Úrskurður

Hinn 30. apríl 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 895/2020 í máli ÚNU 19120005.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 10. desember 2019, kærði Sara Pálsdóttir lögmaður, f.h. A, ákvörðun Árborgar um synjun beiðni um aðgang að afriti af vinnusálfræðilegri greinargerð, dags. 15. október 2018, sem unnin var í tilefni af kvörtunum kæranda sem starfsmanns Barnaskólans [...] um andlegt ofbeldi, einelti og áreitni.

Í kæru kemur fram að upphafleg gagnabeiðni kæranda hafi verið send þann 14. ágúst 2019. Eftir margar ítrekanir hafi svar borist þann 14. nóvember 2019 þar sem beiðninni hafi verið synjað og fullyrt að rökstuðningur yrði sendur bréfleiðis. Það bréf hafi hins vegar ekki borist. Kærandi byggir á því að hún eigi rétt á því að fá afrit skýrslunnar í heild sinni án þess að upplýsingar hafi verið afmáðar úr henni, bæði á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Skýrslan innihaldi í reynd ekkert annað en upplýsingar um kæranda, bæði hennar eigin umkvartanir, andsvör þeirra sem kvartað var undan og mat sálfræðings.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 11. desember 2019, var Árborg kynnt kæran og veittur frestur til að koma að umsögn um hana.

Umsögn sveitarfélagsins barst með bréfi, dags. 17. desember 2019. Þar kemur fram að kæranda hafi verið send formleg ákvörðun um synjun á afhendingu umbeðinna gagna án takmarkana með ábyrgðarpósti, dags. 12. desember 2019. Er vísað til þess erindis hvað varðar rökstuðning, málsatvik og forsendur sveitarfélagsins.

Í erindi sveitarfélagsins til kæranda segir að vinnusálfræðileg greinargerð, dags. 15. október 2018, hafi verið unnin að beiðni fræðslustjóra Árborgar vegna kvörtunar kæranda um einelti á vinnustað. Fundað hafi verið með aðilum í júní 2018 þar sem farið hafi verið yfir forsendur, ferli og framkvæmd gagnasöfnunar auk fyrirkomulags við kynningu niðurstaðna við lok úttektar. Jafnframt hafi verið áréttað að upplýsingar sem fram kæmu yrðu meðhöndlaðar í samræmi við siðareglur sálfræðinga um trúnað. Báðum málsaðilum hafi verið gefinn kostur á að tilnefna vitni. Vitnunum hafi verið kynntur tilgangur viðtalanna og þeim gerð grein fyrir að vitnisburðurinn yrði skráður og svo gæti farið að málsaðilum yrði kynnt þar sem þar kæmi fram. Greinargerð þessi hafi verið send Árborg til meðferðar og úttektaraðila gerð grein fyrir því að áætlað væri að efni skýrslunnar yrði kynnt aðilum og þeim gefinn kostur á að koma sínum sjónarmiðum og athugasemdum á framfæri áður en sveitarfélagið tæki greinargerðina til endanlegrar úrlausnar. Aðilum hafi í kjölfarið verið kynnt efni greinargerðarinnar á fundi þar sem þeir hafi fengið að kynna sér efni hennar í heild sinni og gera athugasemdir við efni hennar. Hvorum aðila hafi síðar verið afhent eintak þar sem afmáð hafði verið bein frásögn annarra aðila en handhafa þess eintaks. Til þess að vernda hagsmuni vitna hafi sá hluti greinargerðarinnar sem sé þess eðlis að auðvelt væri að persónugreina framburð þeirra verið afmáður.

Að mati sveitarfélagsins er ekki unnt að byggja kröfu kæranda um aðgang að skýrslunni í heild sinni á 15. gr. stjórnsýslulaga. Um rétt kæranda fari því samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga. Ítrekað er að kæranda hafi verið veittur aðgangur að greinargerðinni í heild og gefinn kostur á að koma fram athugasemdum við efni hennar. Afhending eintaks greinargerðarinnar í heild sinni kunni hins vegar að varða verulega hagsmuni vitna í málinu er lúti að því að halda nafnleynd, einkum í ljósi þess að um sé að ræða viðkvæmt mál á vinnustað þeirra og í ljósi smæðar vinnustaðarins og samfélagsins. Efni frásagna sé slíkt að engum vafa sé undirorpið hvaða einstaklingar beri vitni hverju sinni. Að mati sveitarfélagsins sé ekki unnt að virða rétt vitna og aðila með fullnægjandi hætti með því að láta kæranda í hendur afrit af beinum framburði þeirra. Í ljósi ríkari einkahagsmuna þeirra aðila sem upplýsingar varða, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, telur sveitarfélagið kæranda hafa verið veittur fullnægjandi aðgangur að efni skýrslunnar.

Með bréfi, dags. 20. desember 2019, var kæranda kynnt umsögn Árborgar og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Þær bárust með bréfi, dags. 27. desember 2019. Þar mótmælir kærandi þeirri fullyrðingu sveitarfélagsins að veittur hafi verið aðgangur að skýrslunni í heild sinni. Hið rétta sé að kærandi hafi fengið að lesa hana í ráðhúsi Árborgar undir eftirliti og með ákveðnum tímaramma til þess. Ekki hafi verið gætt að jafnræði á milli kæranda og þess sem hún kvartaði undan, heldur hafi sá síðarnefndi fengið að hafa skýrsluna í heild sinni í heilan mánuð líkt og staðfest sé í sjálfri skýrslunni á bls. 2. Þá gerir kærandi athugasemdir við þá röksemd sveitarfélagsins að afhending greinargerðarinnar kunni að varða verulega hagsmuni vitna í málinu. Fyrst og fremst hafi verið afmáðar athugasemdir þess sem kvartað var undan. Engar röksemdir hafi verið færðar fram fyrir því. Þess utan geti röksemdir um nafnleynd vitna og óljósa hagsmuni þar að lútandi ekki leitt til þess að synja beri kæranda um afhendingu skýrslunnar í heild sinni. Vitni séu ekki nafngreind heldur notaðir bókstafir handahófskennt til að greina þau. Þá hafi vitnum sérstaklega verið kynnt að vitnisburður þeirra væri skráður og svo gæti farið að málsaðilum yrði veittur aðgangur að því sem fram kæmi. Kærandi ítrekar að einu einkamálefnin sem skýrslan fjalli um séu einkamálefni kæranda, enda séu vitnin ekki að lýsa öðru en því sem þau hafi séð varðandi umkvörtunarefnið.

Með erindi, dags. 16. mars 2020, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Þau bárust með tölvupósti, dags. 31. mars 2020.

Niðurstaða
1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að vinnusálfræðilegri greinargerð í vörslum sveitarfélagsins Árborgar, dags. 15. október 2018, sem unnin var í tilefni af kvörtunum kæranda um einelti. Kæranda var veittur aðgangur að skýrslunni í heild sinni með sýningu hennar í ráðhúsi Árborgar og að hluta með afhendingu afrits þar sem tiltekin atriði höfðu verið afmáð en kærandi telur sig eiga rétt á því að fá aðgang að afriti skýrslunnar í heild sinni.

Í greinargerðinni kemur fram að sá sem annaðist gerð skýrslunnar sé sálfræðingur, en samkvæmt 21. tölul. 3. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, teljast sálfræðingar til heilbrigðisstarfsmanna, sbr. einnig 2. tölul. 2. gr. sömu laga. Fyrir liggur að umrædd skýrsla var ekki gerð í tengslum við heilbrigðisþjónustu við þá sem þar er fjallað um, sbr. 4. tölul. 2. gr. laga nr. 34/2012 og 1. tölul. 4. gr. laga nr. 40/2007, um heilbrigðisþjónustu. Af þeim sökum verður ekki séð að ákvæði 17. gr. laga nr. 34/2012, sem fjallar um trúnað og þagnarskyldu löggiltra heilbrigðisstarfsmanna, taki til skýrslunnar.

Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur þó fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum.

Skýrslan fjallar um niðurstöður vinnusálfræðilegrar úttektar á kvörtunum kæranda um að samstarfsmaður hennar á vinnustað hafi lagt hana í einelti. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefndin ljóst að skjalið geymi upplýsingar um kæranda í skilningi 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Fer því um rétt kæranda til aðgangs að skjalinu eftir ákvæðum III. kafla laganna. Kemur í því ljósi, og með vísan til röksemda Árborgar í málinu, næst til skoðunar hvort ákvæði 3. mgr. 14. gr. geti takmarkað aðgang kæranda að skýrslunni.

Í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögunum segir að í aðstæðum líkt og þeim sem uppi eru í máli þessu sé líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. upplýsingalaga. Síðan segir orðrétt:

„Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig. Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru.“

Af gögnum málsins má ráða að synjun sveitarfélagsins um afrit af skýrslunni byggist öðru fremur á því sjónarmiði að með því væri hætta á því að kærandi afhendi hana öðrum eða birti hana opinberlega í heild eða að hluta. Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að ýmis lagaákvæði tryggja aðila máls eða þeim sem gögn varða betri rétt til aðgangs að gögnum en almenningi. Taki beiðandi við slíkum gögnum og miðli þeim áfram til óviðkomandi getur það hins vegar varðað við lög, sbr. t.d. 5. mgr., sbr. 1. mgr., 45. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um þagnarskyldu aðila máls um viðkvæmar upplýsingar í gögnum máls sem hann hefur fengið aðgang að. Sjónarmið af þessu tagi geta hins vegar ekki komið í veg fyrir að beiðandi fái aðgang að gögnum á grundvelli laga, í þessu tilviki 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.

2.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni þeirrar skýrslu sem kærandi óskaði aðgangs að. Skýrslan nefnist sem fyrr segir „Vinnusálfræðileg greinargerð – Úttekt á kvörtun um einelti“ og er dags. 15. október 2018. Skýrslan er 27 tölusettar blaðsíður að lengd. Í inngangi skýrslunnar kemur fram að á kynningarfundi með málsaðilum, kæranda í þessu máli og þeim einstaklingi sem kærandi sagði hafa beitt sig einelti, hafi komið fram að upplýsingar sem fram kæmu yrðu meðhöndlaðar í samræmi við siðareglur sálfræðinga um trúnað. Þá hafi farið fram viðtöl við vitni í ráðhúsi sveitarfélagsins og símleiðis. Við upphaf viðtals hafi vitnum verið gerð grein fyrir því að vitnisburður þeirra væri skráður og vegna andmælaréttar gæti farið svo að málsaðilum yrði veittur aðgangur að því sem fram kæmi.

Þótt einstökum viðmælendum, þ.e. kæranda og þeim sem kvörtun hennar beindist að, hafi verið heitið því að upplýsingar yrðu meðhöndlaðar „í samræmi við siðareglur sálfræðinga um trúnað“ getur það atriði eitt út af fyrir sig ekki staðið í vegi fyrir að aðrir fái aðgang að skýrslunni samkvæmt upplýsingalögum. Þótt einstaklingum hafi verið heitið því að við þá yrði rætt í trúnaði getur það atriði eitt út af fyrir sig ekki staðið í vegi fyrir að aðrir fái aðgang að skýrslunni samkvæmt upplýsingalögum. Við mat á því, hvort aðgangur skuli veittur að tilteknum upplýsingum, getur það hins vegar haft áhrif ef þær hafa verið gefnar í trúnaði og þá einkum þegar ætla má að loforð stjórnvalds um trúnað hafi haft áhrif á upplýsingagjöf og það hvernig þeir einstaklingar sem í hlut áttu völdu að tjá sig um þá þætti er þeir voru spurðir um, sbr. meðal annars úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 705/2017, 664/2016, 630/2016, A-458/2012, A-443/2012 og A-28/1997. Hvað varðar þá einstaklinga sem bera vitni um málsatvik er til þess að líta að enginn þeirra er nafngreindur í skýrslunni. Þá var vitnunum sérstaklega tilkynnt að málsaðilum kynni að verða veittur aðgangur að upplýsingum sem frá þeim kæmu.

Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kærandi hafi ríka hagsmuni af því að geta kynnt sér efni skýrslunnar en hennar var aflað í tilefni af kvörtunum kæranda vegna meints eineltis í sinn garð á vinnustað. Kærandi hefur því hagsmuni af því að geta kynnt sér hvernig að skýrslunni var staðið og hvernig niðurstaða hennar var fengin. Aðgangur kæranda að skýrslunni verður því aðeins takmarkaður ef hagsmunir annarra sem tjáðu sig við gerð hennar, af því að frásagnir þeirra fari leynt, vega þyngra en hagsmunir kæranda af því að geta kynnt sér þær, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarnefndin hefur yfirfarið efni skýrslunnar með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Er það mat nefndarinnar að hagsmunir viðmælenda í skýrslunni af því að frásagnir um einkamálefni annarra en kæranda fari leynt, vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að geta kynnt sér efni þeirra. Áður en kæranda er afhent afrit af greinargerðinni ber því að afmá upplýsingar úr henni sem varða einkamálefni annarra en kæranda.

Samkvæmt framangreindu er ákvörðun sveitarfélagsins Árborgar um að synja kæranda um aðgang að skýrslunni í heild sinni felld úr gildi og ber sveitarfélaginu að veita kæranda aðgang að henni með þeim útstrikunum sem nánar greinir í úrskurðarorði.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun Sveitarfélagsins Árborgar um að synja kæranda um aðgang að eftirtöldum hlutum vinnusálfræðilegrar greinargerðar:

Á bls. 14: Annarri setningu undir liðnum ,,Andmæli og athugasemdir MJM“ frá orðinu ,,Og“ að orðinu ,,þessa“.

Á bls. 16: Neðstu málsgreininni blaðsíðu 16.

Allri bls. 17.

Á bls. 18: Fyrstu tveimur málsgreinunum undir liðnum ,,Umræða og álit sem tekur til stafliðar F“.

Á bls. 21: Setningum tvö til og með fjögur í fyrstu málgreininni undir liðnum „Vitni G:“.

Á bls. 22: Fjórðu setningunni í efstu málsgreininni.

Á bls. 23: Fyrstu tveimur málsgreinunum undir liðnum ,,Andmæli og athugasemdir MJM“.

Sveitarfélagið Árborg skal að öðru leyti veita kæranda, A, aðgang að vinnusálfræðilegri greinargerð, dags. 15. október 2018, sem unnin var í tilefni af kvörtunum kæranda sem starfsmanns Barnaskólans [...] um andlegt ofbeldi, einelti og áreitni.



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir