Mál nr. 148/2013
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 14. október 2014 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 148/2013.
1. Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 30. október 2013, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði á fundi sínum 24. október 2013 fjallað um höfnun hans á atvinnutilboði. Vegna höfnunarinnar var bótaréttur kæranda felldur niður frá og með 24. september 2013 í tvo mánuði sem ella hefðu verið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir. Var ákvörðunin tekin á grundvelli 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Kærandi vildi ekki una þeirri ákvörðun og var hún kærð með bréfi B hdl. til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 11. desember 2013, og þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur 10. apríl 2012. C óskaði í september 2013 eftir því að ráða mann til starfa eins og rakið er í gögnum málsins. Vinnumálastofnun bárust þær upplýsingar frá C 4. september 2013 að kærandi hafi hafnað starfstilboði hennar vegna þess að hann vildi ekki fá minna en 400.000 kr. í mánaðarlaun, en það væri meira en C gæti boðið. Vinnumálastofnun óskaði eftir skriflegri afstöðu kæranda til þessa með bréfi, dags. 4. september 2013. Kærandi gerði grein fyrir afstöðu sinni í bréfi til Vinnumálastofnunar, dags. 9. september 2013. Þar kom fram að hann hafi hafnað starfinu vegna þess að þar væri unnið með sýrur og önnur sterk efni og loftræsting væri ekki nógu góð. Hann væri slæmur í lungum eftir lungnabólgu sem hann hefði fengið árið 1999 og þegar hann hafi farið í atvinnuviðtalið og skoðað aðstæður hafi hann fundið fyrir andþrengslum, höfuðverk og flökurleika. Vinnumálastofnun tók þá ákvörðun á fundi sínum 23. september 2013, vegna höfnunar kæranda á starfi hjá C, að skýringar hans væru ekki gildar þar sem hann hefði ekki lagt fram læknisvottorð er staðfesti skerta vinnufærni og skyldi því fella niður bótarétt hans í tvo mánuði frá 24. september 2013 skv. 1. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Vinnumálastofnun barst bréf kæranda 4. október 2013 þar sem kærandi útskýrði mál sitt frekar. Með bréfinu fylgdi læknisvottorð, dags. 2. október 2013. Þar segir að kærandi geti ekki unnið á vinnustað þar sem um sé að ræða þungt loft og þar sem notuð séu sterk efni og myndist sterk lykt. Mál kæranda var tekið fyrir að nýju hjá Vinnumálastofnun 24. október 2013 og tekin afstaða til framkominna gagna. Tekin var sú ákvörðun að skýringar kæranda á höfnun á atvinnutilboði teldust gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar, en þar sem kærandi hafði ekki lagt fram vottorðið í upphafi umsóknar um atvinnuleysisbætur ætti hann að sæta viðurlögum skv. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Fyrri niðurstaða stofnunarinnar þess efnis að bótaréttur kæranda skyldi felldur niður í tvo mánuði frá og með 24. september 2013 var því staðfest.
Lögmaður kæranda óskaði eftir rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun 7. nóvember 2013. Rökstuðningur Vinnumálastofnunar var birtur með bréfi dags. 21. nóvember 2013.
Af hálfu kæranda kemur fram í kæru, dags. 11. desember 2013, að kærandi hafi ekki fengið notið andmælaréttar áður en ákvörðun Vinnumálastofnunar hafi verið tekin samkvæmt bréfi, dags. 30. október 2013. Sú ákvörðun hafi byggst á öðrum sjónarmiðum en ákvörðunin frá 23. september 2013 sem afturkölluð hafi verið. Hér sé því um skýrt brot á 13. gr. stjórnsýslulaga sem leiði eitt og sér til þess að ákvörðunin fái ekki staðist.
Ákvörðunin standist heldur ekki efnislega. Í 14. gr. laganna séu talin upp skilyrði þess að maður teljist vera í virkri atvinnuleit. Miðað við rökstuðning Vinnumálastofnunar virðist ákvörðunin byggja á því að kærandi hafi ekki gefið upp fullnægjandi upplýsingar um þá liði sem getið sé í a-lið 1. mgr. 14. gr., þ.e. að vera fær til flestra almennra starfa. Kærandi telji sig hafa gefið allar þær upplýsingar um heilsu sína sem með sanngirni hafi mátt ætlast til af honum. Hann telji sig uppfylla það skilyrði að vera fullfær til flestra almennra starfa. Eftirköstin af lungnabólgunni hái honum aðeins í þeim sérstöku störfum þar sem unnið sé með sterk efni. Hann sé lærður prentsmiður og hafi lungnaveikin ekki háð honum í slíkum störfum, enda fari sú vinna að mestu fram í tölvum og sterk efni í prentvélum í lokuðum hólfum. Ekki sé með sanngirni hægt að segja að hann hefði mátt sjá fyrir að honum yrði boðið svo óvenjulegt starf sem C er og því borið að upplýsa Vinnumálastofnun um heilsuleysi sitt sem aðeins hafi áhrif á störf hans við óvenjulegar aðstæður.
Þá verði að telja að 1. málsl. 1. mgr. 59. gr. laganna uppfylli engan veginn þær kröfur sem gera verði til skýrleika refsiheimilda. Það sé ljóst að svipting bótaréttar feli í sér refsikennd viðurlög og sé 1. mgr. 59. gr. því refsiheimild. Ákvæðið vísi í fyrsta lagi til nauðsynlegra upplýsinga skv. 14. gr. Ákvæði 14. gr. fjalli hins vegar ekki um upplýsingar heldur skilyrði þess að teljast í virkri atvinnuleit. Tengingin þarna á milli sé því órökrétt og óljóst til hvaða upplýsinga sé vísað. Þá sé tilvísun í 1. málsl. 1. mgr. 59. gr. til upplýsinga um annað það sem kunni að hafa áhrif á rétt samkvæmt lögunum svo almenn að alls óljóst sé hvað bótaþega hafi borið að upplýsa til að forðast bótasviptingu.
Loks segi í 1. málsl. 1. mgr. 59. gr. að ákvörðun um sviptingu bótaréttar skuli gilda í tvo mánuði frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnun er tilkynnt aðila. Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 30. október 2013, hafi hins vegar verið látin gilda í tvo mánuði frá 24. september 2013. Brjóti það bersýnilega í bága við lög.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 12. febrúar 2014, kemur fram að mál þetta varði þá ákvörðun Vinnumálastofnunar að kærandi skuli sæta viðurlögum skv. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Samkvæmt 4. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar skuli Vinnumálastofnun meta hvort ákvörðun atvinnuleitanda um höfnun á starfi eða atvinnuviðtali hafi verið réttlætanleg vegna aldurs hans, félagslegra aðstæðna sem tengjast skertri vinnufærni eða umönnunarskyldu vegna ungra barna eða annarra fjölskyldumeðlima. Sé því ljóst að atvinnuleitanda sé eingöngu heimilt að hafna starfi án þess að þurfa að sæta viðurlögum, ef höfnunin var réttlætanleg á grundvelli þeirra ástæðna sem taldar séu upp í 4. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í greinargerð með lögum um atvinnuleysistryggingar segi að gera megi ráð fyrir að sjaldan reyni á þessa undanþágu enda ekki gert ráð fyrir að hinum tryggða verði boðin störf sem hann sé ekki fær um að sinna enda hafi hann tekið það fram þegar í upphafi atvinnuleitar. Komi upplýsingar um skerta vinnufærni fyrst upp þegar starf sé boðið atvinnuleitanda, kunni að koma til viðurlaga skv. 59. gr. frumvarpsins þar sem hinn tryggði hefði þegar átt að hafa gefið upp allar nauðsynlega upplýsingar um vinnufærni sína.
Kærandi hafi ekki lagt fram læknisvottorð um skerta vinnufærni fyrr en eftir að honum hafi verið boðið starf hjá Stimplagerðinni. Það sé eindregin afstaða Vinnumálastofnunar að upplýsingar um heilsu atvinnuleitenda sem kunni að hafa áhrif á getu þeirra til að sinna almennum störfum á vinnumarkaði verði að hafa borist stofnuninni áður en starfstilboðum eða vinnumarkaðsúrræðum sé hafnað. Kærandi hafi ekki lagt fram læknisvottorð um skerta vinnufærni í upphafi umsóknar um atvinnuleysisbætur í apríl 2012. Í umsókn hans um atvinnuleysisbætur sé merkt við að hann sé almennt vinnufær og hafi Vinnumálastofnun tekið mið af þeim upplýsingum.
Því sé haldið fram í kæru að ekki væri með sanngirni unnt að segja að kærandi hefði mátt sjá fyrir að honum yrði boðið svo óvenjulegt starf sem C sé og því borið að upplýsa Vinnumálastofnun um heilsuleysi sitt, sem aðeins hafi áhrif á störf hans við óvenjulegar aðstæður. Í læknisvottorði, dags. 2. október 2013, segi að kærandi geti ekki unnið á vinnustað þar sem sé þungt loft og þar sem notuð séu sterk efni og myndist sterk lykt. Að mati Vinnumálastofnunar verði ekki ráðið af læknisvottorðinu að kærandi sé eingöngu óvinnufær til starfa hjá C heldur sé sú lýsing sem gefin sé í læknisvottorðinu fremur opin og sé ekki útilokað að þær aðstæður sem kærandi þoli ekki, þ.e. þungt loft og þar sem unnið sé með sterk efni, geti tekið til ýmissa starfa. Vinnumálastofnun bendir á 1. og 3. mgr. 9. gr. og i-lið 1. mgr. og 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar varðandi upplýsingaskyldu atvinnuleitenda. Bent er á að á herðum atvinnuleitenda hvíli rík upplýsingaskylda. Upplýsingar um vinnufærni atvinnuleitanda séu í öllum tilvikum þýðingarmiklar upplýsingar sem atvinnuleitanda beri að tilkynna Vinnumálastofnun um. Í ljósi orðalags athugasemda í greinargerð með 57. og 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé það mat Vinnumálastofnunar að kærandi eigi að sæta tveggja mánaða viðurlagatíma eftir greiðslum atvinnuleysisbóta skv. 1. mgr. 59. gr. laganna.
Í kæru sé meðal annars vísað til þess að kærandi hafi ekki notið andmælaréttar áður en ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 30. október 2013 hafi verið tekin. Fallist er á það með kæranda að stofnuninni hefði borið að tilkynna kæranda um að fyrirhugað væri að taka ákvörðun í málinu skv. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og honum veitt færi á að koma að andmælum sínum vegna þess. Það sé hins vegar mat Vinnumálastofnunar að þessi annmarki á málsmeðferð kæranda hjá stofnuninni hafi ekki leitt til rangrar niðurstöðu í málinu og ætti því ekki að leiða til ógildingar á ákvörðun stofnunarinnar.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. febrúar 2014, gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 7. mars 2014. Athugasemdir lögmanns kæranda bárust með bréfi, dags. 24. febrúar 2014, þar sem eftirfarandi kom fram. Bent er á að Vinnumálastofnun hafi viðurkennt í greinargerð sinni að borið hefði að veita kæranda andmælarétt í málinu, en telji það ekki eiga að leiða til ógildingar ákvörðunarinnar þar sem það hafi ekki leitt til rangrar niðurstöðu. Þessu er harðlega mótmælt. Um sé að ræða refsiákvörðun og verði að gera stranga kröfu um að stjórnvöld fari að öryggisreglum eins og andmælareglunni við slíkar aðstæður. Í ógildingarfræðum stjórnsýsluréttarins hafi verið talið að beita beri almennum mælikvarða í slíkum tilvikum, þannig að brot á öryggisreglu leiði til ógildingar, hvort sem það hafi haft áhrif á niðurstöðu eða ekki. Þar að auki gætu andmæli kæranda vel hafa haft áhrif á niðurstöðu Vinnumálastofnunar. Þá er ítrekað að svipting bótaréttar hafi ekki tekið gildi frá réttum degi. Hún hefði átt að gilda frá þeim degi sem viðurlagaákvörðunin hafi verið tilkynnt kæranda, en hafi verið látin gilda afturvirkt frá 24. september 2013. Þessu hafi Vinnumálastofnun ekki mótmælt eins og áður hefur komið fram.
2. Niðurstaða
Vinnumálastofnun kallaði eftir afstöðu kæranda til höfnunar hans á atvinnutilboði með bréfi, dags. 4. september 2013. Í bréf kæranda til stofnunarinnar, dags. 9. september 2013, segir að ástæða þess að hann hafi hafnað starfinu hafi verið sú að þar séu notaðar sýrur og önnur sterk efni við framleiðsluna og þar sem loftræsting hafi ekki verið nógu góð geti hann ekki sinnt þessu starfi, þar sem hann sé ekki góður í lungunum eftir slæma lungnabólgu sem hann hafi fengið árið 1999. Þá hafi hann verið frá vinnu í rúma tvo mánuði ásamt því að liggja á sjúkrahúsi í eina viku. Þegar hann hafi farið í atvinnuviðtalið og skoðað aðstæður hafi hann fundið fyrir andþrengslum, höfuðverk og flökurleika. Vinnumálastofnun taldi skýringar kæranda ekki gildar og tók þá ákvörðun 23. september 2013 að fella niður greiðslur atvinnuleysisbóta til hans í tvo mánuði skv. 1. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Eftir þetta ítrekaði kærandi skýringar á líkamlegu ástandi sínu og ástæðum höfnunarinnar 4. október 2013 ásamt því að leggja fram læknisvottorð þar að lútandi, dags. 2. október 2013, en þar segir að kærandi geti ekki unnið á vinnustað þar sem um sé að ræða þungt loft og unnið með sterk efni sem myndast geti sterk lykt af. Málið var í kjölfarið tekið fyrir að nýju hjá Vinnumálastofnun 24. október 2013 og ákveðið að þar sem kærandi hafi ekki lagt fram læknisvottorð um skerta vinnufærni í upphafi umsóknar um atvinnuleysisbætur frá apríl 2012 ætti hann að sæta viðurlögum á grundvelli 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Bótaréttur kæranda var felldur niður frá 24. september 2013.
Af hálfu kæranda er því haldið fram að hann hafi ekki notið andmælaréttar áður en seinni ákvörðun Vinnumálastofnunar hafi verið tekin 24. október 2013. Hafi sú ákvörðun verið byggð á öðrum sjónarmiðum en sú ákvörðun sem afturkölluð hafi verið. Hér sé því um skýrt brot á 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og leiði það eitt og sér til þess að ákvörðunin fái ekki staðist.
Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða tekur undir það með kæranda að Vinnumálastofnun hefði átt að veita honum andmælarétt áður en síðari ákvörðunin var tekin í málinu 24. október 2013, en hún var tekin á grundvelli 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistrygginga. Það ber þó að líta til þess að kærandi kom afstöðu sinni og rökum fyrir henni á framfæri áður en fyrri ákvörðun Vinnumálastofnunar var tekin, í bréfi sínu til stofnunarinnar, dags. 9. september 2013. Afstaða kæranda til ágreiningsins lá því fyrir þegar síðari ákvörðun Vinnumálastofnunar var tekin 24. október 2013. Þær athugasemdir kæranda sem hann lagði fram 4. október 2013 sem og læknisvottorð, dags. 2. október 2013, eru efnislega samhljóða fyrri framburði kæranda. Verður ekki annað séð en að hagsmunir kæranda hafi verið tryggðir við meðferð málsins fyrir Vinnumálastofnun og ekki er því fallist á það með honum að ógilda skuli hina kærðu ákvörðun af þessum sökum, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Kærandi hafnaði starfi hjá C og hefur borið því við að það hafi verið af heilsufarsástæðum eins og rakið hefur verið og fram kemur í gögnum málsins. Hann lét þó hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um það hvernig heilsufari hans væri háttað þegar hann sótti um atvinnuleysisbætur, en það bar honum að gera skv. 1. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er fjallað um það þegar látið er hjá líða að veita upplýsingar eða látið hjá líða að tilkynna um breytingar á högum. Samkvæmt 1. mgr. 59. gr. laganna skal sá, sem lætur hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar skv. 14. gr. laganna eða um annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila. Hið sama á við þegar hinn tryggði hefur látið hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, sbr. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr.
Að mati úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða uppfyllti kærandi ekki skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar með því að láta hjá líða að tilkynna um heilsufar sitt þar til honum hafði verið boðið starf sem hann hafnaði af heilsufarsástæðum. Vinnumálastofnun var því rétt að gera kæranda að sæta viðurlögum í formi tveggja mánaða biðtíma eftir greiðslu atvinnuleysisbóta og er hin kærða ákvörðun staðfest.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 24. október 2013 í máli A um að fella niður greiðslur atvinnuleysisbóta til hans í tvo mánuði frá 24. október 2013 sem ella hefðu verið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir er staðfest.
Brynhildur Georgsdóttir, formaður
Laufey Jóhannsdóttir
Helgi Áss Grétarsson