Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 301/2018

Fimmtudaginn 8. nóvember 2018

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Björn Jóhannesson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 26. ágúst 2018, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 25. júní 2018, um að fella niður bótarétt hennar í tvo mánuði.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um greiðslur atvinnuleysisbóta hjá Vinnumálastofnun 18. janúar 2018 og var umsóknin samþykkt. Í lok maí 2018 var kæranda boðið starf hjá B og í byrjun júní starf hjá C. Í kjölfarið bárust Vinnumálastofnun upplýsingar um að kærandi hefði hafnað störfunum. Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 8. júní 2018, var óskað eftir skriflegri afstöðu kæranda vegna höfnunar á atvinnutilboði hjá B. Skýringar bárust frá kæranda 11. júní 2018. Með bréfi, dags. 25. júní 2018, var kæranda tilkynnt að bótaréttur hennar væri felldur niður í tvo mánuði frá 26. júní 2018 á grundvelli 57. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Með bréfi, dags. 1. júlí 2018, fór kærandi fram á endurskoðun ákvörðunar Vinnumálastofnunar. Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 17. júlí 2018, var kæranda tilkynnt að mál hennar hefði verið tekið fyrir að nýju en það væri mat stofnunarinnar að ákvörðun í málinu frá 25. maí 2018 hefði að geyma efnislega rétta niðurstöðu. Fyrri ákvörðun stæði því óbreytt.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 26. ágúst 2018. Með bréfi, dags. 27. ágúst 2018, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst með bréfi, dags. 24. september 2018, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. september 2018. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hún hafi verið boðuð í viðtal á miðvikudegi hjá B án þess að hafa fengið upplýsingar um starfið fyrr en í viðtalinu daginn eftir. Þar hafi henni verið boðið starfið en tjáð að hún þyrfti að hefja störf strax næsta mánudag. Starfið hafi ekki hentað kæranda af ýmsum ástæðum, meðal annars varðandi hæfni, verkefni og ráðningartíma. Kærandi hafi því beðið um tækifæri til að leysa ákveðin mál yfir helgina. Á föstudeginum viku síðar hafi henni verið boðið starf til rúmlega tveggja mánaða hjá C. Hún hafi beðið um tækifæri til þess að koma börnum sínum í dagvistun þar sem eldra barnið væri að fara í sumarfrí á leikskólanum og það yngra ekki í dagvistun. Kæranda hafi verið gefin helgin til þess að ganga frá því en hún óskað eftir viku í viðbót. Þá hafi kæranda verið tjáð að hún gæti haft samband að þeim tíma liðnum en að öllum líkindum yrði búið að ráða í starfið í lok vikunnar. Að viku liðinni hafi kærandi haft samband við C og þá verið tjáð að búið væri að ráða í starfið og að hún þyrfti að rökstyðja hvers vegna hún hefði hafnað starfinu hjá B sem hún hafi gert. Það komi kæranda þannig fyrir sjónir að bæði C og B hafi verið að bjarga sér fyrir horn og krefjast þess að hún mætti með þriggja daga fyrirvara þar sem þau hafi verið að verða of sein að ráða í sumarafleysingar. Það sé mjög íþyngjandi og ekki hafi verið gætt meðalhófs við ákvörðun um viðurlög í kjölfar höfnunar á slíku starfstilboði.

Kærandi tekur fram að sá rökstuðningur sem hún hafi sent Vinnumálastofnun hafi aðeins verið einn leggur af hennar stöðu. Henni hafi verið ráðlagt af C að svara með þessum hætti þar sem vandræði með barnapössun væri ekki gild ástæða. Kærandi telur að líta verði til fleiri sjónarmiða en þeirra sem hún hafi listað upp í rökstuðningi til Vinnumálastofnunar. Hún sé mjög virk í atvinnuleit, sæki að meðaltali um fimm til níu störf á mánuði og það störf af öllum toga. Kærandi bendir á að [starfið] hjá B hafi verið tveggja mánaða starf yfir sumartímann en á sama tíma hafi leikskóli eldra barns hennar farið í sumarfrí. Starfið hafi því komið á versta tíma þar sem hún hafi ekki haft nein úrræði til að grípa í með svo stuttum fyrirvara. Atvinnuviðtalið hafi átt sér stað á fimmtudegi og hún hafi átt að mæta til starfa á mánudegi. Þetta hafi gefið henni afar lítinn tíma til þess að koma tveimur börnum fyrir í dagvistun allan daginn yfir sumarið. Það að ætlast til að hún stökkvi í starf með sama og engum fyrirvara sé afar íþyngjandi. Kærandi hafi ekki haft fulla dagvistun fyrir yngra barnið þar sem hún hafi verið með það heima eftir fæðingarorlof í atvinnuleit. Einnig hafi það hvorki svarað kostnaði né hafi verið laust pláss hjá dagmömmu fyrr en 15. ágúst 2018. Vegna ákvörðunar Vinnumálastofnunar hafi kærandi ekki getað staðið við fjárhagslegar skuldbindingar frá mánaðamótum júní/júlí og það verði viðvarandi þangað til tveggja mánaða tímabilinu verði lokið eða hún fái atvinnu. Það hafi í för með sér mjög íþyngjandi og neikvæð áhrif á fjárhaginn, andlegt ástand og fjölskyldulífið. Nú þegar hafi þetta leitt til kvíða og stress með lækkandi sjálfsöryggi sem hafi bein áhrif og bitni á atvinnuleitinni og frammistöðu í atvinnuviðtölum.

Kærandi vísar til þess að aðstæður hennar séu sérstakar með tilliti til sumarleyfa í leikskólum og sérstakra aðstæðna með yngra barnið sem hafi verið X mánaða þegar ákvörðun hafi verið tekin. Til stuðnings kæru sinni vísar kærandi til úrskurðar frá 19. janúar 2012 í máli nr. 35/2011 en þar hafi verið um að ræða svipaðar aðstæður. Þá telur kærandi að aðstæður hennar rúmist vel innan þeirra undantekninga sem Vinnumálastofnun sé heimilt að veita samkvæmt 4. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006. Hvað varðar málsmeðferð máls hennar hjá stofnuninni telur kærandi að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið sinnt til hlítar þar sem ekki hafi farið fram heildarmat á aðstæðum hennar. Þá hafi einnig verið gengið fram úr meðalhófi við ákvörðunartöku viðurlaga vegna höfnunar á starfstilboði B. Þá tekur kærandi fram að hún hafi ekki fengið viðunandi endurumfjöllun á máli sínu hjá Vinnumálastofnun þar sem sami aðili hafi tekið bæði fyrri og seinni ákvörðun og þar með sé framkvæmdin aðfinnsluverð. Með því sé vegið að rétti hennar til andmæla líkt og greint sé frá í 13. gr. stjórnsýslulaga.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar er vísað til þess að ákvæði 1. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar eigi jafnt við um þann sem hafni starfi sem og þann sem hafni því að fara í atvinnuviðtal vegna starfs sem honum bjóðist eða sinni ekki atvinnuviðtali. Eitt af skilyrðum þess að umsækjandi um atvinnuleysisbætur eigi rétt til greiðslna atvinnuleysistrygginga sé að vera í virkri atvinnuleit. Í 14. gr. laganna sé kveðið nánar á um hvað teljist til virkrar atvinnuleitar. Þar sé tekið fram að umsækjandi þurfi meðal annars að vera reiðubúinn að taka hvert það starf sem greitt sé fyrir, vera reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi án sérstaks fyrirvara og hafa til þess vilja og getu. Þegar atvinnuleitandi sé boðaður í starfsviðtal í þeim tilgangi að fá hann til starfa en hann reynist óreiðubúinn til að ganga í þau störf líti Vinnumálastofnun svo á að hann eigi að sæta viðurlögum á grundvelli 57. gr. laga nr. 54/2006. Í 4. mgr. 57. gr. laganna séu tilgreindar ástæður sem geti komið til greina sem gildar skýringar við höfnun á starfi. Samkvæmt ákvæðinu sé Vinnumálastofnun heimilt að líta til aldurs, félagslegra aðstæðna tengdum skertri vinnufærni eða umönnunarskyldu vegna ungra barna eða annarra náinna fjölskyldumeðlima við ákvörðun um hvort hinn tryggði skuli sæta viðurlögum samkvæmt ákvæðinu. Enn fremur sé heimilt að líta til heimilisaðstæðna hins tryggða þegar í boði sé starf fjarri heimili hans sem geri kröfur um að hlutaðeigandi flytji búferlum. Þá sé heimilt að taka tillit til aðstæðna þess sem geti ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni samkvæmt vottorði sérfræðilæknis.

Vinnumálastofnun tekur fram að það liggi fyrir að kærandi hafi verið boðuð í atvinnuviðtal hjá  B. Samkvæmt atvinnurekanda hafi kærandi ekki verið tilbúin að taka því starfi sem í boði var. Þegar Vinnumálastofnun hafi leitað eftir athugasemdum frá kæranda hafi hún sagt að starfið hafi hvorki hæft menntun hennar né getu og að launin hefðu verið of lág. Í kæru sinni til úrskurðarnefndar sem og í beiðni hennar um endurupptöku á máli hennar segi meðal annars að starfið hafi ekki hentað henni og að hún hafi fengið skamman fyrirvara til að svara atvinnutilboði. Einnig komi fram að kærandi hafi ekki dagvistun fyrir börnin sín yfir allan daginn. Vinnumálastofnun telji að skýringar kæranda geti ekki réttlætt höfnun á starfi. Ríkar kröfur séu gerðar til atvinnuleitanda um að þeir taki þeim störfum sem þeim kunni að bjóðast, enda eigi ekki að þiggja atvinnuleysisbætur í stað þess að gegna launuðu starfi. Ljóst sé að kærandi hafði ekki vilja eða getu til að taka starfi án sérstaks fyrirvara óháð því hvort um fullt starf eða hlutastarf hafi verið að ræða, sbr. d-lið og f-lið 14. gr. laga nr. 54/2006. Því sé ekki unnt að fallast á skýringar er lúti að því að starf hafi ekki hentað eða að henni hafi ekki verið veittur nægjanlegur fyrirvari til að samþykkja starfstilboð. Þá verði ekki séð að ástæður kæranda, er varði launakröfur eða hæfni til að sinna starfi, geti talist gildar, enda geti atvinnuleitendur ekki takmarkað atvinnuleit sína við tiltekin störf eða menntun. Einnig hafi launin verið í samræmi við kjarasamningsbundin launakjör. Í ljósi skýringa kæranda sé einnig rétt að taka fram að skortur á dagvistun fyrir börn atvinnuleitenda hafi almennt ekki verið talin gild skýring fyrir höfnun á atvinnutilboði. Stofnunin bendi á að í athugasemdum með 57. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 54/2006 segi berum orðum að „það að hafa ekki barnapössun fyrir ung börn á dagvinnutíma telst ekki réttlæta höfnun á starfi samkvæmt ákvæði þessu.“  Því verði ekki fallist á að skýringar kæranda er lúta að dagvistun barna hennar geti talist gildar í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar, enda hafi boðið starf verið á venjubundnum dagvinnutíma. Það er mat stofnunarinnar, að teknu tilliti til skýringa kæranda, að hún hafi í umrætt sinn hafnað starfi í skilningi 1. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006 og að hún beri að sæta viðurlögum á grundvelli ákvæðisins.

Í kæru til nefndarinnar gerir kærandi margvíslegar athugasemdir við meðferð máls hennar hjá Vinnumálastofnun. Meðal annars sé vikið að meðalhófsreglu og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vinnumálastofnun hafnar þeim aðfinnslum sem þar komi fram, enda liggi fyrir að stofnunin hafi leitað eftir andmælum kæranda við afgreiðslu á máli hennar og tekið málið fyrir að nýju þegar kærandi hafi óskað eftir því. Skýringar kæranda hafi því legið fyrir þegar mál hennar hafi verið afgreitt. Þá verði ekki fallist á að meðalhófsregla stjórnsýslulaga komi í veg fyrir að lögbundnum viðurlögum 57. gr. laga nr. 54/2006 sé beitt í þessu tilviki. Hvað varðar athugasemd kæranda við það að sami starfsmaður Vinnumálastofnunar hafi tekið ákvörðun í máli hennar og fjallað um beiðni hennar um endurupptöku máls bendir stofnunin á að regla 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku máls feli í sér rétt málsaðila til að fá mál sitt endurskoðað af sama stjórnvaldi að nánari skilyrðum uppfylltum. Í íslenskum stjórnsýslurétti hafi starfsmaður ekki talist vanhæfur til að afgreiða mál á ný við endurupptöku þess, enda þótt hann hafi áður tekið ákvörðun í því. Sú regla hafi jafnvel verið talin eiga við þó svo að réttur aðila til endurupptöku stjórnsýslumáls byggi á því að viðkomandi starfsmaður hafi gert mistök við fyrri meðferð málsins. Vinnumálastofnun bendir á niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í máli 3906/2003 frá 16. júní 2004 en í málinu hafi meðal annars reynt á það hvort sami einstaklingur gæti fjalla um málið að nýju við endurupptöku þess. Í áliti umboðsmanns segi: „Þó að stjórnvald endurupptaki mál, sem þegar hefur verið til lykta leitt, eða afturkalli ákvörðun, leiðir það almennt ekki út af fyrir sig til þess að sá sem tók þátt í meðferð eða úrlausn þess sé óheimilt fjalla um málið að nýju.“ Enn fremur segi í áliti umboðsmanns að það ráðist af reglum stjórnsýsluréttar um hæfi viðkomandi til að taka þátt í meðferð málsins, eða eftir atvikum hæfi hans almennt til að gegna starfinu, hvort skylt sé að fela öðrum að annast meðferð og úrlausn þess. Samkvæmt framangreindu eigi vanhæfisreglur stjórnsýsluréttarins um aðkomu starfsmanns að málsmeðferð og úrlausn endurupptöku við í máli kæranda. Kærandi hafi ekki fært nein haldbær rök fyrir því að sá starfsmaður er hafi fjallað um mál hennar geti talist vanhæfur til að taka þátt í meðferð eða úrlausn á máli hennar. Með vísan til ofangreindra sjónarmiða sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli sæta biðtíma í tvo mánuði frá ákvörðunardegi, sbr. 1. gr. 57. gr. laga nr. 54/2006.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta lýtur að þeirri ákvörðun Vinnumálastofnunar að fella niður bótarétt kæranda í tvo mánuði á grundvelli 1. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

Kærandi hefur gert ýmsar athugasemdir við málsmeðferð Vinnumálastofnunar vegna hinnar kærðu ákvörðunar og í því samhengi vísað til rannsóknar- og meðalhófsreglna stjórnsýsluréttar. Þá hefur kærandi vísað til þess að hún hafi ekki fengið viðunandi afgreiðslu á endurupptökubeiðni sinni þar sem sami starfsmaður hafi tekið báðar ákvarðanir og því hafi ekki verið gætt að andmælarétti hennar.

Í 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um hver getur orðið vanhæfur til meðferðar máls, sbr. 1-6. tölul. 1. mgr. ákvæðisins. Verður ekki ráðið af ákvæðinu að starfsmaður stofnunar verði vanhæfur til að fara með mál við endurupptöku þess þrátt fyrir að hann hafi áður tekið ákvörðun í því. Því verður ekki fallist á að meðferð málsins hafi verið annmörkum háð hvað þetta atriði varðar, enda liggur ekkert fyrir um að framganga umrædds starfsmanns hafi verið með þeim hætti að draga mætti óhlutdrægni hans í efa.

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að eigin frumkvæði að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í kjölfar upplýsinga um að kærandi hefði hafnað starfi hjá sveitarfélaginu Árborg óskaði Vinnumálastofnun eftir afstöðu hennar til þess, sbr. bréf frá 8. júní 2018. Skýringar kæranda lágu fyrir þegar hin kærða ákvörðun var tekin og verður því ekki fallist á að rannsókn málsins hafi verið ófullnægjandi. Hvað varðar tilvísun kæranda til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga bendir úrskurðarnefndin á að ákvæði 57. gr. laga nr. 54/2006 er fortakslaust og því er ekki heimilt að beita vægari úrræðum en þar er kveðið á um.

Ákvæði 1. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006 er svohljóðandi:

„Sá sem hafnar starfi sem honum býðst með sannanlegum hætti eftir að hafa verið í atvinnuleit í a.m.k. fjórar vikur frá móttöku Vinnumálastofnunar á umsókn um atvinnuleysisbætur skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila, sbr. þó 5. mgr. Hið sama á við um þann sem hafnar því að fara í atvinnuviðtal vegna starfs sem honum býðst með sannanlegum hætti eða sinnir ekki atvinnuviðtali án ástæðulausrar tafar.“

Þá segir svo í 4. mgr. 57. gr. laganna:

„Vinnumálastofnun skal meta við ákvörðun um viðurlög skv. 1. mgr. hvort ákvörðun hins tryggða um að hafna starfi hafi verið réttlætanleg vegna aldurs hans, félagslegra aðstæðna sem tengjast skertri vinnufærni eða umönnunarskyldu vegna ungra barna eða annarra náinna fjölskyldumeðlima. Enn fremur er Vinnumálastofnun heimilt að líta til heimilisaðstæðna hins tryggða þegar hann hafnar starfi fjarri heimili sínu sem og til ráðningar hans í ótímabundið starf innan tiltekins tíma. Þá er heimilt að taka tillit til aðstæðna þess sem getur ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni samkvæmt vottorði sérfræðilæknis. Getur þá komið til viðurlaga skv. 59. gr. hafi hinn tryggði vísvitandi leynt upplýsingum um skerta vinnufærni.“

Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 54/2006 segir meðal annars um 57. gr. að gert sé ráð fyrir að ákvæðið eigi við um þá sem hafa verið í atvinnuleit í að minnsta kosti fjórar vikur frá móttökudegi umsóknar um atvinnuleysisbætur en ekki sé tekið fram hvort líkur séu á að hlutaðeigandi fái vinnu í sinni starfsgrein. Eðlilegt þyki að þeir tryggðu fái fjögurra vikna svigrúm til að leita sér að því starfi sem þeir helst kjósi að sinna. Ekki skipti máli hvort um sé að ræða fullt starf, hlutastarf eða vaktavinnu þar sem mikilvægt sé að hinn tryggði verði aftur virkur á vinnumarkaði. Þá kemur fram að það að hafa ekki barnapössun fyrir ung börn á dagvinnutíma réttlæti ekki höfnun á starfi.

Kæranda var boðið fullt og ótímabundið starf sem [...] hjá B. Af hálfu kæranda hefur komið fram að starfið hafi ekki hentað henni af ýmsum ástæðum, meðal annars varðandi hæfni, verkefni og ráðningartíma. Þá hefur kærandi vísað til þess að henni hafi verið boðið starfið með stuttum fyrirvara og því hafi hún ekki haft tækifæri til að koma börnum sínum fyrir í dagvistun allan daginn yfir sumarið.

Að mati úrskurðarnefndarinnar eru þær ástæður og skýringar sem kærandi hefur gefið ekki þess eðlis að þær réttlæti höfnun á starfinu, sbr. 4. mgr. 57. gr. laga nr. 54/2006. Úrskurðarnefndin bendir á að í 1. mgr. 13. gr. laganna er fjallað um almenn skilyrði þess að vera tryggður samkvæmt lögunum. Eitt af þeim skilyrðum er að vera í virkri atvinnuleit samkvæmt 14. gr. en í því felst meðal annars að hafa vilja og getu til að taka starfi án sérstaks fyrirvara, sbr. d-lið 1. mgr. ákvæðisins. Í athugasemdum við þetta ákvæði frumvarpsins segir svo:

„Enn fremur þykir ástæða til að taka fram að umsækjandi teljist vera í virkri atvinnuleit þegar hann, frá því að umsókn um atvinnuleysisbætur barst, hefur bæði vilja og getu til að taka starfi án sérstaks fyrirvara. Að öðrum kosti verður ekki litið á hlutaðeigandi í virkri atvinnuleit. Felur þetta til dæmis í sér að gert er ráð fyrir að foreldrar í virkri atvinnuleit með ung börn hafi barnapössun en reynslan í núverandi kerfi er að ungt fólk ber oft fyrir sig að það geti hvorki mætt í atvinnuviðtöl né tekið þátt í vinnumarkaðsúrræðum þar sem það hefur ekki gæslu fyrir börn sín.“

Þá kemur fram að með umönnunarskyldu vegna ungra barna sé ekki átt við þau tilvik er hinir tryggðu beri fyrir sig að hafa ekki barnapössun fyrir ung börn á dagvinnutíma. Kæranda bar því að gera ráðstafanir varðandi dagvistun fyrir börn sín og þiggja framkomið atvinnutilboð.

Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 25. júní 2018, um að fella niður bótarétt A, í tvo mánuði er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson