Úrskurður

Hinn 11. júní 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 907/2020 í máli ÚNU 20010005.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 9. janúar 2020, kærði A, blaðamaður, ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja beiðni hans um aðgang að öllum reikningum er varða framkvæmdir við Klettaskóla frá árinu 2011.

Kærandi óskaði eftir aðgangi að reikningunum þann 12. desember 2019. Reykjavíkurborg synjaði beiðni kæranda þann 19. desember 2019. Fram kemur að umhverfis- og skipulagssvið hafi kannað hversu marga reikninga sé um að ræða en alls séu þeir um 1.100 talsins auk fylgiskjala sem hlaupi á þúsundum. Áætlað sé að um sé að ræða 6.000 blaðsíður. Áður en hægt sé að afhenda slík skjöl þurfi að fara yfir þau og strika út persónuupplýsingar auk þess sem strika þurfi yfir einingarverð á þeim reikningum sem varði útboðsverk. Miðað við reynslu af yfirferð sambærilegra gagna sé um að ræða svo umfangsmikið verk að ekki sé fært að verða við því. Beiðninni sé því hafnað á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í kæru segir að kærandi hafni því að reikningar séu of margir. Stærð verkefna og fjöldi reikninga eigi ekki að skipta máli þegar kemur að afhendingu gagnanna. Það sé faglegt mat kæranda að það sé mikilvægt að almenningur fái innsýn í framkvæmd stórra verkefna þar sem verið sé að nota opinbert fé.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Reykjavíkurborg með bréfi, dags. 10. janúar 2020, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 28. janúar 2020, segir að beiðni kæranda hafi verið synjað á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem meðferð beiðninnar krefðist svo mikillar vinnu að ekki væri fært að verða við henni. Um sé að ræða reikninga vegna undirbúnings, hönnunar og verklegrar framkvæmdar við Klettaskóla, sem sé að stórum hluta útboðsverk. Nauðsynlegt sé í tilviki slíkra gagna að fara yfir þau og strika einingarverð út, sbr. 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 120/2016. Þá sé einnig nauðsynlegt að strika yfir persónuupplýsingar sem ekki eigi erindi til gagnabeiðenda, sbr. lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 90/2018. Tímafrekast sé að strika yfir einingarverð enda um mikið magn slíkra skjala að ræða. Fram kemur að umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar hafi fengið efnislega sambærilega beiðni um afrit af reikningum vegna vita og útsýnispalls við Sæbraut en þar hafi umfang gagna verið minna. Þau gögn hafi verið afhent eftir að strikað hafi verið yfir persónuupplýsingar og einingarverð á reikningum vegna útboðsverka. Yfirferð gagnanna og yfirstrikun hafi verið tímamæld og hafi hún tekið að meðaltali 1,3 mínútur á hverja blaðsíðu. Hér sé um sambærileg gögn að ræða og því sé áætlað að yfirferð og útstrikun þeirra tæki um 7.800 mínútur eða um 130 klukkustundir og sé þá ekki talinn tíminn sem færi í aðra umsýslu vegna beiðninnar svo sem að finna gögnin til, ljósrita, skanna, vista í skjalsafni o.s.frv. Fram kemur að upplýsingabeiðnir til sviðsins séu yfirfarnar af lögfræðingi. Það að lögfræðingur sé frá sínum hefðbundnu störfum vegna beiðnar af þessu tagi í um 4 vikur hafi augljóslega mikil áhrif á starfsemi skrifstofunnar og sviðsins. Því megi vera ljóst að beiðnin sé svo umfangsmikil og krefjist svo mikillar vinnu að ekki verði hjá því komist að hafna henni með vísan til undanþáguákvæðisins.

Umsögn Reykjavíkurborgar var kynnt kæranda þann 28. janúar 2020 og honum veittur kostur á að koma að frekari athugasemdum í ljósi umsagnarinnar.

Í athugasemdum kæranda, dags. 29. janúar 2020, segir í fyrsta lagi að rúmlega tvö hundruð manns starfi á umhverfis- og skipulagssviði. Hver sem er geti tússað yfir einingarverð og persónuupplýsingar. Í öðru lagi hafi kæranda verið synjað um aðgang að gögnunum þann 19. desember. Ef starfsmaður hefði farið strax í það að strika yfir einingarverð og persónuupplýsingarnar þá væri viðkomandi búinn að því í dag. Í þriðja lagi segir kærandi að ef ekki væri um að ræða fyrirslátt til að koma í veg fyrir að almenningur fái yfirsýn yfir framkvæmdirnar þá hefði borgin, í öllum þeim óformlegu samskiptum sem starfsmenn hennar hefðu átt við blaðamenn, getað komist að samkomulagi við kæranda um að biðja um afmarkaðan hluta. Borgin hafi, líkt og í öllum málum sem tengist opinberum framkvæmdum, verið ósamvinnuþýð við að upplýsa um í hvað peningarnir hafi farið. Það sé einungis þess vegna sem þörf sé á því að krefjast aðgangs að reikningunum. Að lokum segir kærandi að ef það verði niðurstaða nefndarinnar að Reykjavíkurborg þurfi ekki að afhenda reikninga í þessum tilfellum þá hafi kærandi og almenningur enga leið til að fá yfirsýn yfir opinberar framkvæmdir þegar reikningarnir séu orðnir mjög margir.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um afgreiðslu Reykjavíkurborgar á beiðni kæranda, blaðamanns, um aðgang að öllum reikningum vegna framkvæmda við Klettaskóla um tæpt áratugaskeið, eða frá árinu 2011. Leyst verður úr rétti kæranda til aðgangs að reikningunum á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, með þeim takmörkunum sem greinir í 6-10. gr. laganna.

Reykjavíkurborg synjaði kæranda um aðgang að reikningunum með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu má í undantekningartilfellum hafna beiðni ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Um sé að ræða um það bil 1.100 reikninga auk fylgiskjala sem hlaupi á þúsundum. Nauðsynlegt sé að fara yfir gögnin og strika út einingarverð, sbr. 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 120/2016. Þá sé einnig nauðsynlegt að strika yfir persónuupplýsingar sem ekki eigi erindi til gagnabeiðenda, sbr. lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 90/2018.

Í 1. mgr. 17. gr. laga um opinber innkaup segir eftirfarandi:

„Kaupanda er óheimilt að láta af hendi viðkvæmar upplýsingar sem fyrirtæki hefur lagt fram sem trúnaðarupplýsingar. Til slíkra upplýsinga teljast upplýsingar um rekstur, sértækar tæknilausnir, einingarverð, fjárhagsmálefni og viðskipti og aðrar þær upplýsingar sem skaðað geta hagsmuni fyrirtækisins ef aðgangur er veittur að þeim.“

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna kemur eftirfarandi fram:

„Ákvæðið hefur ekki áhrif á skyldu aðila til að leggja fram gögn samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, nr. 140/2012, en í þessu felst m.a. að kaupanda ber að upplýsa um heildartilboðsfjárhæð og samningsfjárhæð vegna innkaupa. Þrátt fyrir það skal kaupanda ekki vera skylt að afhenda gögn sem eru til þess fallin að raska samkeppni eða skaða viðskiptahagsmuni fyrirtækis og farið hefur fram á að gætt sé trúnaðar um slík gögn í innkaupaferli. Er hér t.d. átt við upplýsingar um einingarverð eða sérstakar tæknilausnir sem bjóðandi leggur fram í innkaupaferli. Ekki er æskilegt að viðkvæmar viðskipta- og fjárhagsupplýsingar um fyrirtæki verði gerðar aðgengilegar samkeppnisaðilum vegna þátttöku í opinberum innkaupum og er slík framkvæmd til þess fallin að raska samkeppni á markaðnum sem gengur gegn almennu markmiði laganna. Allar takmarkanir á almennum upplýsingarétti ber þó að túlka þröngt enda mikilvægt að gagnsæis sé gætt í opinberum innkaupum.“

Í 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga er kveðið á um takmörkun upplýsingaréttar vegna mikilvægra virkra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna fyrirtækja og annarra lögaðila.

Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir eftirfarandi um takmörkun laganna á aðgangi að gögnum um mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“

Í úrskurðarframkvæmd hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál lagt áherslu á rétt almennings til aðgangs að upplýsingum um kaup stjórnvalda á vörum og þjónustu enda eigi almenningur ríkan rétt á því að kynna sér hvernig opinberu fé er ráðstafað, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. 751/2018, 806/2019, 818/2019, 873/2020 og 876/2020.

Úrskurðarnefndin tekur fram að ekki verður dregin almenn ályktun um aðgang almennings að upplýsingum um einingarverð í gögnum stjórnvalda enda verður að skoða í hverju tilviki fyrir sig hvort takmarka beri aðgang að slíkum upplýsingum á grundvelli upplýsingalaga, sbr. til hliðsjónar úrskurði nefndarinnar nr. 852/2019 og 888/2020. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að birting einingarverða er í mörgum tilfellum forsenda þess að almenningur geti glöggvað sig á því hvernig opinberum fjármunum er raunverulega varið. Hagsmunir einstakra lögaðila á samkeppnismarkaði af því að samkeppnisaðilar þeirra geti boðið opinberum aðilum lægri verð fyrir veitta þjónustu verða því almennt að víkja fyrir þeim hagsmunum almennings að geta kynnt sér upplýsingar um ráðstöfun opinberra fjármuna, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. 751/2018, 806/2019, 818/2019, 852/2019, 873/2020, 876/2020 og 888/2020. Af ákvæðum 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga og 1. mgr. 17. gr. laga um opinber innkaup leiðir að þeim sem falla undir upplýsingalög er ekki heimilt við afgreiðslu gagnabeiðni að afmá allar upplýsingar um einingarverð úr reikningum heldur aðeins í þeim tilfellum þar sem birting þeirra veldur þeim sem upplýsingar varða tjóni.

Við mat á því hvort aðgangur almennings að upplýsingum valdi tjóni verður meðal annars að horfa til aldurs upplýsinganna og þess sviðs samkeppnisrekstrar sem um ræðir, enda takmarkar ákvæði 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga aðeins aðgang að virkum mikilvægum fjárhags- eða viðskiptahagsmunum. Upplýsingar um einingarverð í viðskiptum sem áttu sér stað fyrir tæpum áratug eru því alla jafna ekki til þess fallnar að valda tjóni á mikilvægum fjárhags- eða viðskiptahagsmunum verði aðgangur veittur að þeim. Engu að síður þarf að meta hverju sinni hvort upplýsingarnar séu þess eðlis að heimilt sé að undanþiggja þær á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Sé sá sem hefur upplýsingabeiðni til meðferðar í vafa um hvort birting upplýsinga kunni að valda fyrirtæki eða lögaðila tjóni kann að vera þörf á því að afla afstöðu þess sem upplýsingar varða til birtingar upplýsinganna og rökstuðnings fyrir því af hverju þær eigi að fara leynt, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga.

Í máli þessu er deilt um afgreiðslu Reykjavíkurborgar á gagnabeiðni þar sem óskað var eftir öllum reikningum vegna framkvæmda við Klettaskóla frá árinu 2011. Eins og áður er fram komið synjaði Reykjavíkurborg beiðni kæranda grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem meðferð beiðninnar krefjist svo mikillar vinnu að ekki sé fært að verða við henni. Í athugasemdum við ákvæðið 4. mgr. 15. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 140/2012 kemur fram að ákvæðið geti aðeins átt við í ýtrustu undantekningartilvikum. Segir jafnframt að þess sé krafist fyrir beitingu ákvæðisins að umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi þeirra frá einum og sama aðilanum sé slíkur að vinna stjórnvalds eða annarra lögaðila sem lögin taka til við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fékk reikningana ásamt fylgiskjölum afhenta á minnislykli og er um að ræða rúmlega 5.000 skjöl. Reykjavíkurborg hefur lagt mat á hversu mikinn tíma það taki að afgreiða beiðnina og rökstutt að afgreiðsla hennar myndi leiða til skerðingar á starfsemi umhverfis- og skipulagssviðs sveitarfélagsins. Í því samhengi ítrekar úrskurðarnefndin að við mat á því hversu mikinn tíma það myndi taka að afgreiða beiðni kæranda verður að líta til þess að Reykjavíkurborg er skylt á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga, að leggja mat á hvort upplýsingar í hverju og einu gagni séu þess eðlis að birting þeirra valdi þeim sem upplýsingarnar varða tjóni. Því verður að gera ráð fyrir að meðferð beiðninnar taki lengri tíma en sveitarfélagið áætlaði. Með hliðsjón af framangreindu fellst úrskurðarnefndin á það með Reykjavíkurborg að meðferð gagnabeiðninnar taki svo mikinn tíma og krefjist svo mikillar vinnu að ekki sé af þeim sökum fært að verða við henni. Því verður ekki hjá því komist að staðfesta ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.

Í athugasemdum kæranda við umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að sveitarfélagið hafi ekki gefið kæranda færi á að afmarka upplýsingabeiðnina nánar áður en ákvörðun var tekin um að synja beiðni kæranda á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál áréttar að um er að ræða beiðni blaðamanns um aðgang að gögnum um opinberar framkvæmdir sem almenningur hefur hagsmuni af því að kynna sér. Við meðferð upplýsingabeiðna þurfa stjórnvöld að hafa í huga þau markmið upplýsingalaga að styrkja aðhald fjölmiðla að opinberum aðilum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni, sbr. 3. og 4. tölul. 1. gr. laganna. Því ber stjórnvöldum að gæta ítrustu varfærni áður en beiðnum blaðamanna um aðgang að gögnum er synjað á þeim grundvelli að meðferð þeirra taki svo mikinn tíma eða krefjist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við þeim. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál beinir því til Reykjavíkurborgar að gæta þess í framtíðinni að bjóða gagnabeiðendum að afmarka beiðni sína áður en ákveðið er að synja um aðgang að gögnum á grundvelli undanþáguákvæðis 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Um leið áréttar úrskurðarnefndin að kærandi á þess kost að leita að nýju til borgarinnar með afmarkaðri upplýsingabeiðni og ef svo ber undir kæra afgreiðslu hennar til nefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja beiðni A um aðgang að öllum reikningum vegna framkvæmda við Klettaskóla frá árinu 2011 er staðfest.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir