3. nóvember 2022

Nr. 445/2022 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 3. nóvember 2022 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 445/2022

í stjórnsýslumáli nr. KNU22090065

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 26. september 2022 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur[...] og vera ríkisborgari Afganistan (hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 13. september 2022, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu. Kærandi sótti um alþjóðlega vernd ásamt tveimur bræðrum sínum og voru mál þeirra unnin samhliða. Fjallað er um umsóknir þeirra í úrskurðum kærunefndar nr. […] og […].

Þess er aðallega krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka mál kæranda til meðferðar á ný. Þá er þess krafist til vara að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 en til þrautavara með vísan til 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga eða 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi 25. maí 2022. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum 26. maí 2022 kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Hinn 1. júlí 2022 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Spáni, sbr. 1. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 11. ágúst 2022, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað 13. september 2022 að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda 13. september 2022 og kærði kærandi ákvörðunina 26. september 2022 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 12. október 2022.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að ítölsk stjórnvöld beri ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin verði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda feli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skal hann fluttur til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í sameiginlegri greinargerð kæranda og bræðra hans kemur fram að þeir séu sjíta múslímar af þjóðarbroti Hasara sem sætt hafi mismunun og ofsóknum í Afganistan. Kærandi hafi dvalið í Pakistan og Tyrklandi en þurft að flýja þaðan vegna slæmra aðstæðna. Kærandi og bræður hans hafi orðið fyrir miklum áföllum og m.a. verið pyndaðir af smyglurum í Tyrklandi sem hafi haft sálræn áhrif á þá. Kærandi byggir á því að á Ítalíu hafi hann engar upplýsingar fengið um möguleika hans á að sækja um alþjóðlega vernd og hafi ekki verið gefinn kostur á því. Þá hafi kæranda verið birt ákvörðun þar sem komi fram endurkomubann til Ítalíu og Schengen svæðisins í þrjú ár. Snúi kærandi aftur í andstöðu við bannið skuli hann sæta fangelsi í 1 til 4 ár og sæta brottvísun þar sem honum sé fylgt án tafar úr landi. Eftir að kærandi hafði lokið sóttkví á Ítalíu hafi hann ekki átt kost á aðstoð frá ítölskum stjórnvöldum og því ýmist sofið á götunni eða lestarstöðvum. Þá hafi kærandi enga mataraðstoð fengið.

Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka mál hans til meðferðar á ný. Kærandi vísar til þess að ótti hans við endursendingu til Ítalíu sé fyrst og fremst vegna ákvörðunar ítalskra stjórnvalda um brottvísun hans til Afganistan og skipun um að yfirgefa Ítalíu. Þá feli ákvörðunin í sér háa sekt og óafturkræfa fangelsisrefsingu auk endurkomubanns á öllu Schengen-svæðinu sem þegar hafi tekið gildi gagnvart kæranda. Þrátt fyrir framangreint hafi Útlendingastofnun ekki fjallað um ákvörðun ítalskra stjórnvalda í hinni kærðu ákvörðun. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi vísvitandi gert lítið úr efni hinna framlögðu gagna og ekki fjallað efnislega um þennan þátt í máli kæranda heldur eftirlátið kærunefnd að taka afstöðu til og eftir atvikum fjalla um þennan þátt málsins. Þá hafi stofnunin ekki rannsakað áhrif gríðarlegra hárra sekta sem kæranda beri að greiða né endurkomubannið inn á Schengen-svæðið. Útlendingastofnun hafi borið að afla upplýsinga frá ítölskum stjórnvöldum um framangreint auk þess sem stofnuninni hafi borið að fá tryggingu frá ítölskum stjórnvöldum fyrir því að kærandi verði ekki fluttur til heimaríkis. Þá gerir kærandi athugasemd við umfjöllun Útlendingastofnunar um bann við endursendingu (non-refoulement) en hvergi sé minnst á ákvörðun ítalskra stjórnvalda um að brottvísa honum til heimaríkis. Kærandi telur að ákvörðun ítalskra stjórnvalda sé sönnun þess að hann eigi á hættu að vera sendur til svæðis þar sem líf og frelsi hans kunni að vera í hættu. Þá vísar kærandi til aðstæðna í Afganistan og að íslensk stjórnvöld samþykki allar umsóknir ríkisborgara Afganistan um alþjóðlega vernd. Með vísan til framangreinds telur kærandi að um brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé að ræða og því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun og senda hana til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun.

Þá vísar kærandi til þess að dómafordæmi Mannréttindadómstóls Evrópu beri með sér að aukin skylda sé á ríkjum að afla upplýsinga um aðstæður einstaklinga sem til álita komi að vísa til annars ríkis. Ríkjum geti enn fremur verið skylt að afla tryggingar frá móttökuríki sem sannfæri ríkið um að ekki verði um brot að ræða. Kærandi telur að hann eigi á hættu móttöku og aðbúnað sem sé í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Þá byggir kærandi á því til vara að taka beri umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga. Kærandi vísar til þess að hann sé ríkisborgari Afganistan og hafi flúið þaðan vegna ofsókna Talíbana. Kærandi vísar til leiðarvísis Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um þörf fólks á flótta frá Afganistan fyrir alþjóðlega vernd. Kærandi vísar til þess að ofbeldi Talíbana komi til viðbótar við mismunun gegn Hasörum og sjítum og tíðra árása af hálfu hryðjuverkasamtaka sem stjórnvöld hafi ekki getað veitt vernd frá. Þá beri skýrslur með sér að árásir Talíbana í garð Hasara hafi aukist eftir valdatökuna. Því telur kærandi að verði honum gert að snúa aftur til heimaríkis eigi hann á hættu ofsóknir af hálfu Talíbana. Með vísan til framangreindrar umfjöllunar telur kærandi að íslenskum stjórnvöldum sé með öllu óheimilt samkvæmt 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga að senda kæranda til Ítalíu. Þá eigi kærandi jafnframt yfir höfði sé fangelsi í 1-4 ár og háar fjársektir. Í ljósi refsinganna telur kærandi að endursending hans til Ítalíu myndi einnig fela í sér brot á 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Þá vísar kærandi til þess að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað aðstæður í ítölskum fangelsum.

Til þrautavara byggir kærandi á því að sérstakar ástæður séu í máli hans í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi ekki haft aðgang að hæliskerfinu á Ítalíu auk þess sem ítölsk stjórnvöld hafi bannað honum að snúa þangað aftur. Þá liggi fyrir ákvörðun um að endursenda kæranda til Afganistan þar sem hann geti átt á hættu ofsóknir Talíbana, hryðjuverkasamtaka og annarra. Þá muni kærandi hafa skertan aðgang að húsnæði, félagslegri aðstoð, heilbrigðisþjónustu og atvinnumarkaðnum auk þess sem hann muni mæta fordómum vegna uppruna síns á Ítalíu. Þá liggi fyrir að kærandi hafi ekki notið aðstoðar ítalskra yfirvalda eftir að hann lauk sóttkví þar í landi. Kærandi telur að hann muni eiga erfitt uppdráttar vegna mismununar á grundvelli kynþáttar síns sem umsækjandi um alþjóðlega vernd frá Afganistan á Ítalíu og ljóst sé að staða hans yrði verulega síðri en staða almennings á Ítalíu.

Þá vísar kærandi til þess að þar sem ítölsk stjórnvöld hafi tekið ákvörðun um að senda kæranda til Afganistan yrðu íslensk stjórnvöld með endursendingu hans til Ítalíu brotleg við Flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, hina almennu meginreglu um non-refoulement auk þess sem farið væri gegn tilmælum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna. Með ákvörðun um endursendingu kæranda til Ítalíu færu íslensk stjórnvöld vísvitandi gegn ákvæðum laga um útlendinga og eigin framkvæmd. Því telur kærandi að beita beri undanþáguákvæði 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar í máli hans.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...]ára karlmaður sem sótti um alþjóðlega vernd hér á landi ásamt tveimur bræðrum sínum. Kærandi hafi yfirgefið heimaríki fyrir sex árum síðan og farið til Pakistan og þaðan til Tyrklands þar sem hann hafi dvalið í tvö ár. Kærandi hafi svo komið ólöglega til Ítalíu árið 2022 og dvalið þar í um einn mánuð. Kærandi greindi frá því að hafa ekki getað sótt um alþjóðlega vernd á Ítalíu og að honum hafi verið birt ákvörðun um brottvísun til heimaríkis af ítölskum stjórnvöldum ásamt endurkomubanni. Eftir að kærandi hafi lokið sóttkví á Ítalíu hafi hann og bræður hans ekki átt kost á aðstoð frá ítölskum stjórnvöldum og því ýmist sofið á götunni eða lestarstöðvum. Þá hafi kærandi enga mataraðstoð fengið Þá greindi kærandi frá því að eiga erfitt með svefn og fá martraðir auk þess sem hann glími við þunglyndi í kjölfar fráfalls foreldra hans. Þá greindi kærandi frá því að hafa verið tekinn sem gísl í Tyrklandi og verið laminn.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu á umsókn kæranda er byggð á 1. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi komið ólöglega inn á Schengen-svæðið yfir landamæri Ítalíu. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja ítölsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Amnesty International Report 2019 – Italy (Amnesty International, 2020);
Amnesty International Report 2021/22 – The State of the World’s Human Rights (Amnesty International, 29. mars 2022);
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2021 (European Asylum Support Office, 29. júní 2021);
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, 20. maí 2022);
Asylum Information Database. Housing out of reach. The reception of refugees and asylum seekers in Europe (European Council on Refugees and Exiles, 29. maí 2019);
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerence, 7. júní 2016);
Freedom in the World 2020 – Italy (Freedom House, 3. mars 2021);
Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elenea, European legal network on asylum, október 2015);
Italy: A new system of reception and integration (European Web Site on Integration - Migrant Integration Information and good practices, 25. janúar 2021);
Italy: How has the reception system for asylum seekers and refugees changed (European Web Site on Integration - Migration Integration Information and good practices, 4. febrúar 2021);
Italy 2021 Human Rights Report (United States Department of State, 12. apríl 2022);
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
Mutual Trust is Still Not Enough. The situation of persons with special reception needs transferred to Italy under the Dublin III Regulation (Danish Refugee Council og Swiss Refugee Council, 12. desember 2018);
Reception conditions in Italy. Updated report on the situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees, in Italy (Swiss Refugee Council, janúar 2020);
Report of mission to Italy on racial discrimination, with a focus on incitement to racial hatred and discimination (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2019);
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, desember 2019);
The ELENA Index (Elena, European legal network on asylum og European Council on Refugees and Exiles, uppfært febrúar 2019);
UNHCR Guidelines L’identificazione delle vittime di tratta tra i richiedenti protezione internazionale e procedure di referral (UNCHR, janúar 2021)
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati – (http:www.cir-onlus.org/eng/);
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (www.hatecrime.osce.org/italy);
Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/);
Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (http://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 3. nóvember 2022);
Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 3. nóvember 2022) og
World Report 2022: Italy – European Union (Human Rights Watch, 10. janúar 2022).

Í framangreindri skýrslu European Council on Refugee and Exciles (ECRE) kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd séu sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geti þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá eigi hann kost á því að bera synjunina undir dómstóla (í. Tribunale Civile). Jafnframt eigi umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun samkvæmt 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu. Þá kemur fram í skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins að umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem fengið hafi endanlega synjun á umsókn sinni hjá ítölskum yfirvöldum, eigi þess kost að leggja fram viðbótarumsókn hjá lögreglunni og njóti þá sömu almennu réttinda og aðrir umsækjendur um alþjóðlega vernd.

Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum, s.s. skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins, kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, séu frjáls félagasamtök til staðar sem veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eigi almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggi fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veiti gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu.

Í framangreindum skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir séu til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar eigi rétt á þjónustu og gistirýmum í tilteknum móttökumiðstöðvum. Ef engin pláss séu til staðar í slíkum móttökumiðstöðvum séu til staðar gistirými í móttökumiðstöðvum sem nefnist CAS (í. Centro di accoglienza straordinaria). CAS miðstöðvarnar hafi upphaflega einungis verið ætlaðar til tímabundinnar dvalar en vegna mikils fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu nýtur meirihluti umsækjenda um alþjóðlega vernd eingöngu þjónustu í CAS miðstöðvunum. Umræddar miðstöðvar hafa verið gagnrýndar fyrir afskekktar staðsetningar og fyrir að vera yfirfullar og skorta hreinlæti. Samkvæmt upplýsingum af vefsíðu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins tóku ný lög nr. 130/2020 gildi árið 2020 sem kveða á um breytingar á móttökumiðstöðvum og búsetuúrræðum fyrir flóttamenn og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Samkvæmt ákvæðum laganna hefur móttöku- og húsnæðiskerfið SIPRIOMI, sem áður var einungis ætlað þeim sem hlotið hafa alþjóðlega vernd og fylgdarlausum börnum, verið endurskipulagt og fengið nýtt nafn, SAI (e. System of reception and integration). Búsetuúrræðinu er núna skipt í tvennt; annars vegar móttökumiðstöðvar og búsetuúrræði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd og hins vegar búsetuúrræði og þjónustu fyrir þá sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu. Þá kemur fram í skýrslu ECRE að virða skuli einingu fjölskyldunnar þegar komi að úthlutun á gistirýmum í móttökumiðstöðvum. Þó þekkist dæmi þess að feður fái ekki úthlutað gistirými með fjölskyldu sinni en fái þess í stað úthlutað plássi í öðrum álmum eða móttökumiðstöðvum ásamt öðrum karlmönnum. Mæður og börn séu þó almennt hýst saman.

Af framangreindum gögnum, s.s. skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins, má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Af skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins má ráða að í ítalska hæliskerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar geti greining á þolendum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd. Svokallaðar svæðisnefndir (í. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale) taki ákvörðun á fyrsta stigi málsmeðferðar og geti þær m.a. óskað eftir því að umsækjandi fari í sérstaka læknisskoðun þar sem fram fari mat á því hvaða áhrif ofsóknir og ofbeldi hafi haft á umsækjanda. Þá kemur fram í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins að aðstæður í ítölskum fangelsum og aðbúnaður fanga hafi uppfyllt alþjóðleg viðmið. Fangelsi hafi þó oft verið yfirfull og úrelt. Þá hafi lög um aðskilnað fanga verið virt að vettugi í einhverjum tilvikum auk þess sem lágmarkspláss á hvern fanga hafi ekki verið fullnægjandi. Þá hafi ítölsk yfirvöld rannsakað ásakanir um slæma meðferð í fangelsum. Auk vitjana frá sendinefnd CPT (European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment) hafi ítölsk stjórnvöld heimilað heimsóknir frá mannréttindasamtökum, þingmönnum, svæðisbundnum umboðsmönnum og fjölmiðlum. Þá kveði ítölsk lög á um bann við handahófskenndum handtökum og ítalska stjórnarskráin kveði á um réttinn til að mótmæla lögmæti handtöku eða varðhalds fyrir dómi. Ítölsk stjórnvöld hafi almennt farið eftir lögum í slíkum tilvikum.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér, s.s. skýrslum ECRE og svissneska flóttamannaráðsins, verður ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu, bæði börn og fullorðnir, eigi sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Þeir þurfi þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fái þeir útgefið tryggingarkort sem veiti þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna. Fyrir útgáfu tryggingarkortsins eigi umsækjendur um alþjóðlega vernd þó rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna og tungumálakunnátta geri þó sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fái aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafi lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, jafnt ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.

Af framangreindum skýrslum, s.s. skýrslum bandaríska utanríkisráðuneytisins og samtakanna Human Rights Watch, verður jafnframt ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna séu vandamál á Ítalíu. Í framangreindri skýrslu Mannréttindastofnunar Sameinuðu þjóðanna, sem gefin var út í kjölfar sendifarar til Ítalíu sem farið var í árið 2019 til þess að meta aukna mismunun á grundvelli kynþáttar, kemur fram að í ítalskri löggjöf sé kveðið á um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar. Þá sé í stjórnarskrá landsins kveðið á um vernd ákveðinna hópa, þ. á m. útlendinga. Ítölsk yfirvöld hafi tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum. Á Ítalíu sé starfrækt stofnun (í. Ufficio Nazionale Antidiscriminazioni Razziali (UNAR)) sem hafi það hlutverk að berjast gegn hvers kyns mismunun. Einstaklingar sem telji sig hafa orðið fyrir mismunun þ. á m. vegna kynþáttar eða kynhneigðar og þurfa á aðstoð eða ráðgjöf að halda geti leitað til stofnunarinnar. Þá hafi stofnunin farið með umsjón eftirfylgni við aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance) sem hafi verið í gildi á árunum 2014-2016. Þá reki lögreglan stofnun sem hafi það hlutverk að bæta forvarnir og aðgerðir lögreglu við hatursglæpum (í. Osservatorio per la Sicurezza Contro gli Atti Discriminatori). Stofnuninni sé m.a. ætlað að auka þjálfun lögreglufólks og stuðla að því að hatursglæpir séu tilkynntir og skráðir. Stofnunin sé með netfang þar sem unnt sé að tilkynna mismunun á grundvelli m.a. kynþáttar, ríkisfangs og trúar. Þær tilkynningar sem teljist geta falið í sér glæpsamlegt athæfi séu áframsendar lögreglu til rannsóknar en aðrar séu áframsendar til UNAR. Þá standi dómstólar landsins styrkum fótum sem hafi stuðlað að virkri framkvæmd hluta löggjafar um vernd gegn mismunun á grundvelli kynþáttar. Þá hafi rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varði mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis á árunum 2016 til 2018. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu geti leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.

Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að með „aðild Íslands að Dyflinnarsamstarfinu hefur ríkið skuldbundið sig til að fylgja og virða þær reglur sem felast í Dyflinnarreglugerðinni“ og að „íslensk stjórnvöld sem starfa að útlendingamálum [beiti] ákvæðum reglugerðarinnar við mat á því hvaða ríki beri ábyrgð á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd sem lagðar eru fram hér á landi.“ Ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. byggir á heimild í 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og felur í sér frávik frá þeirri meginreglu reglugerðarinnar um að ákvarða skuli hvaða ríki beri ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli þeirra viðmiða sem fram koma í reglugerðinni.

Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, eins og efnahagslegar ástæður, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og umsækjandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst umsækjandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram að verulegar ástæður séu til að ætla að umsækjandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og umsækjandi, verði fyrir slíkri meðferð.

Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.

Samkvæmt 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar hefur heilsufar umsækjanda takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.

Kærandi er [...]ára karlmaður sem sótti um alþjóðlega vernd hér á landi ásamt tveimur bræðrum sínum. Í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi greint frá því að eiga erfitt með svefn og fá martraðir auk þess sem hann glími við þunglyndi í kjölfar fráfalls foreldra hans. Þá greindi kærandi frá því að hafa verið tekinn sem gísl í Tyrklandi og verið laminn.

Kærunefnd tekur fram að kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 20. júlí 2022, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda jafnframt leiðbeint með tölvubréfi kærunefndar, dags. 26. september 2022, um framlagningu frekari gagna í málinu. Engin frekari gögn bárust. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hans. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar hans geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.

Kærunefnd telur að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður á Ítalíu verður ráðið að kærandi geti fengið nauðsynlega heilbrigðisþjónustu þar í landi, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Telur kærunefnd því að aðstæður kæranda tengdar heilsufari séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá áréttar kærunefnd að gögn málsins bera með sér að kærandi hafi ekki lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í viðtökuríki og því hafi hann ekki reynslu af móttökukerfinu þar í landi. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verið fram hjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

Kærunefnd telur að gögn málsins, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.

Kærandi hefur borið fyrir sig að hann hafi ekki átt kost á því að sækja um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Hefur kærandi lagt fram frumrit ákvörðunar ítalskra stjórnvalda þar sem fram kemur endurkomubann til Ítalíu og Schengen svæðisins í þrjú ár. Snúi kærandi aftur í andstöðu við bannið skuli hann sæta fangelsi í 1 til 4 ár og sæta brottvísun þar sem honum sé fylgt án tafar úr landi. Kærunefnd telur að þrátt fyrir ákvörðun ítalskra stjórnvalda eigi kærandi rétt á að sækja um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Líkt og komið hefur fram geta þeir sem sendir eru til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd hjá lögreglunni eða landamæralögreglunni. Hægt er að sækja um vernd munnlega eða skriflega á eigin tungumáli með hjálp aðstoðarmanns. Í því máli sem hér er til meðferðar er kærandi að mestu heilbrigður karlmaður sem hefur sótt um alþjóðlega vernd ásamt bræðrum sínum. Kærunefnd telur ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar að kærandi sé fær um að sækja sér þá þjónustu sem hann þarf á að halda í viðtökuríki, þ. á m. sækja um alþjóðlega vernd. Með vísan til framangreindrar umfjöllunar um móttöku og aðbúnað þeirra sem snúið er aftur til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar telur kærunefnd ljóst að kærandi eigi þess kost að fá umsókn sína afgreidda á Ítalíu óski hann þess. Af þeim sökum telur kærunefnd að þær sektir og fangelsi sem kærandi telur að hann eigi yfir höfði sér, eigi ekki við enda hafa ítölsk stjórnvöld samþykkt viðtöku á kæranda og þar með ábyrgð sína á málsmeðferð umsóknar hans um alþjóðlega vernd.

Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem skapast hafa vegna Covid-19 faraldursins. Með vísan til framangreinds, þ.m.t. þeirra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér, telur nefndin ljóst að verulega hafi dregið úr þeirri óvissu sem til staðar var í upphafi Covid-19 faraldursins og að ekkert bendi til þess að þjónusta til umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hafi skerst á síðustu mánuðum þannig að það geti leitt til þess að taka eigi mál kæranda til efnismeðferðar hér á landi. Þá er bólusetning langt á veg komin í flestum aðildarríkjum Evrópusambandsins, þ.m.t. viðtökuríkinu.

Af skýrslum er ljóst að viðtökuríkið býr við stöðuga stjórnarhætti og sterka innviði. Að mati kærunefndar er því ekkert sem bendir til þess að það tímabundna ástand sem hefur ríkt komi til með að hafa teljandi áhrif á getu eða vilja viðtökuríkisins til að taka á móti kæranda þar í landi og veita honum nauðsynlegan stuðning og viðeigandi aðbúnað.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæla með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun 19. júlí 2022, ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína 25. maí 2022.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá hefur kærunefnd talið að til að stuðla að einsleitinni framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar á meðal aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins sé rétt að líta til dóma Evrópudómstólsins í málum sem tengjast framkvæmd reglugerðarinnar.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar hafi ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., ákvörðun Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og dóm Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða sé til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi (e. „must attain a minimum level of severity“ sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr.) til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. m.a. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 219. mgr. Í því sambandi hefur dómstóllinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 251. mgr., og dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012, 97. mgr.

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er að yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallin að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.

Dómstóllinn hefur talið að 3. gr. mannréttindasáttmálans verði ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 249. mgr.

Í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins er vísað til þess að framkvæmd Dyflinnarreglugerðarinnar verði að vera í samræmi við sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi og er þar fyrst og fremst vísað til 4. gr. sáttmálans sem, í þeim atriðum sem máli skipta, er sambærileg 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins eru lög Evrópusambandsins byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki þess deila þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu trausti um að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra grundvallarréttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi mælir fyrir um, sbr. t.d. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr., og Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr. Dyflinnarreglugerðin er byggð á nefndri meginreglu um gagnkvæmt traust og miðar að því að hraða og straumlínulaga afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd til hagsbóta fyrir umsækjendur og aðildarríki samstarfsins. Því verði að gera ráð fyrir því að meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd í aðildarríkjum Dyflinnarsamstarfsins samrýmist þeim kröfum sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, flóttamannasáttmálinn og Mannréttindasáttmáli Evrópu gera, sbr. dóm Evrópudómstólsins í N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/10, frá 21. desember 2011, 78.-80. mgr. Það er hins vegar ekki útilokað að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika við framkvæmd reglugerðarinnar sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. áðurnefndan dóm í máli N. S. o.fl., 81. mgr. Af þeim sökum verður ekki byggt á því skilyrðislaust að aðildarríki Evrópusambandsins tryggi grundvallarmannréttindi, svo sem samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl., 99., 100. og 105. mgr., og Ibrahim o.fl., 87. mgr. Evrópudómstóllinn hefur talið, m.a. í Jawo, 85. mgr., að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök standa til þess að raunveruleg hætta sé á að hann sæti ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, verði hann fluttur til viðtökuríkis. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmálans um grundvallarréttindi. Þessu alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda aðildarríkis Dyflinnarsamstarfsins hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu, verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, og sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr., og Ibrahim o.fl., 90. mgr.

Hátt stig óöryggis eða veruleg hnignun lífsskilyrða viðkomandi umsækjanda myndi þar af leiðandi ekki ná þessu alvarleikastigi nema framangreindar aðstæður efnislegrar sárafátæktar séu fyrir hendi. Sama á við þó að umsækjanda skorti það félagslega stuðningsnet, eins og t.d. fjölskyldutengsl, sem vegur á móti afleiðingum ófullnægjandi félagslegs kerfis aðildarríkis, sbr. Jawo, 93. og 94. mgr. Ennfremur, það eitt að lífsskilyrði séu ákjósanlegri í endursendingarríki en í viðtökuríki getur heldur ekki leitt til þess að um brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sé að ræða, sbr. til hliðsjónar Jawo, 97. mgr.

Eins og ráða má af framangreindu þurfa annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans að ná mjög háu alvarleikastigi til að endursending teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og tekur beiting 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga mið af því.

Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar, að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. fyrri umfjöllun. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 111. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr., og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.

Að því er varðar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur Mannréttindadómstóll Evrópu lagt til grundvallar að uppbygging móttökukerfis fyrir umsækjendur og almennar aðstæður á Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær standi í vegi fyrir öllum sendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins, sbr. t.d. ákvörðun í máli Ali o.fl. gegn Sviss (mál nr. 30474/14) frá 4. október 2016. Aftur á móti hefur í framkvæmd dómstólsins verið byggt á því að viðhlítandi trygging verði að liggja fyrir af hálfu ítalskra yfirvalda um viðunandi móttökuaðstæður áður en umsækjendur um alþjóðlega vernd sem eru í svo viðkvæmri stöðu að þeir þurfi sérstaka vernd eru sendir þangað. Um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vísar kærunefnd jafnframt til dóms Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins jafnframt með sér að í viðtökuríki sé veitt raunhæf vernd gegn því að fólki sé vísað brott eða það endursent til ríkja þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum eða þar sem lífi þeirra og frelsi er ógnað. Í því sambandi hefur kærunefnd einkum litið til þess að gögnin benda til þess að meðferð stjórnvalda viðtökuríkis á umsóknum um alþjóðlega vernd sé með þeim hætti að lagt sé einstaklingsbundið mat á aðstæður einstaklinga. Telur kærunefnd að gögn málsins gefi ekki til kynna að endursending kæranda til viðtökuríkis sé í andstöðu við 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.

Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði á Ítalíu, bæði að landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Að mati kærunefndar eru einstaklingsbundnar aðstæður kæranda ekki slíkar að vegna stöðu hans sem umsækjanda um alþjóðlega vernd á Ítalíu verði endursending hans þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt gögnum málsins, þ. á m. frásögn kæranda, hafi kærandi dvalið í um mánuð á Ítalíu en ekki lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd og hafi hann því ekki reynslu af móttökukerfinu þar í landi. Þá benda heimildir ekki til þess að brottvísun kæranda frá Ítalíu og endurkomubann inn á Schengen-svæðið, girði fyrir rétt hans til að nýta sér framangreind úrræði. Auk þess er ekkert fram komið í málinu sem bendir til þess að ekki hafi verið rétt staðið að brottvísun kæranda af hálfu ítalskra yfirvalda. Með vísan til fyrri umfjöllunar getur kærandi sótt um alþjóðlega vernd á Ítalíu við endursendingu þangað.

Þá er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar sannfærandi mannúðarástæður sem mæli gegn endursendingu kæranda til Ítalíu. Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu og einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd og flutningur hans til viðtökuríkis leiðir því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Samkvæmt framansögðu verður mál kæranda ekki tekið til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Athugasemdir kæranda við hina kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar og reglur stjórnsýsluréttar

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. við aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu.

Þá gerir kærandi athugasemd við skort á umfjöllun um aðstæður í fangelsum á Ítalíu í ákvörðun Útlendingastofnunar. Með vísan til umfjöllunar í ákvörðun Útlendingastofnunar og framangreinda upplýsinga um aðstæður í fangelsum á Ítalíu telur kærunefnd ekki tilefni til að gera athugasemd við ákvörðun Útlendingastofnunar hvað þetta varðar.

Í greinargerð kæranda er vísað til þess að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé hvergi minnst á ákvörðun ítalskra stjórnvalda um að brottvísa honum til heimaríkis. Kærandi telur að ákvörðun ítalskra stjórnvalda sé sönnun þess að hann eigi á hættu að vera sendur til svæðis þar sem líf og frelsi hans kunni að vera í hættu.

Líkt og áður hefur komið fram hefur kærandi ekki lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Það er mat kærunefndar að þrátt fyrir ákvörðun ítalskra stjórnvalda um brottvísun og endurkomubann til heimaríkis geti kærandi samt sem áður lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd á Ítalíu líkt og áður hefur verið fjallað um. Kærunefnd gerir þó athugasemd við skort á umfjöllun Útlendingastofnunar um umrædd skjöl sem kærandi lagði fram. Kærunefnd telur þó að umræddir vankantar á málsmeðferð stofnunarinnar hafi ekki áhrif á niðurstöðu málsins enda hefur kærunefnd bætt úr þessu atriði á kærustigi. Með vísan til framangreinds fellst kærunefnd ekki á aðalkröfu kæranda um að fella úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Að öðru leyti hefur kærunefnd farið yfir hina kærðu ákvörðun og telur ekki tilefni til þess að gera frekari athugasemdir við hana.

Frávísun

Kærandi kom hingað til lands 25. maí 2022 og sótti um alþjóðlega vernd sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærandi skal fluttur til Ítalíu innan tilskilins frests nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Í máli þessu hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda hann til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Athygli kæranda er einnig vakin á því að Útlendingastofnun getur frestað framkvæmd ákvörðunar með vísan til 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna útlendings eða vegna þess að ómögulegt sé að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Þorsteinn Gunnarsson

Bjarnveig Eiríksdóttir Sandra Hlíf Ocares