Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 141/2020

Fimmtudaginn 24. september 2020

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 17. mars 2020, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Reykjavíkurborgar, dags. 18. desember 2019, á beiðni hennar um hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir tímabilið 1. desember 2019 til 29. febrúar 2020. Undir rekstri málsins tók B, við málinu sem umboðsmaður kæranda.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 14. nóvember 2019, sótti kærandi um fjárhagsaðstoð til framfærslu fyrir tímabilið 1. desember 2019 til 29. febrúar 2020. Umsókn kæranda var synjað með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 22. nóvember 2019, með þeim rökum að hún samræmdist ekki ákvæði 8. gr. og 3. mgr. 11. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð. Kærandi áfrýjaði niðurstöðunni til velferðarráðs sem tók málið fyrir á fundi 18. desember 2019 og samþykkti að veita kæranda undanþágu frá undirskrift maka samkvæmt 8. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð en staðfesti synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir tímabilið 1. desember 2019 til 29. febrúar 2020 samkvæmt 11. gr. reglnanna.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 17. mars 2020. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 25. mars 2020, var óskað eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 11. maí 2020. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 13. maí 2020, var hún send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust ekki. Með bréfi, dags. 14. ágúst 2020, bárust athugasemdir frá umboðsmanni kæranda og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 19. ágúst 2020. Athugasemdir bárust frá Reykjavíkurborg 2. september 2020 og voru þær sendar umboðsmanni kæranda til kynningar samdægurs.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs um að staðfesta synjun þjónustumiðstöðvar um hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir tímabilið 1. desember 2019 til 29. febrúar 2020 samkvæmt 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg verði felld úr gildi og lagt fyrir Reykjavíkurborg að taka umsóknina fyrir að nýju.

Í kæru kemur fram að kærandi hafi komið til landsins frá C í byrjun september 2019 og hlotið alþjóðlega vernd 3. október sama ár. Hún hafi flúið heimaland sitt vegna stríðsátaka ásamt móður sinni en eiginmaður hennar hafi orðið eftir í C. Til standi að sækja um fjölskyldusameiningu. Kærandi hafi notið félagslegrar þjónustu af hálfu Reykjavíkurborgar og meðal annars sótt um fjárhagsaðstoð á grundvelli reglna Reykjavíkurborgar þar um. Hjúskaparstaða kæranda, sem sé skráð „hjón ekki í samvistum“ í þjóðskrá, hafi áhrif á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar vegna framfærsluskyldu hjóna. Staða maka kæranda sé hins vegar með þeim hætti að hann hafi á engan hátt tök á að veita fjárhagslegan stuðning, enda fastur í C og á flótta í fordæmalausum aðstæðum þess lands þar sem engir innviðir séu starfandi. Kærandi hafi eignast son X síðastliðinn, sem hafi verið fyrst og fremst ástæða þess að kærandi hafi flúið heimaland sitt.

Kærandi hafi óskað eftir sérstakri undanþágu frá reglum Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð á grundvelli 2. mgr. 34. gr. reglnanna varðandi útreikning á fjárhæð fjárhagsaðstoðar til kæranda. Þeirri beiðni hafi verið synjað með ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar, dags.18. desember 2019, þar sem umsókn kæranda hafi ekki samræmst reglum Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð. Kærandi telji ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um að synja beiðni hennar um undanþágu frá reglum Reykjavíkurborgar vera ólögmæta. Kærandi byggir einkum á því að Reykjavíkurborg hafi við afgreiðslu málsins brotið gegn ólögfestri meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat við töku stjórnvaldsákvarðana og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að hafa ekki rannsakað með nægum hætti aðstæður hennar.

Ákvarðanataka um veitingu undanþágu á grundvelli 2. mgr. 34. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð feli í sér matskennda ákvarðanatöku af hálfu sveitarfélags um réttindi viðkomandi umsækjanda. Við beitingu slíkrar matskenndrar reglu beri Reykjavíkurborg að leggja heildstætt mat á aðstæður þeirra sem óski sérstaklega eftir undanþágu. Í undanþáguákvæðinu sé ekki að finna nánari skýringar á því hvað teljist vera sérstakar málefnalegar ástæður. Með vísan til orðalags þess sé hins vegar ljóst að mati kæranda að ákvæðið geri ráð fyrir að ákveðið mat fari fram á því hvort sérstakar málefnalegar ástæður geti legið fyrir því að víkja frá reglum um fjárhagsaðstoð. Af þeirri heimild verði ekki annað ályktað en að leggja verði einstaklingsbundið mat á það hvort sýnt hafi verið fram á að gild rök mæli með því að veita slíka undanþágu. Nánar tiltekið beri Reykjavíkurborg að leggja efnislegt mat á það hvort kærandi falli undir undanþágureglu 2. mgr. 34. gr. reglnanna. Ákvæðið mæli því fyrir um skyldubundið mat stjórnvalda en með slíkum reglum sé það markmið löggjafans að fá stjórnvöldum í hendur matskenndar valdheimildir til þess að taka ákvörðun sem best eigi við í hverju máli fyrir sig með tilliti til allra aðstæðna. Stjórnvöld geti ekki breytt efni slíkra lagaákvæða og ákveðið að afnema matið eða þrengja það verulega með því að setja þess í stað fastmótaða reglu með verklagsreglum. Það teljist einnig brotið á meginreglunni um skyldubundið mat þegar mál sé leyst án þess að nokkuð mat fari fram.

Í úrskurði áfrýjunarnefndar velferðarráðs frá 18. desember 2019 komi fram að nefndin staðfesti synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar. Ekki sé fjallað sérstaklega um fjárhagsstöðu eða félagslega stöðu kæranda og gögn málsins beri ekki með sér að eftir slíkum gögnum hafi verið kallað eða að sjálfstætt mat hafi farið fram á fyrirliggjandi gögnum í málinu. Samkvæmt þessu verði ekki dregin önnur ályktun en sú að áfrýjunarnefnd velferðarráðs hafi lagt greinargerð þjónustumiðstöðvar til grundvallar niðurstöðu í málinu, án þess að meta greinargerðina sjálfstætt til að kanna hvort kærandi félli undir undanþáguákvæði reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, líkt og nefndinni beri að gera samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat.

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga hvíli sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik séu nægilega upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Hér beri að hafa í huga að strangari sönnunarkröfur séu gerðar til stjórnvaldsákvarðana sem hafi íþyngjandi áhrif gagnvart málsaðila. Í 2. mgr. 28. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð sé regla sem endurspegli rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Mál teljist nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hafi verið aflað sem séu nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Líkt og áður hafi komið fram hafi beiðni kæranda um undanþágu á grundvelli 2. mgr. 34. gr. reglna um fjárhagsaðstoð verið synjað sökum þess að hún hafi ekki samrýmst ákvæðum 8. og 3. mgr. 11. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð. Í bréfi áfrýjunarnefndar velferðarráðs, dags. 18. desember 2019, sé ekki að finna rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun að synja kæranda um hækkun á grunnfjárhæð á grundvelli sérstakra ástæðna. Í raun verði ekki séð af gögnum málsins að áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi látið fara fram skyldubundið mat, líkt og þeim beri að gera, við mat á því hvort aðili geti átt rétt á undanþágu á grundvelli 2. mgr. 34. gr. reglnanna. Um sé að ræða heimildarákvæði þar sem stjórnvöldum sé falið „frjálst mat“ innan ákveðinna marka. Að mati kæranda hafi Reykjavíkurborg ekki rannsakað nægjanlega aðstæður hennar með það að markmiði að veita henni þá aðstoð sem hún þurfi á að halda með tilliti til hennar sérstöku aðstæðna. Reykjavíkurborg hefði haft ástæðu til að rannsaka málið í þaula, bæði á grundvelli markmiðsákvæða laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991, og jafnframt á grundvelli stefnumörkunar Reykjavíkurborgar sem gildi í málaflokknum.

Kærandi bendi á að markmið laga nr. 40/1991 sé meðal annars að bæta lífskjör þeirra sem standi höllum fæti, sbr. a-lið 1. mgr. 1. gr. laganna. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 40/1991 segi að markmiðsákvæði laganna geti haft mikilvæga þýðingu við skýringu á lögunum. Þetta eigi einkum við þegar beitt sé ákvæðum sem bjóði upp á matskenndar ákvarðanir. Af 1. og 2. mgr. 12. gr. laganna leiði að sú þjónusta og aðstoð sem sé veitt af hálfu sveitarfélagsins á grundvelli laganna skuli vera veitt á grundvelli mats á þörf fyrir viðkomandi þjónustu í hverju tilviki fyrir sig. Í 21. gr. laganna segi að sveitarstjórn skuli setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar og að félagsmálanefnd skuli meta þörf og ákveða fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar. Slíkar reglur hafi Reykjavíkurborg sett með reglum um fjárhagsaðstoð. Þrátt fyrir að Reykjavíkurborg sé að meginstefnu til heimilt að ákveða á grundvelli hvaða sjónarmiða undanþágur verði veittar verði mat sveitarfélagsins á þeim sjónarmiðum að vera forsvaranlegt. Í leiðbeiningum um reglur sveitarfélaga um fjárhagsaðstoð, sbr. 21. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991, með síðari breytingum, sé að finna athugasemdir og skýringar með einstaka ákvæðum reglnanna. Um sé að ræða verklagsreglur sem séu nýttar við töku ákvarðana um veitingu eða synjun fjárhagsaðstoðar. Í 10. gr. þeirra leiðbeininga segi að við mat á fjárþörf skuli taka tillit til sérstakra aðstæðna eftir því sem við eigi. Þá veiti 26. gr. leiðbeininganna heimild til að veita lán eða styrk vegna sérstakra fjárhagserfiðleika. Af þessu megi ráða að leiðbeiningar miði að því að lögð sé áhersla á atviksbundið mat þegar tekin sé ákvörðun um hvort og þá í hvaða mæli aðili þurfi fjárhagsaðstoð frá sveitarfélagi.

Í 1. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð sé mælt fyrir um inntak fjárhagsaðstoðar. Þar segi meðal annars að skylt sé að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geti séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. 1. mgr. Þá segi að heimilt sé að veita einstaklingum og fjölskyldum aðstoð vegna sérstakra aðstæðna, sbr. 2. mgr., og að gefa skuli sérstakan gaum að fjárhagslegum og félagslegum aðstæðum barnafjölskyldna, sbr. 3. mgr. Í 2. gr. sé framfærsluskylda hvers manns samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga ítrekuð en samkvæmt ákvæðinu sé hverjum manni skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Í þessu samhengi verði að hafa í huga að íslensk lög gildi ekki um hjúskap og aðstæður eiginmanns kæranda og geti því ekki lagt á hann framfærsluskyldu. Óumdeilt sé hins vegar að kærandi beri framfærsluskyldu gagnvart eiginmanni sínum og barni sínu á grundvelli laganna, enda hafi þau lögsögu yfir aðstæðum hennar hér á landi. Þá sé ljóst að sérstakan gaum beri að gefa þeirri staðreynd að kærandi sé með barn á framfærslu sinni, sbr. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð.

Í V. kafla reglnanna sé að finna ákvæði um málsmeðferð. Þar segi í 2. mgr. 34. gr. að áfrýjunarnefnd velferðarráðs hafi heimild til að veita undanþágu frá reglunum ef sérstakar málefnalegar ástæður liggi fyrir og kærandi fari fram á það með sérstakri beiðni og greinargerð frá þjónustumiðstöð liggi fyrir. Óumdeilt sé að slík beiðni og greinargerð frá þjónustumiðstöð kæranda liggi fyrir í málinu. Í málinu verði hins vegar ekki séð að nefndin hafi rannsakað aðstæður kæranda með hliðsjón af ofangreindum sjónarmiðum og þá hvort skilyrðum ákvæðisins væri mætt.

Kærandi bendi einnig á að í ákvæði 9.3. í mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar komi fram að stuðlað sé að auknu réttaröryggi og jafnræði borgarbúa af erlendum uppruna í tengslum við þjónustu Reykjavíkurborgar. Þá komi fram í 9. kafla að „gæta þurfi þess sérstaklega að greina stöðu kvenna..[..].. í borginni sem er af erlendum uppruna og bregðast við ef á einhvern hópinn hallar.“ Í stefnu Reykjavíkurborgar í málefnum innflytjenda, flóttafólks og umsækjenda um alþjóðlega vernd árin 2018-2022 segi í niðurlagi III. kafla að huga þurfi sérstaklega að þörfum barna og barnafjölskyldna meðal flóttafólks og umsækjenda um alþjóðlega vernd. Að mati kæranda leiði þessi stefnumörkun til þess að áfrýjunarnefndinni hafi borið skylda til að rannsaka sérstaklega aðstæður kæranda, enda falli hún undir framrakin ákvæði og eigi því að koma til móts við þarfir hennar á þeim grundvelli. Þar sem það hafi ekki verið gert hafi verið brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga við meðferð umsóknar hennar.

Með vísan til ofangreindra atriða í heild sé ljóst að við ákvarðanatöku í máli kæranda hafi Reykjavíkurborg borið að taka tillit til stöðu hennar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem um slík tilvik gildi, þ.e. gildandi stefnumörkun Reykjavíkurborgar og markmiðsákvæðum laga nr. 40/1991, auk reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð. Af ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs verði ekki séð að nefndin hafi rannsakað sérstakar aðstæður kæranda með hliðsjón af áðurgreindum sjónarmiðum. Aðstæður kæranda séu hins vegar með þeim hætti að full ástæða þyki að slíkt tillit sé tekið, auk þess að áfrýjunarnefnd velferðarráðs rannsaki málið með sjálfstæðum hætti, enda um afar persónulega og verðmæta hagsmuni að ræða. Málið þyki þar af leiðandi ekki byggt á fullnægjandi gögnum. Með því að staðfesta synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar án þess að afla frekari upplýsinga um aðstæður kæranda að öðru leyti og kanna sjálfstætt hvort tilvik hennar falli undir undanþáguákvæði reglna um fjárhagsaðstoð hafi áfrýjunarnefnd velferðarráðs ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Aðstæður kæranda séu með þeim hætti að málefnalegt sé að veita henni sérstaka undanþágu frá skilyrðum um fulla fjárhagsaðstoð. Hér skipti höfuðmáli að kærandi sé C kona á flótta frá stríði og hafi eignast barn í X 2019. Eiginmaður hennar sé enn á flótta í heimaríkinu og hafi enga möguleika á að veita kæranda nokkurn fjárhagslegan stuðning.

Ákvæði 2. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Reykjavíkurborgar varði framfærsluskyldu. Þar segi að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Í raun leggi þetta ákvæði þær skyldur á kæranda að framfæra maka sinn en ekki öfugt. Maki kæranda sé ekki íslenskur ríkisborgari, hann hafi aldrei komið til Íslands og eigi ekki undir íslenska lögsögu. Maki kæranda sé fastur í C. Honum sé á engan hátt unnt að framfæra kæranda, enda ekki mögulegt að stunda greiðslumiðlun á milli Íslands og C. Það séu því engar forsendur fyrir þeirri ákvörðun Reykjavíkurborgar að gera ráð fyrir þessari framfærslu.

Þegar litið sé til þess hvort sérstakar málefnalegar ástæður séu til staðar í tilviki kæranda sem rétt væri að líta til við ákvörðun um að veita henni undanþágu frá hinum tilgreindu reglum, megi líta til stefnumörkunar Reykjavíkurborgar sem snúi að aðstæðum kæranda. Við mat á því hvort kærandi falli undir undanþáguákvæði 34. gr. reglna um fjárhagsaðstoð beri meðal annars að taka tillit til sjónarmiða sem fram komi í stefnumörkun Reykjavíkurborgar og þeirrar staðreyndar að maki kæranda geti á engan hátt framfleytt henni vegna þeirra aðstæðna sem hann sé í. Það sé því ótækt af áfrýjunarnefnd velferðarráðs að leggja framfærsluskyldu hjóna fyrirvaralaust til grundvallar niðurstöðu án þess að leggja heildstætt mat á þau atvik og aðstæður sem uppi séu í málinu. Þá sé einnig rétt að líta til þess að þegar metið sé hvort kærandi geti séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. 1. mgr. 1. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð, sé litið til þess hvort kæranda standi önnur úrræði til boða. Slíkt skipti ekki máli í máli kæranda sem hafi flúið barnshafandi hingað til lands, hafi þar nánast ekkert stuðningsnet og engin önnur tök á að afla sér tekna til að framfleyta sér og barni sínu. Sú synjun á beiðni kæranda á þeim grundvelli að maki hennar sé framfærsluskyldur sé þannig ekki í samræmi við fyrrgreindar grundvallarreglur um rétt til félagslegrar aðstoðar.

Að öllu ofangreindu virtu sé það mat kæranda að það beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi, enda sé hún haldin verulegum annmarka sem varði ógildingu hennar. Að endingu bendi kærandi á sjálfstæða rannsóknarskyldu úrskurðarnefndar velferðarmála.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Reykjavíkurborgar er bent á að þegar stjórnvöldum sé falið mat á því hvert efni ákvörðunar skuli vera í kjölfar mats á tilskildum gögnum í formi matskenndrar stjórnvaldsákvörðunar verði jafnframt að túlka viðeigandi réttarreglur og ákvarða hversu víðtækar hinar matskenndu heimildir stjórnvaldsins séu. Mat stjórnvalda á þeim sjónarmiðum sem ákvörðun þeirra byggist á sé ekki frjálst að öllu leyti heldur bundið af efnisreglum stjórnsýsluréttar, bæði lögfestum og ólögfestum. Óskrifuð réttmætisregla stjórnsýslulaganna feli í sér að athafnir stjórnvalda skuli vera byggðar á málefnalegum sjónarmiðum. Þegar stjórnvald taki ákvörðun um samþykkt eða synjun umsóknar sem að hluta til byggist á mati, líkt og áfrýjunarnefnd velferðarmála hafi heimild til samkvæmt 34. gr. reglna um fjárhagsaðstoð, beri því að byggja slíka ákvörðun á málefnalegum sjónarmiðum og mat þess á gögnum málsins verði að vera forsvaranlegt. Enn fremur beri því að gæta að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsreglu 12. gr., auk jafnræðisreglu 11. gr. sömu laga. Ef ráðið verði af lagaákvæði eða lögskýringargögnum að löggjafinn hafi mælt fyrir um þau matskenndu sjónarmið sem stjórnvald verði að horfa til við ákvörðun um samþykkt eða synjun umsóknar leiði af meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat að stjórnvaldið verði að draga slík sjónarmið inn í mat sitt.

Hvað varðar rannsókn málsins virðist rannsókn áfrýjunarnefndar hafa einskorðast við að skoða skráningu hjúskaparstöðu kæranda í þjóðskrá en ekki hafi verið lagt mat á aðstæður hennar að öðru leyti. Þrátt fyrir að tillit hafi verið tekið til aðstæðna kæranda varðandi skilyrði 8. gr. um undirskrift maka falli ekki niður skylda til að meta aðstæður hennar með tilliti til annarra þátta málsins. Ítrekað sé fjallað um hjúskaparstöðu kæranda samkvæmt þjóðskrá en hvergi sé að finna rökstuðning um það hvers vegna nefndin telji aðstæður hennar ekki uppfylla skilyrði fyrir undanþágu vegna sérstakra aðstæðna, sbr. 2. mgr. 34. gr. reglna um fjárhagsaðstoð. Að mati kæranda beri rökstuðningur áfrýjunarnefndarinnar þess skýrlega merki að nefndin hafi ekki rannsakað mál kæranda með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi ítreki þá afstöðu sína að framfærsluskylda samkvæmt íslenskum hjúskaparlögum geti ekki átt við um eiginmann hennar sem sé staðsettur í C en að hún beri hins vegar framfærsluskyldu gagnvart honum. Skýrt hafi komið fram að eiginmaður kæranda sé á flótta í stríðshrjáðu landi ásamt milljónum annarra C. Hann geti því hvorki reitt fram gögn um tekju- og eignaleysi sitt né unnið eða lagt neitt af mörkum til fjölskyldu sinnar fjárhagslega. Kærandi bendi á að jafnvel þótt eiginmaður hennar hefði framfærsluskyldu gagnvart henni séu aðstæður hans þannig að honum sé ómögulegt að uppfylla hana. Áfrýjunarnefnd hafi engu að síður synjað beiðni hennar að því er virðist eingöngu með vísan til þess að kærandi sé skráð í hjúskap. Reykjavíkurborg hafi haft ríka ástæðu til að rannsaka málið í þaula, bæði á grundvelli markmiðsákvæða laga nr. 40/1991 og á grundvelli stefnumörkunar Reykjavíkurborgar sem gildi í málaflokknum sem og á grundvelli lögbundinnar skyldu til að leggja sjálfstætt mat á aðstæður kæranda. Rannsókn áfrýjunarnefndar hafi verið verulega áfátt og því hafi nefndin brugðist rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Nefndin hafi hvergi fjallað um fjárhags- eða félagslega stöðu kæranda né hafi verið kallað eftir frekari gögnum við vinnslu málsins og því hafi niðurstaða nefndarinnar eingöngu verið byggð á greinargerð frá þjónustumiðstöð. Að mati kæranda sé því ljóst að áfrýjunarnefndin hafi ekki byggt ákvörðun sína á sjónarmiðum sem augljóslega séu til þess fallin að ná fram markmiði gildandi reglna um fjárhagsaðstoð, þ.e. að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklings sem ekki geti séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. 1. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg.

Kærandi tekur fram að af umfjöllun áfrýjunarnefndar um jafnræði virðist sem svo að aðstæður kæranda séu lagðar að jöfnu við aðstæður einstaklinga þar sem makinn sé búsettur í öðru sveitarfélagi eða erlendis og geti veitt fjárhagslegan stuðning. Jafnræðisregla stjórnsýslulaga feli í sér að stjórnvaldi beri að gæta þess að sambærileg mál fái almennt sambærilega úrlausn. Jafnræðisreglan sé því nátengd rannsóknarreglu stjórnsýslulaga að því leyti að til þess að geta metið hvort mál teljist sambærilegt öðru máli þurfi að rannsaka það með fullnægjandi hætti. Ekki sé fullnægjandi að líta eingöngu til hjúskaparstöðu kæranda heldur þurfi að leggja heildstætt mat á aðstæður hennar. Fjarstæðukennt sé að bera aðstæður kæranda saman við aðstæður einstaklinga þar sem maki sé búsettur í öðru sveitarfélagi eða jafnvel öðru landi en sé í aðstöðu til að styðja viðkomandi fjárhagslega. Eiginmaður kæranda sé á flótta í stríðshrjáðu landi og hafi enga möguleika á að veita kæranda fjárhagslegan stuðning. Það sé því mat kæranda að áfrýjunarnefnd hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga með því að byggja á hálfum hjónakvarða við útreikning fjárhagsaðstoðar, auk þess sem þau sjónarmið sem hafi verið lögð til grundvallar þeirri ákvörðun geti hvorki talist málefnaleg með hliðsjón af markmiðsákvæðum reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð út frá almennum, óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins og skyldubundnu mati stjórnvalda.

Kærandi ítrekar að ekki verði annað séð en að rökstuðningur áfrýjunarnefndarinnar mótist fyrst og fremst af skráningu hjúskaparstöðu hennar í þjóðskrá. Niðurstaða áfrýjunarnefndarinnar miði við að eiginmaður kæranda framfæri fjölskylduna að einhverju leyti en líkt og áður hafi komið fram telji kærandi hann ekki bera framfærsluskyldu gagnvart sér samkvæmt íslenskum lögum þar sem hann sé ekki staddur á Íslandi, auk þess sem hann sé ófær um það sökum aðstæðna. Óumdeilt sé að kærandi eigi rétt á fjárhagsaðstoð lögum samkvæmt. Mál þetta lúti að því að hún hafi óskað eftir hærri fjárhæð á grundvelli aðstæðna sinna. Hins vegar virðist ekkert mat hafa verið lagt á aðstæður hennar og enginn rökstuðningur færður fyrir því hvers vegna nefndin telji kæranda ekki uppfylla skilyrði undanþágu 2. mgr. 34. gr. reglna um fjárhagsaðstoð. Að mati kæranda séu aðstæður hennar með þeim hætti að málefnalegt sé að veita henni sérstaka undanþágu frá skilyrðum um fulla fjárhagsaðstoð. Þá ítrekar kærandi að samkvæmt 9. kafla mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar þurfi að gæta sérstaklega að því að greina stöðu meðal annars kvenna af erlendum uppruna í borginni og bregðast við ef á einhvern hópinn hallar. Þá komi fram í kafla 9.3 að stuðla eigi að auknu réttaröryggi og jafnræði borgarbúa af erlendum uppruna í tengslum við þjónustu Reykjavíkurborgar. Samkvæmt þessari stefnumörkun hafi áfrýjunarnefnd borið skylda til að rannsaka aðstæður kæranda sérstaklega. Það hafi þó ekki verið gert í málinu.   

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda. Tekið er fram að kærandi sé X ára gömul kona sem eigi einn son sem sé fæddur þann X 2019. Hún hafi flúið frá C með móður sinni og komið til Íslands í byrjun september árið 2019. Eiginmaður kæranda hafi orðið eftir í C og til standi að sækja um fjölskyldusameiningu hér á landi. Í þjóðskrá sé hjúskaparstaða kæranda skráð sem „hjón ekki samvistum“.

Í 21. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga sé kveðið á um að sveitarstjórn skuli setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar. Um meðferð þeirrar umsóknar sem hér um ræði hafi farið samkvæmt reglum um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg með áorðnum breytingum sem hafi tekið gildi þann 1. janúar 2011. Í 1. gr. reglnanna segi að skylt sé að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geti séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. og III. kafla reglna um fjárhagsaðstoð. Í 2. gr. reglnanna sé áréttað að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára, sbr. 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg gildi sú meginregla að umsækjandi fái einungis greidda fjárhagsaðstoð ef hann eða maki hans geti ekki framfleytt umsækjanda. Sú meginregla eigi sér stoð í 2. gr. reglna um fjárhagsaðstoð, sbr. og 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga sem kveði meðal annars á um skyldu hvers og eins að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Þá sé jafnframt byggt á þeirri meginreglu að hjón beri sameiginlega ábyrgð á framfærslu fjölskyldunnar og beri gagnkvæma framfærsluskyldu, sbr. 1. mgr. 46. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993 og 1. og 2. mgr. 47. gr. sömu laga.

Í 2. mgr. 8. gr. reglna um fjárhagsaðstoð komi fram að með umsókn um fjárhagsaðstoð skuli fylgja yfirlit yfir eignir og tekjur vegna síðastliðins árs, yfirlit yfir allar tekjur og aðrar greiðslur umsækjanda og maka hans þann mánuð sem umsókn sé lögð fram og mánuðinn á undan, þar með taldar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins, innlendum og erlendum lífeyrissjóðum, atvinnuleysistryggingasjóði, sjúkrasjóðum stéttarfélaga, bönkum, sparisjóðum, lánastofnunum eða öðrum aðilum, barnabætur, mæðra- og feðralaun. Fjallað sé um tekjur og eignir umsækjanda í 12. gr. reglnanna.

Í III. kafla reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavík sé að finna ákvæði sem lúti að rétti til fjárhagsaðstoðar. Í 10. gr. reglnanna segi að við ákvörðun á fjárhagsaðstoð skuli grunnfjárþörf til framfærslu, sbr. 11. gr., lögð til grundvallar og frá henni dregnar heildartekjur, sbr. 12. gr. Grunnfjárhæðir fjárhagsaðstoðar séu tilgreindar í 11. gr., en 1.–5. mgr. 11. gr. séu svohljóðandi:

Grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar til einstaklings, 18 ára eða eldri, sem rekur eigið heimili getur numið allt að 207.709 kr. á mánuði.

Með rekstri eigin heimilis, sbr. ákvæði 1. mgr. er átt við þær aðstæður þegar viðkomandi býr í eigin húsnæði eða leigir húsnæði og leggur fram þinglýstan húsaleigusamning um húsnæðið.

Grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar til hjóna/sambúðarfólks getur numið allt að 332.334 kr. (207.709 x 1,6).1)

Grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar til einstaklings sem býr með öðrum, leigir húsnæði án þinglýsts leigusamnings eða hefur ekki aðgang að húsnæði er 175.006 kr.

Grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar til einstaklings sem býr hjá foreldrum er 103.854 kr. (207.709:2). 2) Hafi einstaklingur, sem fellur undir framangreint forsjá barns, skal viðkomandi reiknuð grunnfjárhæð sem nemur 175.006 kr. á mánuði.

Við mat á rétti umsækjanda til fjárhagsaðstoðar til framfærslu á grundvelli 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg sé meðal annars litið til hjúskaparstöðu umsækjanda og opinberra upplýsinga þar að lútandi í þjóðskrá. Samkvæmt upplýsingum sem hafi legið fyrir við meðferð málsins hafi hjúskaparstaða kæranda verið skráð sem „hjón ekki í samvistum“ í þjóðskrá. Við mat á rétti til fjárhagsaðstoðar séu lagðar til grundvallar þær opinberu upplýsingar sem fyrir liggi varðandi hjúskaparstöðu umsækjanda. Þegar umsækjandi um fjárhagsaðstoð til framfærslu sé skráður í hjónaband í þjóðskrá sé ætíð krafist undirritunar beggja hjóna á umsóknina. Í tilfelli  kæranda hafi hins vegar verið litið til aðstæðna hennar og eiginmanns hennar og veitt undanþága frá undirritun eiginmanns hennar með hliðsjón af þeim. Þar sem veitt hafi verið undanþága frá undirskrift maka hafi ekki heldur verið gerð krafa um yfirlit yfir tekjur og eignir hans síðastliðið ár, sbr. 2. mgr. 8. gr. reglna um fjárhagsaðstoð. Með vísan til þess að hjónin séu ekki samvistum hafi verið samþykkt að greiða kæranda hálfan hjónakvarða sem nemi 166.167 kr. til að tryggja henni framfærslu á meðan beðið sé eftir fjölskyldusameiningu. Ljóst sé að ekki sé unnt að greiða kæranda fjárhæð sem einstaklingur eigi rétt á samkvæmt reglum um fjárhagsaðstoð þar sem hún sé samkvæmt opinberri skráningu í þjóðskrá skráð í hjónaband. Hins vegar hafi aðstæður hennar verið kannaðar og tekið mið af aðstæðum þeirra hjóna og fallið frá kröfu um undirskrift maka.

Því sé haldið fram að áfrýjunarnefnd hafi ekki lagt sjálfstætt mat á þau gögn sem hafi legið fyrir í málinu, sbr. ákvæði 2. mgr. 34. gr. reglna um fjárhagsaðstoð, þar sem fram komi að áfrýjunarnefnd velferðarráðs hafi heimild til að veita undanþágu frá reglum þessum ef sérstakar málefnalegar ástæður liggi fyrir og umsækjandi fari fram á það með sérstakri beiðni. Þá komi einnig fram í 34. gr. reglnanna að greinargerð frá þjónustumiðstöð skuli liggja fyrir.

Í reglum um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg séu sett ákveðin viðmið til að gæta jafnræðis og verði að teljast bæði forsvaranlegt og málefnalegt að takmarka matið með þeim hætti. Viðurkennt sé að stjórnvöld geti sett reglur til tímasparnaðar og samræmingar og ljóst sé að það sé auðveldara fyrir borgarana að kynna sér efni reglnanna þegar þær séu settar fram með skýrum hætti. Ljóst sé að könnun máls og taka matskenndra ákvarðana taki lengri tíma en þegar ákvörðun sé tekin á grundvelli skýrra reglna. Fyrirkomulag þar sem skýrar reglur séu fyrir hendi tryggi aukna skilvirkni innan stjórnsýslunnar sem sé afar mikilvæg fyrir umsækjendur sem séu í þeirri stöðu að geta ekki framfleytt sér án aðstoðar. Þá sé rétt að leggja áherslu á að slíkar reglur þjóni því mikilvæga markmiði að tryggja jafnræði borgaranna.

Þar sem ljóst sé að könnun máls og taka matskenndra ákvarðana taki lengri tíma en þegar ákvörðun sé tekin á grundvelli skýrra reglna sé rétt að fram komi að í reglum Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð sé að finna mun fleiri heimildir til veitingar aðstoðar vegna ýmissa aðstæðna. Í því sambandi sé fyrst og fremst vísað til 24. gr. reglnanna þar sem fjallað sé um aðstoð vegna sérstakra erfiðleika en þar séu sett fram ákveðin viðmið og heildstætt mat lagt á aðstæður umsækjanda.

Um áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar gildi reglur um verksvið og starfshætti áfrýjunarnefndarinnar. Í 5. gr. reglnanna komi fram að gögn í málum séu kynnt fyrir nefndarmönnum á fundum nefndarinnar. Farið sé ítarlega yfir þau gögn sem liggi fyrir og ef þörf sé talin á sé umfjöllun máls frestað og óskað eftir nánari gögnum. Það sé ekki rétt sem haldið sé fram af hálfu kæranda að ekkert sjálfstætt mat hafi farið fram af hálfu áfrýjunarnefndar. Í bréfi nefndarinnar, dags. 18. desember 2019, komi skýrt fram að veitt hafi verið undanþága frá undirskrift maka samkvæmt 8. gr., en að nefndin hafi ekki samþykkt hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar samkvæmt 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg. Af framangreindu sé ljóst að mat hafi verið lagt á mál kæranda á fundi áfrýjunarnefndar.

Með því að veita kæranda undanþágu frá undirskrift maka hafi þar af leiðandi verið veitt undanþága frá því að kalla eftir upplýsingum um tekjur og eignir maka. Ef umrædd undanþága hefði ekki verið veitt hjá áfrýjunarnefnd hefði það leitt til þess að kærandi hefði ekki fengið fjárhagsaðstoð. Áfrýjunarnefnd hafi lagt mat á aðstæður kæranda og talið þær vera með þeim hætti að veita bæri undanþágu og þar með hafi kærandi öðlast rétt til fjárhagsaðstoðar að fjárhæð 166.167 kr. þar sem hjúskaparstaða kæranda sé samkvæmt opinberum upplýsingum frá þjóðskrá skráð sem „hjón ekki í samvistum“. Ef ekki hefði farið fram mat á aðstæðum hennar heldur einungis verið horft til ákvæða í reglum Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð sé ljóst að áfrýjunarnefnd hefði átt að synja umsókninni eins og þjónustumiðstöð hafi gert.

Því sé haldið fram af hálfu kæranda að Reykjavíkurborg hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga en sú regla komi einnig fram í 2. mgr. 28. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð þar sem fram komi að þjónustumiðstöð skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Þá sé vísað til þess að í bréfi áfrýjunarnefndar, dags. 18. desember 2019, sé ekki að finna rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun um að synja kæranda um hækkun á grunnfjárhæð vegna sérstakra aðstæðna.

Áfrýjunarnefnd velferðarráðs hafi heimild til að veita undanþágur frá skilyrðum þeirra reglna sem gildi um félagslega þjónustu á vegum Reykjavíkurborgar. Slíkar ákvarðanir séu ætíð byggðar á sjálfstæðu mati nefndarinnar og við þá ákvarðanatöku sé ætíð byggt á þeim gögnum sem liggi fyrir hjá viðkomandi þjónustumiðstöð. Starfsmaður áfrýjunarnefndarinnar óski eftir ítarlegri gögnum ef talin sé þörf á því svo að unnt sé að upplýsa nægjanlega um atvik málsins og aðstæður kæranda áður en tekin sé efnisleg ákvörðun í málinu. Því sé mótmælt að Reykjavíkurborg hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga við meðferð máls kæranda. Í greinargerð frá þjónustumiðstöð komi fram lýsing á aðstæðum kæranda sem áfrýjunarnefnd hafi lagt til grundvallar við þá ákvörðun að veita viðkomandi fjárhagsaðstoð sem nemi hálfum hjónakvarða. Að mati Reykjavíkurborgar hafi efnisatriði málsins legið nægilega ljóst fyrir til að unnt væri að taka ákvörðun í því.

Hvað rökstuðning varði sé af hálfu Reykjavíkurborgar vísað til þess að í svarbréfum frá áfrýjunarnefnd velferðarráðs sé leiðbeint um rétt viðkomandi til að óska eftir því að áfrýjunarnefnd rökstyðji nánar ákvörðun sína og sá réttur sé óháður því hvort ákvörðuninni verði skotið til úrskurðarnefndar velferðarmála. Kærandi hafi í máli þessu ekki farið fram á rökstuðning.

Af hálfu kæranda sé vísað til leiðbeininga um fjárhagsaðstoð en ekki komi nánar fram til hvaða leiðbeininga sé vísað. Gera verði ráð fyrir að átt sé við leiðbeiningar sem gefnar hafi verið út af félags- og tryggingamálaráðuneytinu í desember 2009 en þær leiðbeiningar sé ekki lengur að finna á vef félagsmálaráðuneytisins.

Fram komi í greinargerð kæranda að íslensk lög gildi ekki um hjúskap og aðstæður eiginmanns kæranda og því geti ekki verið lögð á hann framfærsluskylda. Einnig að það sé óumdeilt að kærandi beri framfærsluskyldu gagnvart eiginmanni sínum og barni á grundvelli laganna, enda hafi þau lögsögu yfir aðstæðum hennar hér á landi. Ekki sé fallist á framangreint. Maki kæranda sé ekki staddur á Íslandi og hafi ekki lögheimili í Reykjavík. Þá liggi ekki fyrir neinar upplýsingar um hann, tekjur hans og eignir. Væri eiginmaður kæranda staddur hér á landi og með lögheimili í Reykjavík þá væri gerð krafa um undirskrift hans á umsókn um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg auk þess sem kallað væri eftir upplýsingum um tekjur hans og eignir (bæði hérlendis og erlendis). Í 12. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga komi fram að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Þá komi fram í 13. gr. laganna að með íbúa sveitarfélags sé í lögunum átt við hvern þann sem eigi lögheimili í viðkomandi sveitarfélagi. Reykjavíkurborg beri því ekki skylda til að greiða framfærslu fyrir aðila sem hafi ekki lögheimili í sveitarfélaginu. Í þessu sambandi sé einnig rétt að benda á að aðstæður fólks séu oft með þeim hætti að það sé í hjónabandi og makinn sé fjarri, stundum með lögheimili í sveitarfélaginu en stundum ekki. Þegar aðstæður séu með þeim hætti hafi áfrýjunarnefnd fallið frá kröfu um undirskrift maka og veitt fjárhagsaðstoð sem samsvari hálfum hjónakvarða.

Horft hafi verið til þeirra atriða sem vikið sé að í kæru kæranda og varði mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar með því að veita kæranda undanþágu frá undirskrift maka og fjárhagsaðstoð að fjárhæð 166.167 kr. Vakin sé athygli á því að þjónustumiðstöð Vesturbæjar, Miðborgar og Hlíða hafi á að skipa sérstöku teymi starfsfólks sem annist málefni flóttafólks og sé þar til staðar mikil sérfræðiþekking um málaflokkinn. Í þjónustu við flóttafólk sé lögð áhersla á að gera aðlögun að íslensku samfélagi sem árangursríkasta og sérstaklega sé gætt að því að veita flóttafólki upplýsingar um réttindi sín og skyldur. Þá sé rétt að fram komi að í reglum um fjárhagsaðstoð sé að finna ákvæði er varði heimildir til sérstakra greiðslna og greiðslur fjárhagsaðstoðar vegna sérstakra erfiðleika.

Í 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga komi fram að skylt sé hverjum manni að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Í 1. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg segi að skylt sé að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geti séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. III. reglna um fjárhagsaðstoð. Þá sé í 2. gr. reglnanna áréttað að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára, sbr. 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg gildi sú meginregla að umsækjandi fái einungis greidda fjárhagsaðstoð ef hann eða maki hans geti ekki framfleytt umsækjanda. Sú meginregla eigi sér stoð í 2. gr. reglna um fjárhagsaðstoð, sbr. og 19. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga sem kveði meðal annars á um skyldu hvers og eins að framfæra sjálfan sig, maka og börn yngri en 18 ára. Þá sé jafnframt byggt á þeirri meginreglu að hjón beri sameiginlega ábyrgð á framfærslu fjölskyldunnar og gagnkvæma framfærsluskyldu gagnvart hvort öðru, sbr. 1. mgr. 46. gr. hjúskaparlaga og 1. og 2. mgr. 47. gr. sömu laga.

Samkvæmt opinberum upplýsingum frá þjóðskrá sé kærandi í hjónabandi en hjúskaparstaða sé skráð sem „hjón ekki í samvistum“. Samkvæmt íslenskri löggjöf beri kærandi og maki hennar sameiginlega ábyrgð á framfærslu hvors annars og fjölskyldu sinnar. Þar sem maki kæranda sé ekki staddur hér á landi heldur í C hafi áfrýjunarnefnd fallist á að veita kæranda undanþágu frá undirskrift maka á umsókn um fjárhagsaðstoð og kærandi fengið greiddar 166.167 kr. í fjárhagsaðstoð. Kærandi hafi óskað eftir því að fá greidda fjárhagsaðstoð sem samsvari einstaklingskvarða, þ.e. 207.709 kr. Þar sem fyrir liggi að kærandi sé í hjónabandi samkvæmt opinberri skráningu hafi áfrýjunarnefnd velferðarráðs ekki talið forsvaranlegt með tilliti til jafnræðis að veita kæranda fjárhagsaðstoð sem samsvari einstaklingskvarða en horft hafi verið til aðstæðna kæranda og fjölskyldu hennar við samþykki um undanþágu frá undirskrift maka.

Samkvæmt framansögðu megi telja það ljóst að ákvörðun velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn fyrrgreindum reglum um fjárhagsaðstoð, sbr. 21. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, né öðrum ákvæðum laga nr. 40/1991, með síðari breytingum.

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar er því mótmælt að áfrýjunarnefnd velferðarráðs hafi ekki gætt að rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í máli kæranda. Aðstæður kæranda hafi verið metnar og með því að veita undanþágu frá undirskrift maka hafi kæranda verið gert kleift að fá fjárhagsaðstoð. Með tilliti til jafnræðis hafi ekki verið unnt að líta fram hjá því að kærandi sé sannanlega skráð sem „hjón ekki í samvistum“ samkvæmt opinberri skráningu í þjóðskrá. Við mat á rétti til fjárhagsaðstoðar séu lagðar til grundvallar þær opinberu upplýsingar sem fyrir liggi varðandi hjúskaparstöðu umsækjanda. Þegar umsækjandi um fjárhagsaðstoð til framfærslu sé skráður í hjónaband í þjóðskrá sé ætíð krafist undirritunar beggja hjóna á umsóknina. Í tilfelli kæranda hafi hins vegar verið horft til aðstæðna hennar og eiginmanns hennar og með hliðsjón af þeim hafi verið veitt undanþága frá undirritun eiginmanns hennar á umsóknina. Þar sem veitt hafi verið undanþága frá undirskrift maka hafi ekki heldur verið gerð krafa um yfirlit yfir tekjur hans og eignir síðastliðið ár, sbr. 2. mgr. 8. gr. reglna um fjárhagsaðstoð. Með vísan til þess að hjónin séu ekki í samvistum hafi verið samþykkt að greiða kæranda hálfan hjónakvarða sem nemi 166.167 kr. til að tryggja henni framfærslu á meðan beðið sé eftir fjölskyldusameiningu. Ljóst sé að ekki sé unnt að greiða kæranda fjárhæð sem einstaklingur eigi rétt á samkvæmt reglum um fjárhagsaðstoð þar sem hún sé samkvæmt opinberri skráningu í þjóðskrá skráð í hjónaband. Einnig sé nauðsynlegt að gæta að jafnræði í þessu samhengi þar sem aðrir einstaklingar í sambærilegri stöðu og kærandi fái einnig fjárhagsaðstoð sem samsvari hálfum hjónakvarða. Aðstæður kæranda hafi verið kannaðar og tekið hafi verið mið af aðstæðum þeirra hjóna og fallið frá kröfu um undirskrift maka. Hvað varði mat á aðstæðum hennar að öðru leyti hafi það verið mat áfrýjunarnefndar að efnisatriði málsins væru það skýr að unnt væri að taka ákvörðun í málinu. Við vinnslu mála hjá áfrýjunarnefnd sé unnið með þær upplýsingar sem fram komi í greinargerðum frá þjónustumiðstöð og gögnum málsins. Telji áfrýjunarnefnd málið ekki nægilega upplýst þá fresti hún afgreiðslu málsins og kalli eftir frekari upplýsingum eða gögnum frá kæranda eða þjónustumiðstöð, sbr. 4. gr. reglna um verksvið og starfshætti áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar. Hvað varði framfærsluskyldu kæranda gagnvart eiginmanni hennar þá sé hann ekki með lögheimili á Íslandi en samkvæmt lögum nr. 40/1991 beri sveitarfélagi að þjónusta og aðstoða íbúa og tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum en með íbúa sveitarfélags sé í lögunum átt við hvern þann sem eigi lögheimili í viðkomandi sveitarfélagi, sbr. 12. og 13. gr. laganna. Með hliðsjón af ákvæðum laganna sé ljóst að Reykjavíkurborg beri ekki að veita eiginmanni kæranda fjárhagsaðstoð þar sem hann sé ekki með lögheimili í Reykjavík.

Hvað varði umfjöllun kæranda um jafnræðisreglu stjórnsýslulaga virðist gæta misskilnings hjá henni. Í tilfellum þar sem aðili sækir um fjárhagsaðstoð en maki sé staddur erlendis eða í öðru sveitarfélagi sé slíkum umsóknum almennt synjað á þjónustumiðstöð ef undirskrift maka vanti á umsóknina, sbr. 8. gr. reglna um fjárhagsaðstoð. Meginreglan sé sú að báðir aðilar skrifi undir umsókn um fjárhagsaðstoð og séu aðstæður með þeim hætti að maki geti mögulega skrifað undir umsókn þá sé slíkt reynt til þrautar. Undirskrift maka tengist einnig því að unnt sé að kalla eftir upplýsingum um tekjur hans og eignir, bæði hérlendis og erlendis. Geti maki, hvort sem hann sé staddur í Reykjavík eða öðru sveitarfélagi eða öðru landi, stutt umsækjanda um fjárhagsaðstoð fjárhagslega þá eigi að upplýsa þjónustumiðstöð um slíkt, enda gildi sú meginregla um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg að umsækjandi fái einungis greidda fjárhagsaðstoð ef hann eða maki hans geti ekki framfleytt umsækjanda. Sú meginregla eigi stoð í 2. gr. reglna um fjárhagsaðstoð, sbr. og 19. gr. laga nr. 40/1991, sem kveði meðal annars á um skyldu hvers og eins að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Þá sé jafnframt byggt á þeirri meginreglu að hjón beri sameiginlega ábyrgð á framfærslu fjölskyldunnar og beri gagnkvæma framfærsluskyldu, sbr. 1. mgr. 46. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993 og 1. og 2. mgr. 47. gr. sömu laga. Fjárhagsleg aðstoð sem maki geti veitt geti því haft áhrif á það hvort viðkomandi eigi rétt á fjárhagsaðstoð og þar með talið hvort veitt sé undanþága frá undirskrift maka.

Reykjavíkurborg tekur fram að það sé ekki rétt hjá kæranda að niðurstaða áfrýjunarnefndar miði við að eiginmaður hennar framfæri fjölskylduna að einhverju leyti. Við afgreiðslu áfrýjunarnefndar hafi verið litið til opinberrar skráningar í þjóðskrá þar sem fram komi að hjúskaparstaða kæranda sé skráð sem „hjón ekki í samvistum“. Miðað við framangreinda skráningu sé kærandi sannanlega gift og þegar einstaklingar séu í hjúskap sé gerð krafa um að báðir aðilar undirriti umsókn um fjárhagsaðstoð. Þá sé það einnig skilyrði að báðir aðilar uppfylli skilyrði reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg til þess að geta átt rétt á fjárhagsaðstoð. Þegar kæranda hafi verið veitt undanþága frá undirskrift maka hafi einnig verið litið fram hjá kröfu um yfirlit yfir tekjur hans og eignir síðastliðið ár, sbr. 2. mgr. 8. gr. reglna um fjárhagsaðstoð. Slík undanþága sé veitt samhliða þar sem í þessum tilfellum sé oft ekki hægt að ná sambandi við makann eða afla upplýsinga um tekjur hans og eignir. Þar sem óljóst sé um stöðu makans, tekjur hans og eignir, sé miðað við að einstaklingar sem séu í þessum aðstæðum fái sem samsvari hálfum hjónakvarða sem nemi 166.167 kr. til að tryggja framfærslu þeirra. Þar sem fyrir liggi að kærandi sé í hjónabandi samkvæmt opinberri skráningu hafi áfrýjunarnefnd velferðarráðs ekki talið forsvaranlegt með tilliti til jafnræðis að veita kæranda fjárhagsaðstoð sem samsvari einstaklingskvarða heldur bæri að veita henni fjárhagsaðstoð sem næmi hálfum hjónakvarða en horft hafi verið til aðstæðna kæranda og fjölskyldu hennar við samþykki um undanþágu frá undirskrift maka. Þegar komi að fjölskyldusameiningu geti kærandi og eiginmaður hennar, að öllum skilyrðum uppfylltum, átt rétt á fjárhagsaðstoð.

Hvað varði mat á aðstæðum kæranda vísi Reykjavíkurborg til umfjöllunar í greinargerð áfrýjunarnefndar velferðarsviðs, dags. 11. maí 2020, og sjónarmið í þeirri greinargerð ítrekuð.

IV.  Niðurstaða

Kærð er synjun Reykjavíkurborgar á beiðni kæranda um hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir tímabilið 1. desember 2019 til 29. febrúar 2020 með vísan til 11. gr. reglna sveitarfélagsins um fjárhagsaðstoð.

Markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna skal þess gætt við framkvæmd félagsþjónustunnar að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar. Með félagsþjónustu er átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf, meðal annars í tengslum við fjárhagsaðstoð, sbr. 1. mgr. 2. gr. Í 1. mgr. 12. gr. laganna kemur fram að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Þá segir í 2. mgr. 12. gr. að aðstoð og þjónusta skuli jöfnum höndum vera til þess fallin að bæta úr vanda og koma í veg fyrir að einstaklingar og fjölskyldur komist í þá aðstöðu að geta ekki ráðið fram úr málum sínum sjálf. Í athugasemdum með ákvæði 12. gr. í frumvarpi til laga nr. 40/1991 kemur fram að skyldur sveitarfélaga miðist annars vegar við að veita þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og hins vegar að tryggja að íbúar geti séð fyrir sér og fjölskyldum sínum.

Í VI. kafla laga nr. 40/1991 er kveðið á um fjárhagsaðstoð en í 19. gr. laganna kemur fram sú grundvallarregla að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Samkvæmt 21. gr. laganna skal sveitarstjórn setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar er metur þörf og ákveður fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Í 1. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg er kveðið á um inntak fjárhagsaðstoðar. Þar kemur fram í 1. mgr. að skylt sé að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geta séð sér og sínum farborða án aðstoðar. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. reglnanna skal við ákvörðun á fjárhagsaðstoð leggja til grundvallar grunnfjárþörf til framfærslu, sbr. 11. gr., og draga frá henni heildartekjur, sbr. 12. gr. Í 2. mgr. 10. gr. kemur fram að taka skuli tillit til sérstakra aðstæðna eftir því sem við eigi.

Grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar til einstaklings, 18 ára eða eldri, sem rekur eigin heimili getur samkvæmt 1. mgr. 11. gr. reglnanna, numið allt að 207.709 kr. á mánuði. Með rekstri eigin heimilis er átt við þær aðstæður þegar viðkomandi býr í eigin húsnæði eða leigir húsnæði og leggur fram þinglýstan húsaleigusamning um húsnæðið, sbr. 2. mgr. 11. gr. Grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar til hjóna/sambúðarfólks getur numið allt að 332.334 kr., sbr. 3. mgr. 11. gr. Samkvæmt 12. gr. reglnanna koma allar tekjur einstaklings/maka í þeim mánuði sem sótt er um og mánuðinn á undan, aðrar en greiðslur vegna barna og húsaleigubætur/vaxtabætur, til frádráttar við ákvörðun um upphæð fjárhagsaðstoðar.

Kærandi er í hjónabandi en samkvæmt þjóðskrá er hjúskaparstaðan skráð „hjón ekki í samvistum“. Óumdeilt er að kærandi flúði hingað til lands frá C en eiginmaður hennar varð eftir þar og til stendur að sækja um fjölskyldusameiningu. Vegna þessara aðstæðna kæranda var veitt undanþága frá skilyrði 8. gr. reglna Reykjavíkurborgar um fjárhagsaðstoð um undirskrift maka og að lagðar væru fram upplýsingar um tekjur hans og eignir. Kærandi fékk greidda fjárhagsaðstoð að fjárhæð 166.167 kr., eða helminginn af því sem fjárhagsaðstoð til hjóna/sambúðarfólks getur numið. Af hálfu Reykjavíkurborgar hefur meðal annars komið fram að ekki sé hægt að greiða kæranda þá fjárhæð sem einstaklingur eigi rétt á, allt að 207.709 kr., vegna opinberrar skráningar í þjóðskrá um hjúskaparstöðu hennar.

Í máli þessu virðist ágreiningslaust að eiginmaður kæranda sé hvorki í aðstöðu til að taka þátt í framfærslu hennar né barns þeirra. Þá hefur sveitarfélagið í ljósi aðstæðna samþykkt að veita undanþágu frá undirritun umsóknar og framlagningu gagna um tekjur eiginmanns kæranda. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála bar Reykjavíkurborg því að leggja mat á raunverulegar aðstæður kæranda, þrátt fyrir opinbera skráningu þjóðskrár á hjúskaparstöðu hennar, að teknu tilliti til skyldu hennar til að framfæra sjálfa sig og barn sitt.

Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 18. desember 2019, um synjun á beiðni A, um hækkun á grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir tímabilið 1. desember 2019 til 29. febrúar 2020 er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson