Mál nr. 18/2013.
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 15. október 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 18/2013.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 5. júní 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði á fundi fjallað um rétt hans hjá stofnuninni. Tekin hafi verið sú ákvörðun að fella niður greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda frá og með 5. júní 2012 í tvo mánuði, sem ella hefðu verið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir, með vísan til 1. mgr. 59. gr., sbr. 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, þar sem kærandi lét hjá líða að tilkynna um tilfallandi vinnu sem leigubílstjóri. Þá hafi kærandi jafnframt fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur á tímabilinu frá 1. apríl til 9. október 2011, sem yrðu innheimtar skv. 3. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með bréfi, dags. 26. júní 2012, og var kæranda veittur rökstuðningur í bréfi, dags. 4. júlí 2012. Kæranda var sent innheimtubréf frá Vinnumálstofnun, dags. 24. október 2012, og er þar sérstaklega tilgreint að kærufrestur byrji ekki að líða fyrr en við dagsetningu bréfsins. Kærandi vildi ekki una ákvörðuninni og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með bréfi mótteknu 25. janúar 2013. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 31. mars 2011.
Við samkeyrslu á gagnagrunnum Vinnumálastofnunar og Vegagerðarinnar kom upp að kærandi hafi starfað við akstur leigubíla á árinu 2011 samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa tilkynnt það til stofnunarinnar.
Vinnumálastofnun óskaði með bréfi, dags. 16. apríl 2012, eftir skriflegum skýringum kæranda.
Kærandi sendi stofnuninni tölvubréf, dags. 20. apríl 2012, með skýringum. Í skýringum sínum greinir kærandi frá því að tilgreindur starfsmaður Vinnumálastofnunar hafi hjálpað honum að fylla út umsóknareyðublað fyrir atvinnuleysisbætur. Kærandi kveðst hafa sagt honum að hann væri með tilfallandi aukavinnu sem væri ekki stöðug og að þá hafi hann fengið þær upplýsingar að hann mætti vera með ákveðið há laun á mánuði, þ.e. 59.000 kr., án þess að bætur til hans myndu skerðast. Kærandi greinir frá því að honum hafi ekki verið sagt að hann þyrfti að fylla út upplýsingar um starfið inn á vefsíðu Vinnumálastofnunar undir liðnum „Mínar síður“. Kærandi greinir jafnframt frá því að af launamiðum hans megi sjá að hann hafi haft tekjur undir þessari fjárhæð.
Mál kæranda var tekið fyrir á fundi Vinnumálastofnunar 1. júní 2012 og var kæranda send hin kærða ákvörðun í bréfi, dags. 5. júní 2012, þess efnis að fella niður greiðslur atvinnuleysisbóta til hans frá og með 5. júní 2012 í tvo mánuði, sem ella hefðu verið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir með vísan til 1. mgr. 59. gr., sbr. 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, þar sem kærandi lét hjá líða að tilkynna um tilfallandi vinnu sem leigubílstjóri, auk kröfu um endurgreiðslu á ofgreiddum atvinnuleysisbótum fyrir tímabilið frá 1. apríl til 9. október 2011 sem yrðu innheimtar skv. 3. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Í kjölfar þessa fór kærandi á skrifstofu Vinnumálastofnunar og var þá kannað hvort tilefni væri til endurupptöku á máli hans þar sem kærandi kvaðst hafa tilkynnt um tilfallandi starf þegar hann sótti um greiðslur atvinnuleysisbóta í mars 2011. Endurupptökubeiðni kæranda frá 11. júní 2012 var tekin upp á fundi stofnunarinnar 20. júní 2012 og var niðurstaðan sú að ekki var talið tilefni til að taka mál kæranda upp að nýju þar sem skilyrði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, væru ekki uppfyllt. Var kæranda tilkynnt um þetta í bréfi, dags. 21. júní 2012.
Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með bréfi, dags. 26. júní 2012, og var kæranda veittur rökstuðningur í bréfi, dags. 4. júlí 2012. Kæranda var sent innheimtubréf frá Vinnumálstofnun, dags. 24. október 2012, og er þar sérstaklega tilgreint að kærufrestur byrji ekki að líða fyrr en við dagsetningu bréfsins.
Af hálfu kæranda kemur fram í kæru að hann hafi látið tilgreindan starfsmann vita að hann starfaði við leigubílaakstur í afleysingum um helgar og fyrir það fengi hann greitt um 46.000 kr. á mánuði. Oft fengi hann ekki að vita með löngum fyrirvara hvort hann fengi vinnu um komandi helgi eða ekki. Hafi starfsmaðurinn greint frá því að fjárhæðin myndi ekki skerða atvinnuleysisbætur til kæranda þar sem þær væru undir skattleysismörkum. Kærandi greinir frá því að hann hafi tilgreint þetta í umsókn. Kærandi kveðst af þessum ástæðum hafa verið í góðri trú um að hafa fullnægt skyldu sinni til að tilkynna um hina tilfallandi vinnu. Að auki hafi hann gefið upp umræddar tekjur á skattframtali sínu 2011 vegna tekjuársins 2010. Þá telur kærandi að það felist í leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, að tilkynna honum um fyrirkomulag þess hvernig haga beri tilkynningu til stofnunarinnar og því verði stofnunin að bera hallann af að hafa ekki veitt kæranda fullnægjandi leiðbeiningar um tilkynningarskylduna.
Kærandi kveðst hafa óskað eftir afriti af upphaflegri beiðni sinni um atvinnuleysisbætur til að renna stoðum undir það að hann hafi gert grein fyrir aukavinnunni. Kærandi hafi fengið þær upplýsingar að umsókn hans fyndist ekki hjá stofnuninni en kærandi bendir á að Vinnumálastofnun sé skylt að varðveita allar upplýsingar er tengjast máli hans samkvæmt stjórnsýslulögum. Þá hafi komið fram í rökstuðningi Vinnumálastofnunar, dags. 4. júlí 2012, að við meðferð málsins hafi umsókn kæranda um atvinnuleysisbætur, ásamt fylgigögnum, legið fyrir.
Í greinargerð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 17. maí 2013, bendir Vinnumálastofnun á að lög um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir.
Ákvörðun um að fella niður rétt kæranda til atvinnuleysisbóta í tvo mánuði, sem ella hefði verið greiddar bætur fyrir, sé tekin á grundvelli 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Vinnumálastofnun bendir á að á þeim sem fá greiðslur atvinnuleysistrygginga frá stofnuninni hvíli rík skylda til að sjá til þess að stofnunin hafi réttar upplýsingar um hagi viðkomandi, sér í lagi þær upplýsingar sem geta ákvarðað rétt aðila til atvinnuleysistrygginga. Í lögum um atvinnuleysistryggingar sé að finna ákvæði þar sem þessi skylda er ítrekuð. Í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar segi mjög skýrlega að sá sem teljist tryggður á grundvelli laganna skuli upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunna að verða á högum hans á þeim tíma sem hann fær greiddar atvinnuleysistryggingar eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, svo sem um tilfallandi vinnu, hversu lengi vinnan standi yfir og tekjur fyrir umrædda vinnu.
Í 2. mgr. 14. gr. laganna sé einnig mælt fyrir um þessa upplýsingaskyldu umsækjenda um greiðslur atvinnuleysistrygginga. Þar segi að atvinnuleitanda beri án ástæðulauss dráttar að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/2009 segi meðal annars að „láti atvinnuleitandi hjá líða að veita Vinnumálastofnun þessar upplýsingar sem og í þeim tilvikum þegar rangar upplýsingar eru gefnar kemur til álita að beita viðurlögum skv. 59. gr. laganna“. Af þessum ákvæðum sé ljóst að hinum tryggða beri að tilkynna fyrirfram um tilfallandi vinnu til stofnunarinnar. Í máli þessu sé meðal annars deilt um hvort kærandi hafi tilkynnt um tilfallandi vinnu sína strax og hann sótti um atvinnuleysisbætur í mars 2011 eða ekki. Vinnumálastofnun greinir frá því að ekki sé fyrir að finna í gögnum stofnunarinnar að kærandi hafi tilkynnt við gerð umsóknar að hann væri að sinna tilfallandi vinnu við akstur leigubifreiða. Jafnvel þó kærandi hafi skilað inn fyrrgreindri tilkynningu um tilfallandi störf þá hafi honum borið að uppfylla skilyrði 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar um að tilkynna um hversu lengi tilfallandi vinna stæði yfir og þær tekjur sem hann fengi fyrir þá vinnu.
Í 35. gr. a sé mælt fyrir um hvernig tilkynning á tilfallandi vinnu skuli fara fram. Segi þar að tilkynna skuli til Vinnumálastofnunar hina tilfallandi vinnu með að minnsta kosti eins dags fyrirvara. Heimilt sé þó að tilkynna um vinnuna samdægurs enda sé um tilvik að ræða sem sé þess eðlis að mati Vinnumálastofnunar að ekki hafi verið unnt að tilkynna um hina tilfallandi vinnu fyrr. Í tilkynningunni skuli koma fram upplýsingar um hver vinnan sé, hvar hún fer fram og um lengd þess tíma sem hinni tilfallandi vinnu er ætlað að vara. Af framangreindum lagaákvæðum megi ráða að ekki sé heimilt að tilkynna um tilfallandi vinnu eftir á enda sé ákvæðið ekki hugsað til að koma til móts við hlutastarf atvinnuleitanda, ekki sé heldur fullnægjandi að kærandi tilkynni einungis við gerð umsóknar að hann sinni tilfallandi vinnu heldur verði að gera það í hvert skipti sem slík vinna sé innt af hendi. Sé kærandi hins vegar í föstu hlutastarfi beri honum að tilkynna það starf til stofnunarinnar í síðasta lagi sama dag og hlutastarfið hefst. Á heimasíðu stofnunarinnar sé að finna greinargóðar leiðbeiningar um tilkynningu um vinnu og að auki sé farið ítarlega yfir þær reglur á svokölluðum kynningarfundum stofnunarinnar, en kærandi hafi farið á kynningarfund 14. apríl 2011.
Vinnumálastofnun telur ljóst af gögnum málsins og þeim skýringum sem kærandi hafi skilað inn að hann starfaði við akstur leigubifreiða á árinu 2011 og þegið tekjur vegna þess á sama tíma og hann þáði greiðslur atvinnuleysisbóta. Kærandi telji sig hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu sína strax við gerð umsóknar. Vinnumálastofnun ítrekar að ekki sé fyrir að finna neinar upplýsingar um slíka tilkynningu í gögnum stofnunarinnar. Jafnvel þó kærandi hefði skilað inn slíkri tilkynningu þá leysi það hann ekki undan skyldu sinni skv. 3. mgr. 9. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar um að standa skil á tilkynningu um tilfallandi vinnu með dags fyrirvara eða í sérstökum tilfellum samdægurs og að tilkynna um allar tilfallandi tekjur sínar. Sé því ljóst að kærandi uppfyllti ekki tilkynningarskyldu sína við Vinnumálastofnun og starfaði því við akstur leigubifreiðar án þess að tilkynna það sérstaklega til stofnunarinnar í hvert sinn í samræmi við skýr skilyrði 3. mgr. 9. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar. Sé þessi túlkun Vinnumálastofnunar á 3. mgr. 9. gr. og 35. gr. a í samræmi við túlkun úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða frá 16. maí 2013 í máli nr. 90/2012.
Kærandi tekur fram í kæru að starfsmaður Vinnumálastofnunar hafi fullvissað hann um að tekjur hans myndu ekki skerða bætur enda væri um að ræða tekjur undir frítekjumarki laga um atvinnuleysistryggingar. Af skýru orðalagi 3. mgr. 9. gr. laganna sé ljóst að kæranda bar að tilkynna um allar tilfallandi tekjur sem hann þáði, hvort sem þær færu yfir frítekjumark eða ekki. Fullyrðingar kæranda um að starfsmaður stofnunarinnar hafi leiðbeint honum á annan hátt hafi enga stoð í gögnum stofnunarinnar og samræmist ekki heldur vinnureglum sem viðhafðar séu hjá stofnuninni. Í öllu kynningarefni Vinnumálastofnunar, þ.e. kynningarbæklingum, á heimasíðu stofnunarinnar og kynningarfundum, sé skýrt tekið fram að tilkynna beri um allar tekjur sem atvinnuleitandi þiggi á sama tíma og hann fái greiddar atvinnuleysisbætur. Fellst því Vinnumálastofnun ekki á að kærandi hefði ekki getað verið það ljóst að honum bæri að tilkynna um tilfallandi vinnu sína sem og um tilfallandi tekjur vegna hennar.
Vinnumálastofnun greinir frá því að kærandi taki fram í kæru að hann telji að stofnunin hefði, í ljósi þess að hann hafi tilkynnt strax við gerð umsóknar að hann tæki að sér tilfallandi aukavinnu og að tekjur væru gefnar upp á skattskýrslum, á grundvelli 7. gr. stjórnsýslulaga átt að leiðbeina honum betur og tilkynna honum hvernig fyrirkomulagið væri hjá stofnuninni varðandi tilfallandi vinnu og tilfallandi tekjur. Þá ítrekar stofnunin að allar slíkar upplýsingar komi fram í kynningarefni stofnunarinnar og hafnar stofnunin því að hafa ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni gagnvart kæranda.
Vinnumálastofnun vísar til ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem fram kemur að sá sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu skuli sæta viðurlögum á grundvelli ákvæðisins. Feli ákvæðið í sér þau viðurlög að atvinnuleitandi á ekki rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað í a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Ljóst sé að atvik í máli kæranda falli undir verknaðarlýsingu 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Þar sem biðtímaákvörðun hafi þegar verið tilkynnt kæranda og þar sem 60. gr. laganna feli í sér mun þyngri viðurlög fyrir kæranda telur Vinnumálastofnun að ekki standi efni til að breyta ákvörðun stofnunarinnar í máli kæranda. Við töku ákvörðunar í máli kæranda hafi einnig verið litið til þess að kærandi fullyrti staðfastlega að hann hefði tilkynnt til stofnunarinnar að hann sinnti tilfallandi aukavinnu við akstur leigubifreiðar. Þrátt fyrir að stofnunin finni ekkert í gögnum sínum sem styðji fullyrðingu kæranda þá telur hún í ljósi meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga að kærandi ætti að sæta viðurlögum skv. 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar en ekki 60. gr. sömu laga þar sem hann hafði að minnsta kosti ekki tilkynnt um þá daga sem hann sinnti tilfallandi vinnu, sbr. skilyrði 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar. Í ljósi ofangreindra sjónarmiða er það mat Vinnumálastofnunar að ákvörðun hennar frá 5. júní 2012 skuli halda gildi sínu.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. maí 2013, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum til 11. júní 2013. Athugasemdir kæranda bárust í tölvubréfi, dags. 12. júní 2013.
Í athugasemdum sínum greinir kærandi frá því að í gögnum Vinnumálastofnunar er fylgdu greinargerð stofnunarinnar hafi ekki verið fyrir að finna það skjal sem kærandi hafi skrifað undir og skilað til Vinnumálastofnunar í apríl 2010. Á því skjali hafi kærandi greint frá aukavinnu sinni og ítrekar kærandi skyldu Vinnumálstofnunar til að geyma öll gögn er varða mál atvinnuleitendur. Þetta geri honum erfitt um vik við að sýna fram á að hann hafi fullnægt tilkynningarskyldu sinni.
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. ágúst 2013, er kæranda tilkynnt um að mál hans muni tefjast hjá nefndinni sökum gríðarlegs málafjölda.
2.
Niðurstaða
Fyrir úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða sem og Vinnumálastofnun hefur kærandi borið því við að hann hafi upplýst um vinnu sína við akstur leigubifreiða er hann sótti um atvinnuleysisbætur og telur að hann hafi af þeim sökum uppfyllt tilkynningarskyldu um tilfallandi vinnu, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Af hálfu Vinnumálastofnunar kemur fram að atvik máls kæranda falli að verknaðarlýsingu 60. gr. laga um atvinnuleysistrygginga en þar sem ákvörðun á grundvelli 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hafi þegar verið tilkynnt til kæranda og 60. gr. kveði á um mun þyngri viðurlög fyrir hann telji Vinnumálastofnun að ekki standi efni til að breyta ákvörðun stofnunarinnar. Þá hafi verið litið til þess að kærandi hafi staðfastlega fullyrt að hann hefði tilkynnt stofnuninni að hann sinnti tilfallandi aukavinnu við akstur leigubifreiðar og þrátt fyrir að Vinnumálastofnun hafi ekki fundið neitt í gögnum sínum sem styðji fullyrðingar kæranda hafi stofnunin ákveðið í ljósi meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga að kærandi ætti að sæta viðurlögum skv. 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar en ekki 60. gr. sömu laga, þar sem kærandi hafi að minnsta kosti ekki tilkynnt um þá daga er hann sinnti tilfallandi vinnu, sbr. skilyrði 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar.
Ákvæði 59. og 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eru fortakslaus en í því felst að ákvæðin veita stjórnvöldum ekki, hvorki Vinnumálastofnun né úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, svigrúm til mats. Af þeirri ástæðu hefur Vinnumálastofnun ekki heimild til að beita ákvæði 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar um atvik er falla að verknaðarlýsingu ákvæðis 60. sömu laga þar sem ákvæðin eiga ekki við sömu verknaðarlýsingu.
Sem lægra settu stjórnvaldi ber Vinnumálastofnun að rannsaka mál með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og eftir atvikum veita umsækjendum andmælarétt áður en ákvörðun er tekin, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Hlutverk úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða sem æðra setts stjórnvalds er að endurskoða ákvarðanir hins lægra setta. Þegar rannsókn lægra setts stjórnvalds er verulega ábótavant kann það að koma í veg fyrir að æðra sett stjórnvald geti bætt úr. Afleiðing þess verður þá að jafnaði sú að ákvörðun hins lægra setta stjórnvalds verður ómerkt og því falið að taka málið fyrir á ný svo að hægt sé að leiða til lykta með löglegum hætti.
Enn fremur ber Vinnumálastofnun að gæta að jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga er kveður á um að við úrlausn mála skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Af framangreindum ástæðum getur úrskurðarnefndin ekki afgreitt málið eins og það liggur fyrir og verður hin kærða ákvörðun ómerkt og Vinnumálastofnun falið að taka málið til löglegrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Vinnumálastofnunar frá dags. 5. júní 2012 í máli A um niðurfellingu bótaréttar hans í tvo mánuði er ómerkt og málinu vísað aftur til Vinnumálastofnunar til löglegrar meðferðar.
Brynhildur Georgsdóttir,
formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir Helgi Áss Grétarsson