Nr. 1/2023 Úrskurður

 KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 5. janúar 2023 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 1/2023

í stjórnsýslumáli nr. KNU22110080

Beiðni [...] og barna hennar um endurupptöku

1. Málsatvik

   Hinn 25. júlí 2019 staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvarðanir Útlendingastofnunar frá 8. maí 2019, um að synja einstaklingi er kveðst heita [...], vera fædd [...] (hér eftir kærandi), og börnum hennar er hún kveður heita, [...], fæddan [...] (hér eftir A) og [...], fædda [...] (hér eftir B), ríkisborgarar Gana, um alþjóðlega vernd hér á landi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Niðurstaða kærunefndar var birt kæranda 29. júlí 2019.

   Hinn 5. ágúst 2019 barst kærunefnd beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar og 15. ágúst s.á. var fallist á að fresta réttaráhrifum úrskurðarins á meðan kærandi ræki mál til ógildingar á ákvörðunum stjórnvalda í máli sínu og barna sinna fyrir dómstólum. Með dómi héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-4306/2019, dags. 18. desember 2020, var ekki talið að úrlausnir Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála væru haldnar nokkrum þeim annmörkum að efni eða formi sem varðað gætu ógildingu og var íslenska ríkið sýknað af kröfum sem uppi voru hafðar í máli kæranda og barna hennar. Með dómi Landsréttar í máli nr. 10/2021, dags. 13. maí 2022, var sá dómur staðfestur.

   Hinn 27. september 2022 barst kærunefnd beiðni kæranda um endurupptöku. Með úrskurði nr. 453/2022 frá 10. nóvember 2022 var kröfu kæranda um endurupptöku hafnað. Kærandi lagði fram beiðni í annað sinn 28. nóvember 2022 og barst greinargerð sama dag ásamt fylgigögnum. Hinn 29. nóvember 2022 barst kærunefnd beiðni um frestun framkvæmdar á brottvísun kæranda og barna hennar til Ítalíu. Viðbótargögn vegna beiðni kæranda um endurupptöku bárust kærunefnd 2. desember 2022.

   Kærandi byggir beiðni um endurupptöku á máli hennar og barna hennar hjá kærunefnd á 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2. Málsástæður og rök kæranda

   Í beiðni kæranda um endurupptöku kemur fram að hún hafi sótt um alþjóðlega vernd hér á landi 15. júní 2018. Nú, rúmum fjórum árum síðar hafi kærandi fengið þær upplýsingar frá lögreglunni að til standi að vísa henni og börnum hennar til Ítalíu þar sem þau eigi að mati íslenskra stjórnvalda að hafa ótímabundið dvalarleyfi. Sú fullyrðing sé með öllu ósönnuð og því sé ljóst að fyrirhuguð brottvísun samræmist ekki með sannarlegum hætti þeim þætti í ákvörðunarorðinu um að vísa skuli kæranda til „annars lands þar sem umsækjandi hefur löglega heimild til dvalar“. Þvert á móti sé líklegt að verði kæranda vísað til Ítalíu verði hún og börn hennar ein af þeim hundruðum þúsunda ólöglegra innflytjenda sem búi við algjöran skort á mannréttindum á Ítalíu. Í beiðni kæranda kemur fram að þegar ákvörðun hafi verið tekin á sínum tíma í málum hennar og barna hennar hafi börnin aðeins verið tveggja og þriggja ára gömul og því fjögur ár síðan hagsmunamat hafi farið fram í máli barnanna. Ljóst sé að hagsmunir þeirra séu ekki þeir sömu og þegar hagsmunamat stjórnvalda hafi farið fram í máli þeirra árið 2019. Þá hafi hagsmunamatið alfarið verið bundið við aðstæður í heimaríki þeirra, Gana en ekki á Ítalíu. Einnig sé næstum áratugur liðinn síðan kærandi hafi fengið ótímabundið dvalarleyfi þar í landi. Almennt þurfi að endurnýja ótímabundin dvalarleyfi og sé því með öllu óljóst hvort kærandi hafi lögmætt dvalarleyfi á Ítalíu við komu þangað sem setji bæði hana og börn hennar í mjög varhugaverða stöðu. Þá hafi dvalarleyfi kæranda á Ítalíu byggst á hjúskap við ítalskan barnsföður hennar, sem hafi beitt hana alvarlegu ofbeldi og verið valdur að því að hún hafi flúið til Íslands.

   Í ákvörðunum í málum barna kæranda frá 8. maí 2019 hafi ekkert gefið til kynna að fram hafi farið hagsmunamat á aðstæðum þeirra á Ítalíu. Aðeins hafi verið framkvæmt hagsmunamat á aðstæðum barna kæranda í Gana þegar þau voru enn smábörn. Það að senda börn til annars lands en Gana án þess að fram hafi farið einstaklingsbundið hagsmunamat stjórnvalda á aðstæðum barnanna, fæli í sér skýrt brot á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Taka þurfi m.a. tillit til aldurs þeirra og stöðu nú sem skólabörn sem hafi búið á Íslandi stærstan hluta ævi sinnar, myndað sterk félagsleg tengsl og fest hér rætur. Með beiðni um endurupptöku lagði kærandi fram fjölda stuðningsbréfa. Bréfin innihaldi ljósmyndir sem sýni að börn hennar séu félagslega sterk og það stafi af því hve kærandi hafi lagt hart að sér við að aðlagast íslensku samfélagi. Börn hennar hafi eignast góða vini hér á landi, þau tali reiprennandi íslensku og stundi skóla og frístundir eins og jafnaldrar þeirra. Án hagsmunamats um aðstæður þeirra á Ítalíu sé ómögulegt að tryggja að framkvæmdin yrði í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar og þá meginreglu barnaréttar sem kveði á um að hagsmunir barnsins skuli hafðir að leiðarljósi við ákvörðunartöku stjórnvalda. Að endursenda börnin til Ítalíu, án undangengins hagsmunamats, fæli einnig í sér brot á lögmætisreglu stjórnskipunarréttarins þar sem framkvæmdin gangi í berhögg við lög sem kveði á um stjórnvaldsákvarðanir þar sem börn eigi í hlut, þ.m.t. 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands og ákvæði laga um útlendinga um börn. Þegar af þeirri ástæðu beri að endurupptaka mál kæranda og barna hennar enda hafi börnin náð þeim þroska að geta myndað sér skoðanir og tjáð vilja sinn á þeim árum sem liðið hafa frá því að dvöl þeirra hér á landi hófst.

   Þá kemur fram að kærandi hafi fengið ótímabundið dvalarleyfi á Ítalíu árið 2013 eða 2014 í gegnum hjúskap sinn en ákveðið að flýja vegna ofbeldis eiginmanns síns. Börnin hafi ekki séð föður sinn síðan þau hafi flúið árið 2018 og séu ekki í sambandi við hann. Almennt þurfi að endurnýja ótímabundin dvalarleyfi á Ítalíu og það fari eftir grundvelli þess, hvort fallist sé á endurnýjun. Kærandi hafi þurft að leita sálfræðilegrar meðferðar vegna þess ofbeldis sem hún hafi verið beitt og ómálefnalegt sé að vísa henni til lands þar sem dvalarréttur hennar grundvallist á tengslum við þann einstakling. Þá efist kærandi um að dvalarleyfi hennar sé enn í gildi. Til dæmis glati ríkisborgarar landa Evrópusambandsins ótímabundna dvalarleyfi sínu á Ítalíu fari þeir frá Ítalíu í tvö ár eða lengur. Fyrir liggi að þau hafi ekki verið á Ítalíu í næstum fimm ár. Kærandi hafi, með tölvubréfi, dags. 25. nóvember 2022, skorað á Útlendingastofnun að fá staðfestingu þess efnis frá ítölskum yfirvöldum að kærandi hafi raunverulegan rétt til dvalar þar í landi. Þar til slík staðfesting hafi borist verði að telja með öllu óásættanlegt að vísa kæranda til Ítalíu. Á grundvelli rannsóknarreglu stjórnsýslulaga verði að rannsaka það til hlítar hvort kærandi og börn hennar hafi í raun virkt ótímabundið dvalarleyfi á Ítalíu áður en fyrirhuguð brottvísun geti átt sér stað.

   Ef að niðurstaðan verði sú, verði að líta til þess að dvalarleyfi hennar grundvallist á ofbeldissambandi sem hún hafi þurft að flýja og byggi því á ótraustum grunni. Kærandi geti ekki sótt um dvalarleyfi á Ítalíu upp á eigin spýtur enda hafi hún verið fjárhagslega og félagslega háð eiginmanni sínum sem hafi beitt hana ofbeldi í formi frelsisskerðingar og meinað henni að vinna. Þá hafi hún engar atvinnutengingar á Ítalíu né húsaskjól nema ef hún myndi taka upp sambandið við barnsföður sinn á ný. Erfitt sé að sjá aðra niðurstöðu en að börnin myndu eiga afar ótrygga framtíð á Ítalíu. Í ljósi félagslegra og fjárhagslegra aðstæðna kæranda á Ítalíu sé ekki hægt að útiloka að raunhæfar líkur séu á því að börnin munu sæta meðferð sem jafngildi ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

   Kærunefnd beri að endurupptaka mál kæranda og barna hennar og kanna til hlítar ný tíðindi máls, framlögð gögn og fyrirhugaðar brottvísunaraðgerðir lögreglunnar. Líta beri til þess að mál hafi verið endurupptekin af minna tilefni hjá nefndinni og beri að gæta jafnræðis. Með hliðsjón af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, hagsmunum barna kæranda og fyrirhugaðri framkvæmd um að endursenda þau til Ítalíu á grundvelli margra ára gamals hagsmunamats um aðstæður í öðru landi sé ljóst að fullt tilefni sé til endurupptöku málsins. Er sérstök áhersla lögð á það að málið verði endurupptekið með það að leiðarljósi að skera úr um hvort kærandi og börn hennar eigi rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða í ljósi þess langa tíma sem liðið hafi frá því að kærandi hafi sótt um vernd hér á landi og því hversu mjög börnin hafi aðlagast íslensku samfélagi á þeim tíma. Þess beri að geta að kæranda verði ekki kennt um hversu langan tíma mál hennar hafi tekið enda hafi hún alltaf verið í þeirri góðu trú um að henni og börnum hennar yrði á endanum tryggður réttur til áframhaldandi dvalar hér á landi. Þá hafi réttaráhrifum verið frestað meðan mál hennar hafi verið fyrir dómi.

   Í ljósi alls framangreinds telur kærandi að skilyrði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga séu uppfyllt, m.a. með tilliti til jafnræðisreglu, rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, eðli þeirrar íþyngjandi ákvörðunar sem um ræðir og mikilvægi nýjustu upplýsinga.

3. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála varðandi beiðni um endurupptöku

Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að mál sé tekið upp á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.

Eins og áður hefur komið fram kvað kærunefnd upp úrskurði sinn, nr. 367/2019, í máli kæranda og barna hennar 25. júlí 2019 og var úrskurðurinn birtur fyrir kæranda 29. júlí 2019. Með úrskurðinum komst kærunefnd að þeirri niðurstöðu að kærandi og börn hennar uppfylltu hvorki skilyrði 1. né 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og því ættu þau ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat kærunefndar að aðstæður kæranda og barna hennar í heimaríki væru ekki með þeim hætti að veita bæri þeim dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 74. gr. laga um útlendinga.

Eins og fram hefur komið kvað kærunefnd upp úrskurð sinn 25. júlí 2019. Með dómi héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-4306/2019, dags. 18. desember 2020, var ekki talið að úrlausnir Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála væru haldnar nokkrum þeim annmörkum að efni eða formi sem varðað gætu ógildingu og var íslenska ríkið sýknað af kröfum sem uppi voru hafðar í máli kæranda og barna hennar. Með dómi Landsréttar í máli nr. 10/2021, dags. 13. maí 2022, var sá dómur staðfestur. Kærandi lagði fram beiðni um endurupptöku í fyrsta skipti vegna aðstæðna og námserfiðleika A. Í úrskurði kærunefndar nr. 453/2022, dags. 10. nóvember 2022, kemur fram að kærunefnd hafi skoðað á ný skýrslur um aðstæður í heimaríki kæranda með tilliti til barna hennar. Í þeim úrskurði kom fram að ítarlega hafi verið fjallað um hagsmuni barna kæranda, heilbrigðisþjónustu og félagslegar aðstæður í Gana og komist að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir erfiðleika sem kunni að vera til staðar varðandi aðgengi að menntun og félagslegri aðstoð þá var talið að kærandi gæti fengið stuðning og aðstoð fyrir A.

Kærandi lagði fram beiðni um endurupptöku í annað sinn 28. nóvember 2022. Með endurupptökubeiðni sinni hefur kærandi lagt fram stuðningsvottorð og gögn. Í yfirlýsingunum kemur fram að kærandi og börn hennar hafi aðlagast vel á Íslandi, börnin tali íslensku og þekki ekkert annað en að búa á Íslandi. Að mati kæranda sé um nýjar upplýsingar að ræða og því beri að endurupptaka úrskurð kærunefndar í máli þeirra.

Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi hafi fengið þær upplýsingar að til standi að vísa henni og börnum hennar til Ítalíu. Hins vegar sé það ósannað að kærandi hafi gilt dvalarleyfi á Ítalíu. Hún hafi fengið ótímabundið dvalarleyfi þar í landi fyrir áratug og að endurnýja þurfi ótímabundin dvalarleyfi og því óljóst hvort kærandi hafi lögmætt dvalarleyfi á Ítalíu. Þá hafi dvalarleyfi kæranda verið byggt á hjúskap við ítalskan barnsföður hennar, sem hafi beitt hana alvarlegu ofbeldi. Í gögnum máls kæranda og barna hennar liggja fyrir skilríki útgefin af ítölskum yfirvöldum, dags. 22. nóvember 2017, fyrir kæranda og börn hennar. Þar kemur fram að kærandi og börn hennar séu öll handhafar ótímabundins dvalarleyfis á Ítalíu. Í viðtali við kæranda hjá Útlendingastofnun, dags. 2. október 2018, greindi kærandi frá því að hún hefði fyrst fengið dvalarleyfi á Ítalíu vegna þess að faðir hennar hafi skráð hana þar í landi sem dóttur sína. Hafi hún fengið leyfi til fimm ára og að 10 árum liðnum hafi hún getað sótt um vegabréf (ríkisborgararétt). Þá kvaðst kærandi í sama viðtali eiga föður, stjúpmóður og stjúpsystkini á Ítalíu. Á upplýsingasíðu ítalskra stjórnvalda um dvalarleyfi, kemur fram að ótímabundin dvalarleyfi renni ekki út. Þá kemur fram að heimilt sé að afturkalla ótímabundin dvalarleyfi ef handhafi þess hefur gerst sekur um glæp sem tilgreindur er í 380. og 381. gr. ítalskra refsilaga, og varða einkum almannaheill og þjóðaröryggi, eða leyfishafinn hefur yfirgefið landsvæði Evrópusambandsins lengur en 12 mánuði vegna ástæðna er lúta að allsherjarreglu og þjóðaröryggi. Skírteinin gildi einnig sem persónuskilríki en slík skírteini þurfi að endurnýja á fimm ára fresti. Þá kemur fram að fjölskyldumeðlimir einstaklings með ótímabundið dvalarleyfi hafi einnig rétt á því leyfi. Er því ljóst að kærandi og börn hennar hafa sjálfstæð réttindi til dvalar á Ítalíu og ekki hafa verið lögð fram gögn sem byggja undir staðhæfingu kæranda um að þau dvalarleyfi hafi verið felld úr gildi eða séu fallin úr gildi þar sem þau hafi ekki verið endurnýjuð.

Í greinargerð er einnig vísað til þess að aðstæður barna kæranda hafi breyst síðan stjórnvöld tóku afstöðu til hagsmuna þeirra og að einungis hafi verið fjallað um hagsmuni þeirra m.t.t. Gana, en ekki Ítalíu. Slíkt brjóti gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og lögmætisreglu stjórnskipunarréttar. Eins og fram hefur komið hefur kærunefnd tekið afstöðu til hagsmuna barna kæranda í úrskurði sínum frá 2019. Í þeim var talið að hagsmunum barna kæranda væri best borgið ef þau fylgdu móður sinni til heimaríkis eða annars lands þar sem hún hefði löglega heimild til dvalar. Kærandi og börn hennar eru handhafar ótímabundins dvalarleyfis á Ítalíu og hefur kærandi ekki lagt fram nein gögn eða vísað til heimilda um að hún hafi verið svipt slíku leyfi. Kærunefnd hefur fjallað sérstaklega um stöðu A í úrskurði sínum frá 2022 og komist að þeirri niðurstöðu, að þrátt fyrir erfiðleika A þá hafi aðstæður þeirra ekki breyst í skilningi laga og heimilað endurupptöku á máli þeirra. Að mati kærunefndar var fjallað með fullnægjandi hætti um hagsmuni barna kæranda í úrskurði nefndarinnar frá 2019. Kærunefnd hefur farið yfir aðstæður barna á Ítalíu í nýlegum úrskurðum, s.s. úrskurði nr. 342/2022 frá 7. september 2022. Þar er m.a. vísað í eftirfarandi skýrslur:

Asylum Information Database. Country Report- Italy (European Council of Refugees and Exiles, uppfært 20. maí 2022);

Asylum Information Database. Housing out of reach. The reception of refugees and asylum seekers in Europe (European Council og Refugees and Exiles, 31. maí 2019);

Upplýsingar af vefsíðu ítalska menntamálaráðuneytisins (https://www.miur.gov.it/web/guest/scuola-dell-infanzia) og

The Journey of Hope: Education for Refugee and Unaccompanied Children in Italy (Education International Research, 31. maí 2017).

Á heimasíðu ítalska menntamálaráðuneytisins kemur fram að börn á aldrinum þriggja til sex ára hafi aðgang að leikskólum sem séu hluti af samfelldri menntastefnu landsins og opinberir leikskólar séu gjaldfrjálsir. Í skýrslu ECRE og skýrslu samtakanna Education International Research kemur m.a. fram að ítölsk lög kveði á um skólaskyldu til 16 ára aldurs. Öll börn sem dvelja á ítölsku yfirráðasvæði eigi því rétt á skyldubundinni menntun frá sex til 16 ára aldurs, til jafns við ítalska ríkisborgara, án tillits til réttarstöðu þeirra á Ítalíu og án endurgjalds. Þá eigi erlend börn rétt á sérstakri aðstoð hafi þau sérþarfir og jafnframt bjóði sumir skólar upp á sérstakt undirbúningsnámskeið til að aðstoða erlenda nemendur við að aðlagast skólanum. Þegar erlend börn leggi fram umsókn um skólavist þá sé krafist sömu upplýsinga um barnið og hjá ítölskum börnum en skortur á framlagningu gagna komi ekki í veg fyrir að barn sé skráð í skólann. Þá kemur fram í skýrslu ECRE að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd, bæði börn og fullorðnir, eigi sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu.

Eins og fram hefur komið fjallaði kærunefnd í úrskurði sínum frá 2019 um hagsmuni barna kæranda. Við meðferð máls kæranda og barna hennar hefur kærunefnd yfirfarið á ný skýrslur um heimaríki kæranda, Gana, en einnig litið til skýrslna varðandi heilbrigðisþjónustu og aðgengi að félagslegri aðstoð á Ítalíu, þar sem kærandi hefur ótímabundið dvalarleyfi. Að mati kærunefndar hefur kærandi kost á því að fara aftur til Ítalíu eða til Gana, kjósi hún að gera það. Er það mat kærunefndar að hún geti snúið til baka til heimaríkis eða Ítalíu og fengið þá þjónustu sem hún og börn hennar þurfi á að halda. Þá er ljóst að kærandi á að eigin sögn fjölskyldu bæði í heimaríki sínu sem og á Ítalíu. Í fyrri beiðni um endurupptöku var fjallað um aðstæður A og talið að hann gæti fengið stuðning sem hann þyrfti í heimaríki, og framangreindar skýrslur benda til þess að hann geti auk þess fengið stuðning við nám á Ítalíu. Í beiðni sinni um endurupptöku hefur kærandi ekki lagt fram gögn sem sýna fram á annað og þá benda gögn um heimaríki og Ítalíu ekki til þess að aðstæður hafi breyst hvað það varðar. Verður því ekki séð að aðstæður kæranda og barna hennar hafi breyst verulega frá því að úrskurður kærunefndar var kveðinn upp. Eins og fram hefur komið samþykkti kærunefnd að fresta réttaráhrifum úrskurðar meðan kærandi rak mál sitt fyrir dómstólum. Sá tími sem slíkur málarekstur tekur skapar ekki sjálfkrafa grundvöll til endurupptöku máls. Verða ávallt að liggja fyrir gögn og/eða upplýsingar um að aðstæður kæranda og/eða barna hafi breyst verulega á þeim tíma sem liðinn er frá uppkvaðningu úrskurðar kærunefndar eða gögn sem styðja við endurupptöku af öðrum ástæðum.

Með beiðni kæranda um endurupptöku hafa ekki verið lögð fram gögn sem benda til þess að mat kærunefndar hafi verið rangt og verður því ekki fallist á að úrskurður kærunefndar hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum.

Í ljósi framangreinds verður því ekki fallist á að úrskurður kærunefndar frá 25. júlí 2019, hafi byggt á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga eða að aðstæður kæranda og barna hennar hafi breyst verulega í skilningi 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá verður ekki séð að úrskurður kærunefndar hafi verið haldinn verulegum annmarka svo rétt sé að endurupptaka hann.

Er því kröfu kæranda um endurupptöku máls hennar og barna hennar hjá kærunefnd hafnað.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um endurupptöku er hafnað.

The request of the appellant to re-examine their cases is denied.

Tómas Hrafn Sveinsson

Sindri M. Stephensen                                                Þorbjörg I. Jónsdóttir