verið fyrir kvóta á þá umsækjendur sem hleypa megi inn í austurríska hæliskerfið. Kvótinn hafi verið 37.500 umsækjendur árið 2016 og 35.000 umsækjendur árið 2017. Sæki fleiri um verði þeir sendir til heimaríkis án málsmeðferðar eða þeim meinað að koma til landsins. Þá hafi Austurríki sett upp gæslu á landamærum sínum við Slóveníu og Ítalíu þar sem fjölmörgum einstaklingum sem hafi viljað sækja um vernd í Austurríki hafi verið meinuð innganga í landið.

Þá kemur fram í greinargerð að framkvæmd viðtala við umsækjendur um alþjóðlega vernd hafi verið gagnrýnd auk þess sem túlkun í viðtölum og endurritun þeirra sé ábótavant. Jafnframt sé fyrirkomulag lögfræðiaðstoðar ekki til þess fallið að auka réttaröryggi umsækjenda.

Kærandi bendir á að hann komi frá ríki sem sé á lista austurrískra stjórnvalda yfir örugg ríki. Umsóknir slíkra umsækjenda sæti sérstakri flýtimeðferð en í þeirri meðferð styttist kærufrestir, varðhaldi sé frekar beitt og stjórnvöld megi taka ákvarðanir þó viðtöl hafi ekki farið fram. Þá sé þeim umsækjendum, sem sé gert að snúa aftur til Austurríkis á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ekki í öllum tilfellum tryggð framfærsla og sé þess vegna frekar gert að sæta varðhaldi. Enn fremur hafi uppgangur hægri öfgaafla átt sér stað í landinu undanfarin misseri og alvarlegustu mannréttindabrotin í landinu snúi að félagslegri mismunun gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd frá Afríku. Þá er í greinargerð fjallað um aðstæður í heimaríki hans.

Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun, einkum að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að austurrísk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Austurríkis er byggt á því að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Kærandi, sem er [...] karlmaður, hefur greint frá því í viðtölum hjá Útlendingastofnun að hann sé [...]. Þá hefur kærandi greint frá því að hann hafi búið í Austurríki síðastliðin 12 ár og tali þýsku en austurrísk þýska er opinbert tungumál Austurríkis. Ekkert í gögnum málsins bendir því til þess að að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Austurríki, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• Asylum Information Database, National Country Report: Austria (European Council on Refugees and Exiles, mars 2017),
• Amnesty International Report 2016/17 – Austria (Amnesty International, 22. febrúar 2017),
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016),
• 2016 Country Reports on Human Rights Practices - Austria (United States Department of State, mars 2017) og

· Freedom in the World 2016 – Austria (Freedom House, 18. ágúst 2016).

Í gögnum málsins kemur fram að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd í Austurríki. Í framangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur sem fengið hafa synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd hjá austurrísku útlendingastofnuninni (a. Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl) eiga möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn hjá stofnuninni. Umsækjandi sem leggur fram viðbótarumsókn á rétt á viðtali sem á að leiða í ljós hvort nýjar upplýsingar eða gögn liggi fyrir eða hvort aðstæður hafi breyst í máli hans. Ef svo er geta skilyrði viðbótarumsóknar verið uppfyllt. Fái umsækjandi synjun á viðbótarumsókn sinni getur hann kært niðurstöðuna til stjórnsýsludómstóls (a. Bundesverwaltungsgericht) og nýtur við það endurgjaldslausrar lögfræðiþjónustu. Þá eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun, skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem muni brjóta í bága við ákvæða mannréttindasáttmálans.

[...] á lista austurrískra stjórnvalda yfir örugg upprunaríki (e. safe country of origin). Mál umsækjenda um alþjóðlega vernd sem eru ríkisborgarar öruggra upprunaríkja kunna að sæta flýtimeðferð í Austurríki. Í þeim tilvikum ber útlendingastofnuninni að afgreiða umsóknir innan fimm mánaða sem þó getur framlengst sé það nauðsynlegt til að leggja fullnægjandi mat á umsóknina. Þá eiga umsækjendur rétt á viðtali líkt og þegar umsókn er tekin til efnismeðferðar. Ef umsókn, sem sætt hefur flýtimeðferð, er synjað getur umsækjandi kært þá niðurstöðu til áðurnefnds stjórnsýsludómstóls. Að sama skapi eiga umsækjendur rétt á lögfræðiþjónustu við meðferð máls síns hjá útlendingastofnuninni og stjórnsýsludómstólnum þó í framkvæmd geti reynst vandkvæðum bundið að fá slíka þjónustu.

Austurríki er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir Evrópusambandsins er varða réttarúrræði og móttökuaðstæður fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Þá hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn endursendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til Austurríkis á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Austurríki hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Austurríki bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það jafnframt mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 20. mars 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 21. febrúar 2017.

Vegna athugasemdar í greinargerð kæranda varðandi rannsókn málsins tekur kærunefnd fram að ekki fæst annað séð af ákvörðun Útlendingastofnunar en að stofnunin hafi byggt á nýjustu tiltæku skýrslum um aðstæður í Austurríki. Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Við töku ákvörðunar í máli kæranda hjá Útlendingastofnun byggði stofnunin niðurstöðu sína á gögnum sem aflað var við rekstur málsins og nýjustu tiltæku skýrslum um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Austurríki. Verður ekki annað séð á ákvörðun Útlendingastofnunar en að fram hafi farið einstaklingsbundið mat á aðstæðum kæranda. Kærunefndin fær ekki séð að skort hafi á rannsókn máls kæranda hjá Útlendingastofnun og getur því ekki fallist á það með kæranda að stofnunin hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni samkvæmt stjórnsýslulögum og lögum um útlendinga. Þá er það mat kærunefndar að í ákvörðun stofnunarinnar sé gerð grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem voru ráðandi við mat Útlendingastofnunar á því hvort rétt væri að synja umsókn kæranda um efnismeðferð og helstu málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Telur kærunefnd því ekki tilefni til að gera athugasemd við rökstuðning Útlendingastofnunar í málinu.

Í máli þessu hafa austurrísk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Austurríkis með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir