Nr. 250/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 10. júní 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 250/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU21030063
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 23. mars 2021 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari Sómalíu (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 2. mars 2021, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á Íslandi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 25. ágúst 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 2. september 2020, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Austurríki. Þann 15. september 2020 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Austurríki, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá austurrískum yfirvöldum, dags. 16. september 2020, kom fram að kæranda hefði verið veitt viðbótarvernd í Austurríki og að vernd hans væri gild til 26. maí 2022. Við komuna til landsins framvísaði kærandi ferðaskilríkjum útgefnum af austurrískum yfirvöldum með gildistíma frá 11. júní 2019 til 10. júní 2024. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 12. október 2020, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 2. mars 2021 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 9. mars 2021 og kærði kærandi ákvörðunina þann 23. mars 2021 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 7. apríl 2021.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd í Austurríki. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Austurríkis ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Austurríkis.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda vísar hann til þess að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi hann andmælt því að vera sendur aftur til Austurríkis. Þar í landi hafi honum verið veitt viðbótarvernd með dvalarleyfi til eins árs. Undir lok þess tíma hafi hann lagt fram tvær umsóknir, annars vegar um ótímabundið dvalarleyfi og hins vegar um fimm ára dvalarleyfi, en þeim hafi verið hafnað. Kærandi hafi greint frá þeim hindrunum sem hann stæði frammi fyrir á meðan málsmeðferð endurnýjunar dvalarleyfis hans varir. Endursending til Austurríkis myndi hafa veruleg áhrif á andlega heilsu hans.
Í greinargerð fjallar kærandi um aðstæður einstaklinga með viðbótarvernd í Austurríki og vísar m.a. til þess að viðhorf austurrískra stjórnvalda og almennings í garð umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna hafi farið versnandi á síðustu árum. Kærandi fjallar m.a. um að Útlendingastofnun Austurríkis hafi lagt sérstaka áherslu á afturkallanir alþjóðlegrar verndar. Málsmeðferðartími fyrir umsóknir um endurnýjun dvalarleyfa sé þá oft langur og leiði oft til neikvæðrar niðurstöðu. Þá vísar kærandi til alþjóðlegra skýrslna máli sínu til stuðnings.
Kærandi byggir á því að taka skuli mál hans til efnismeðferðar hér á landi vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Krafan sé byggð á því að sérstakar ástæður séu til staðar í máli hans þar sem hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki. Stjórnvöldum beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður umsækjanda og þær afleiðingar sem endursending gæti haft í för með sér fyrir hann, bæði líkamlegar og andlegar. Kærandi vísar til þess að þau viðmið sem komi fram í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum, séu nefnd í dæmaskyni og sé ekki um tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður eigi við. Kærandi sé ungur karlmaður af sómalískum uppruna sem vilji koma undir sig fótunum og öðlast stöðugleika. Kærandi sjái fram á að dvalarleyfi hans renni út með tilheyrandi takmörkunum á rétti hans til bóta, möguleikum á atvinnu og húsnæði. Þá geti austurrísk yfirvöld afturkallað dvalarleyfi hans. Af heimildum um aðstæður í Austurríki, langs málsmeðferðartíma við endurnýjun dvalarleyfa og aukinnar áherslu þarlendra yfirvalda á málsmeðferð við afturköllun dvalarleyfa einstaklinga með alþjóðlega vernd megi ráða að ótti kæranda sé raunverulegur.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kæranda veitt alþjóðleg vernd í Austurríki þann 25. maí 2017. Að mati kærunefndar telst sú vernd sem kærandi nýtur í Austurríki virk alþjóðleg vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Aðstæður í Austurríki
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Austurríki, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
· 2020 Country Report on Human Rights Practices - Austria (United States Department of State, 30. mars 2021);
· Asylum Information Database. Country Report: Austria (European Council on Refugees and Exiles, 8. apríl 2021);
· Amnesty International Report 2020/21 Austria (Amnesty International, 7. apríl 2021);
· Freedom in the World 2020– Austria (Freedom House, 30. apríl 2020);
· Your Social Security Rights in Austria (European Commission, 2016);
· Upplýsingar af vef Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna (www.help.unhcr.org/austria/rights-and-obligations/asylum-seekers, sótt 10. júní 2021);
· Upplýsingar af vef austurríska heilbrigðisráðuneytisins (www.bmgf.gv.at);
· Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (http://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 10. júní 2021) og
· Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 10. júní 2021).
Samkvæmt skýrslu European Council on Refugees and Exciles (ECRE) frá apríl 2021 fá einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns útgefið dvalarleyfi með gildistíma til þriggja ára. Einstaklingar með viðbótarvernd fái útgefið dvalarleyfi sem gildi í eitt ár og sé endurnýjanlegt. Umsókn um endurnýjun á dvalarleyfi sé lögð fram hjá Útlendingastofnun Austurríkis (BFA). Ef aðstæður í heimaríki hafa ekki breyst sé dvalarleyfið endurnýjað til tveggja ára í senn. Umsækjendur um endurnýjun viðhaldi réttindum sínum á meðan málsmeðferð stendur. Þá kemur fram í skýrslu ECRE að frá árinu 2018 hafi Útlendingastofnun í Austurríki lagt aukna áherslu á að kanna hvort afturkalla eigi viðbótarvernd einstaklinga. Biðtími á afgreiðslu umsóknar um endurnýjun sem hafi í kjölfarið lengst geti endað með neikvæðri niðurstöðu. Þá geti skortur á útgefnum gögnum á meðan málsmeðferð stendur leitt til erfiðleika fyrir handhafa alþjóðlegrar verndar til að afla sér húsnæðis og atvinnu. Umsókn um endurnýjun þurfi að leggja fram á tilteknum tíma áður en dvalarleyfið renni út. Ef umsókn um endurnýjun á dvalarleyfi sé ekki lögð fram nægilega tímanlega sé umsækjandi í ólöglegri dvöl. Það geti haft í för með sér lengri biðtíma fyrir langtímadvalarleyfi.
Samkvæmt framangreindri skýrslu ECRE geti einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns og viðbótarvernd sótt um langtímadvalarleyfi eftir fimm ára löglega búsetu í landinu. Umsækjandi um langtímadvalarleyfi þurfi að uppfylla tiltekin skilyrði, svo sem að geta sýnt fram á tiltekna lágmarks framfærslu, vera með heilbrigðistryggingu og staðfest heimilisfang. Enginn munur sé á einstaklingum með réttarstöðu flóttamanns og viðbótarverndar hvað varðar skilyrði um langtímadvalarleyfi. Í skýrslu ECRE kemur þá fram að alþjóðleg vernd einstaklings geti verið niðurfelld (e. ceased) eða afturkölluð (e. withdrawn) að vissum skilyrðum uppfylltum. Réttarstaða flóttamanns geti verið felld niður ef skilyrði C-liðar 1. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna séu fyrir hendi eða ef viðkomandi hefur hlotið vernd í öðru ríki. Viðbótarvernd geti verið felld niður ef aðstæður í heimaríki hafa breyst þannig að skilyrði fyrir vernd séu ekki lengur fyrir hendi eða viðkomandi hafi fengið vernd í öðru ríki. Þá geti réttarstaða flóttamanns verið afturkölluð að uppfylltum skilyrðum 1. mgr. 7. gr. austurrísku útlendingalaganna, m.a. ef viðkomandi hafi hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað. Viðbótarvernd geti verið afturkölluð ef skilyrði F-liðar 1. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna séu uppfyllt, viðkomandi sé ógn við almannaöryggi eða hafi hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað. Í upphafi hvers máls þar sem til stendur að afturkalla alþjóðlega vernd verði BFA að vega og meta aðstæður hvers og eins og hvaða áhrif möguleg endursending til heimaríkis geti haft í för með sér.
Í framangreindri skýrslu ECRE kemur fram að þegar umsækjendum um alþjóðlega vernd hefur verið veitt staða flóttamanns eigi þeir rétt á húsnæði í gegnum grunnaðstoð (e. basic care) í fjóra mánuði og geti að þeim tíma liðnum sótt um húsnæðisaðstoð úr velferðarkerfinu í Austurríki. Einstaklingar með viðbótarvernd séu undanskildir húsnæðisaðstoð úr velferðarkerfinu en eigi rétt á húsnæðisaðstoð í gegnum grunnaðstoðina ótímabundið. Húsnæðisaðstoðin í gegnum grunnaðstoðina feli í sér skipulagða gistingu á gistihúsum, dvalarheimilum, móttökumiðstöðvum félagasamtaka eða á vegum viðkomandi bæjarfélags eða húsaleigubætur. Handhafar viðbótarverndar eigi rétt á sjúkratryggingu í gegnum grunnaðstoðina sem veiti þeim aðgang að grunnheilbrigðisþjónustu. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns eigi rétt á sjúkratryggingu í gegnum grunnaðstoðina í fjóra mánuði eftir að þeir hafi hlotið réttarstöðuna. Þegar komið er á atvinnumarkaðinn taki hins vegar lögboðin sjúkratrygging gildi. Þá eigi einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns sem njóti aðstoðar við grunnframfærslu rétt á sjúkratryggingu. Sú heilbrigðisþjónusta sem ekki falli undir sjúkratryggingar geti hins vegar verið greidd af félagsþjónustu sveitarfélaga eða af innanríkisráðuneyti Austurríkis, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.
Samkvæmt framangreindri skýrslu ECRE hafi einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns og handhafar viðbótarverndar ekki sama aðgengi að félagslegri aðstoð. Handhafar viðbótarverndar eigi rétt á grunnaðstoð (e. basic care) sem sé töluvert lægri framfærsla en þær bætur sem einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns eigi rétt á. Einstaklingar með alþjóðlega vernd í Austurríki hafi aðgang að atvinnumarkaðnum þar í landi en í reynd geti verið ýmsar hindranir sem þurfi að yfirstíga. Austurrísk stjórnvöld hafi komið á fót úrræðum sem sé ætlað að auðvelda einstaklingum að komast á atvinnumarkaðinn, t.d. með tungumálakennslu, og auðvelda málsmeðferðir við að meta menntun og reynslu sem einstaklingar hafi öðlast í heimaríki sínu.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.
Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.
Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og kærandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst kærandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að kærandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og kærandi, verði fyrir slíkri meðferð.
Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.
Af 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar má jafnframt ráða að heilsufar umsækjanda hafi takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] karlmaður. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá því að hann væri við góða andlega og líkamlega heilsu. Í gögnum frá göngudeild sóttvarna, dags. 22. september 2020, kemur m.a. fram að kærandi sé almennt hraustur.
Kærunefnd tekur fram að kæranda var leiðbeint um framlagningu heilsufarsgagna við málsmeðferð hjá Útlendingastofnun, en í viðtali hans var honum leiðbeint um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem hann telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda, sem nýtur aðstoðar löglærðs talsmanns á vegum Rauða kross Íslands, jafnframt leiðbeint með tölvubréfi kærunefndar, dags. 23. mars 2021, um framlagningu frekari gagna í málinu. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hennar. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar hennar geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.
Kærunefnd telur að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum sé aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Í því sambandi er sérstaklega vísað til þess að meðferð telst að jafnaði ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana, sbr. 2. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Að mati kærunefndar er heilsufar kæranda ekki þess eðlis að ástæða sé til að víkja frá þessari meginreglu. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður í Austurríki verður ráðið að kærandi hafi aðgang að grunnheilbrigðisþjónustu þar í landi. Í ljósi framangreindra upplýsinga um aðstæður í Austurríki áréttar kærunefnd að ekki séu forsendur til annars en að leggja til grundvallar að kærandi geti leitað sér þjónustu þar í landi. Telur kærunefnd því að aðstæður kæranda tengdar heilsufari séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar.
Í framangreindum skýrslum og gögnum um aðstæður í Austurríki kemur fram að einstaklingar með viðbótarvernd þar í landi hafi heimild til að stunda atvinnu og eigi rétt á húsnæðisaðstoð og grunnframfærslu, þó að þeir þurfi í einhverjum tilvikum að yfirstíga ákveðnar hindranir til að sækja þá þjónustu, eins og áður sagði. Ljóst er að munur er á réttindum einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og handhafar viðbótarverndar m.a. hvað varðar félagslega aðstoð og heilbrigðisþjónustu. Er það mat kærunefndar, þrátt fyrir þessi mismunandi réttindi, að ekki verði litið svo á að kærandi verði talinn eiga erfitt uppdráttar á í Austurríki af þeim sökum. Auk þess hefur kærandi greint frá því að hann hafi haft atvinnu og húsnæði í Austurríki. Er það mat nefndarinnar að almennar aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar í Austurríki séu ekki þess eðlis að þær, einar og sér, teljist til sérstakra ástæðna. Í því sambandi hefur nefndin jafnframt litið til þess sem fram kemur í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga að efnahagslegar ástæður geti ekki talist til sérstakra ástæðna. Þá er það mat kærunefndar að aðstæður kæranda séu ekki slíkar að hann geti ekki borið sig eftir þjónustu og aðstoð sem hann á að lögum rétt á og þarf á að halda í Austurríki.
Kærandi hefur jafnframt borið fyrir sig að hann geti ekki sótt um langtímadvalarleyfi í Austurríki og að hann geti átt á hættu að vernd hans verði afturkölluð. Líkt og fram kemur í framangreindum skýrslum fá einstaklingar með viðbótarvernd útgefið dvalarleyfi sem gildir í eitt ár og er endurnýjanlegt til tveggja ára. Umsókn um endurnýjun þurfi að leggja fram á tilteknum tíma áður en dvalarleyfið renni út. Ef lögð sé fram umsókn eftir þann tíma sé viðkomandi í ólöglegri dvöl sem geti haft áhrif á rétt til langtímadvalarleyfis. Þá geti einstaklingar með viðbótarvernd sótt um langtímadvalarleyfi eftir fimm ára löglega búsetu í landinu að ákveðnum skilyrðum uppfylltum en enginn munur sé á einstaklingum með réttarstöðu flóttamanns og viðbótarverndar hvað það varðar. Samkvæmt framangreindri skýrslu ECRE geti viðbótarvernd verið niðurfelld eða afturkölluð að tilteknum skilyrðum uppfylltum, m.a. ef aðstæður í heimaríki hafa breyst. Samkvæmt gögnum málsins er kærandi með viðbótarvernd í viðtökuríki með gildistíma til 26. maí 2022. Þrátt fyrir að framangreind gögn beri með sér að biðtími geti verið eftir að fá endurnýjun á dvalarleyfi verður ekki talið að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki af þeim sökum. Þá er ljóst af framangreindum gögnum að kærandi geti sótt um langtímadvalarleyfi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.
Telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, s.s. ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða að hann geti vænst þess að staða hans, í ljósi sömu ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Kærandi hefur ekki sýnt fram á að aðrar aðstæður hans í viðtökuríki séu slíkar að önnur viðmið tengd alvarlegri mismunun, sambærileg þeim sem 32. gr. a reglugerðarinnar lýsir, leiði til þess að taka beri umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi.
Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem hafa verið og eru uppi vegna Covid-19 faraldursins. Fjölmörg ríki hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar. Hafa aðgerðirnar m.a. falist í ferðatakmörkunum og ferðabönnum. Í því sambandi hafa mörg ríki sett á ferðatakmarkanir og á einhverjum tímapunkti lokað fyrir endursendingar, bæði einstaklinga með alþjóðlega vernd og á grundvelli Dyflinnarsamstarfsins. Var það m.a. gert hér á landi yfir ákveðið tímabil en óvissa ríkir um það hvenær framkvæmd endursendinga verði komin í sama horf og áður en Covid-19 faraldurinn skall á. Samkvæmt upplýsingasíðu Johns Hopkins háskólans í Bandaríkjunum og vefsíðu Sóttvarnarstofnunar Evrópu hefur nýgengi Covid-19 smita verið á niðurleið undanfarnar vikur. Yfirvöld í Austurríki hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til að sporna við útbreiðslu veirunnar, m.a. með lokun landamæra, útgöngubanni, samkomutakmörkunum, grímuskyldu á almenningsstöðum, vinnustöðum og almenningssamgöngum, banni við að ferðast innanlands nema vegna sérstakra ástæðna, landamæraskimun og sóttkví. Kærunefnd telur ekki forsendur til annars en að líta svo á að þær takmarkanir sem eru við lýði vegna Covid-19 faraldursins séu tímabundnar og komi ekki til með að hafa teljandi áhrif á stöðu kæranda þar í landi þegar takmörkunum hefur verið aflétt. Í því sambandi lítur kærunefnd einnig til þess að Lyfjastofnun Evrópu hefur samþykkt notkun á fjórum tegundum bóluefna gegn veirunni sem veldur Covid-19 og að vænta megi að notkun fleiri bóluefna verði samþykkt á næstunni. Þá hefur bólusetning hafist í flestum aðildarríkjum Evrópusambandsins, þ.m.t. viðtökuríkinu.
Þá lítur kærunefnd einnig til þess að samkvæmt 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að fresta flutningi á umsækjanda ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna hans eða ómögulegt er að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.
Er það mat kærunefndar að tímabundnar takmarkanir á endursendingum til Austurríkis geti ekki eins og hér stendur á, leitt til þess að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi hefur kærunefnd sérstaklega litið til sterkra innviða viðtökuríkisins.
Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og á grundvelli heildarmats á áhrifum Covid-19 faraldursins á aðstæður hans er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2 mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 12. október 2020 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 25. ágúst 2020.
Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.
Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá hefur kærunefnd talið rétt að hafa hliðsjón af þeim meginreglum sem Evrópudómstóllinn setur fram í dómum sínum að því leyti sem þær eru til skýringar á alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins og eru samhljóma þeim.
Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar hafi ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., ákvörðun Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og dóm Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða sé til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi (e. „must attain a minimum level of severity“ sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr.) til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 219. mgr.
Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er að yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallinn að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.
Í ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 70. mgr., kemur m.a. fram að það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni við brottvísun eða frávísun frá aðildarríki nái ekki því alvarleikastigi að teljast vanvirðandi meðferð og brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði greinin ekki túlkuð þannig að í henni felist skylda aðildarríkja til að sjá einstaklingum sem njóti alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum. Dómstóllinn áréttaði jafnframt að einstaklingur sem standi til að vísa brott geti ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Veruleg skerðing lífsgæða sé ekki nægjanleg til að teljast brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæli gegn endursendingu, sbr. 71. mgr. ákvörðunarinnar. Málið varðaði flutning einstæðrar móður með tvö ung börn sem voru með viðbótarvernd til Ítalíu og komst dómstóllinn einróma að þeirri niðurstöðu að málsástæður hennar um að flutningur til Ítalíu væri brot á 3., 8. og 13. gr. mannréttindasáttmálans væru bersýnilega tilhæfulausar og að mál hennar væri af þeim sökum ekki tækt til meðferðar. Um inntak „sérstaklega sannfærandi mannúðarástæðna“ vísast til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N. gegn Bretlandi (nr. 26565/05), frá 27. maí 2008, 42. mgr., og Sufi og Elmi gegn Bretlandi (nr. 8319/07 og 11449/07) frá 28. nóvember 2011, 281.-292. mgr., en dómarnir setja háan þröskuld fyrir því að meðferð eða aðstæður teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans.
Samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins eru lög Evrópusambandsins byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki þess deila þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu trausti um að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra réttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi mælir fyrir um, sbr. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr., Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr., og Ibrahim o.fl. gegn Þýskalandi, C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 og C‑438/17, frá 30. apríl 2019, 83.-85. mgr.
Það er hins vegar ekki útilokað að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika tengdum aðbúnaði flóttamanna sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. t.d. dóm Evrópudómstólsins í máli N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/1021, frá 21. desember 2011, 81. mgr. Af þeim sökum verður ekki byggt á því skilyrðislaust að aðildarríki Evrópusambandsins tryggi grundvallarmannréttindi, svo sem samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl., 99., 100. og 105. mgr., og Ibrahim o.fl., 87. mgr. Evrópudómstóllinn hefur talið, m.a. í Jawo, 85. mgr., að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök standa til þess að raunveruleg hætta sé á að hann verði þar eða við flutninginn fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þessu alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda viðtökuríkis hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu, verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, og sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr., og Ibrahim o.fl., 90. mgr.
Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar, að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. fyrri umfjöllun. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 111. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr., og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.
Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar í viðtökuríki og til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og flutningur hans til viðtökuríkis leiði því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þar sem kærandi nýtur alþjóðlegrar verndar í viðtökuríki telur kærunefnd jafnframt að tryggt sé að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt framansögðu verður mál kæranda ekki tekið til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Frávísun
Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands þann 18. ágúst 2020. Hann sótti um alþjóðlega vernd þann 25. ágúst 2020. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd á grundvelli lokamálsliðar 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin, m.a. ef afleiðingar Covid-19 faraldursins muni vara lengur og vera alvarlegri en gera má ráð fyrir nú.
Athygli kæranda er einnig vakin á því að Útlendingastofnun getur frestað framkvæmd ákvörðunar með vísan til 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna útlendings eða vegna þess að ómögulegt sé að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Tómas Hrafn Sveinsson
Þorbjörg I. Jónsdóttir Bjarnveig Eiríksdóttir