Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 137/2022

Miðvikudaginn 17. ágúst 2022

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 2. mars 2022, kærði  A, til úrskurðarnefndar velferðarmála tafir Tryggingastofnunar ríkisins á að svara beiðni hans um hærri ellilífeyrisgreiðslur fyrir árin 2019 til 2020. Með kæru, dags. 28. mars 2022, kærði kærandi til úrskurðarnefndarinnar tafir Tryggingastofnunar á að svara beiðni hans um skýringar á hækkun ellilífeyrisgreiðslna til hans frá 1. janúar 2022.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi til Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 8. nóvember 2021, óskaði kærandi eftir hærri ellilífeyrisgreiðslum fyrir árin 2019-2020. Með bréfi til Tryggingastofnunar, dags. 13. mars 2022, óskaði kærandi eftir skýringum á hækkun ellilífeyrisgreiðslna til hans frá 1. janúar 2022. Með bréfi, dags. 12. apríl 2022, synjaði Tryggingastofnun kæranda um endurupptöku bótagreiðslna vegna áranna 2019 til 2020 og útskýrði hækkun á greiðslum til kæranda frá 1. janúar 2022.

Tvær kærur bárust úrskurðarnefnd velferðarmála, annars vegar með bréfi, dags. 2. mars 2022, og hins vegar með bréfi, dags. 28. mars 2022. Með bréfum úrskurðarnefndar velferðarmála til Tryggingastofnunar, dags. 14. mars 2022 og 13. apríl 2022, var óskað eftir upplýsingum um hvað liði meðferð beiðni kæranda um upplýsingar og greiðslur. Með bréfi, dags. 12. apríl 2022, barst svar frá Tryggingastofnun og var það kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 27. apríl 2022. Í bréfinu var kærandi jafnframt upplýstur um að kærumál nr. 194/2022 hefði verið sameinað kærumáli nr. 137/2022. Með bréfi, dags. 2. maí 2022, bárust athugasemdir frá kæranda. Með bréfi, dags. 9. maí 2022, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 15. júní 2022, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 20. júní 2022. Með bréfi, dags. 3. júlí 2022, bárust athugasemdir frá kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. júlí 2022. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærandi krefjist þess að farið verði eftir 69. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar þar sem segi að fara eigi eftir hækkun launaþróunar við ákvörðun um hækkun bóta til aldraðra og öryrkja. Bæði fjármála- og efnahagsráðaherra og fjármála- og efnahagsráðuneytið segi að svo eigi að vera en reyndin sé önnur.

Áætluð launaþróun fyrir árið 2019 hafi verið 3,6% samkvæmt fjárlögum en launaþróun samkvæmt Hagstofu Íslands fyrir árið 2019 hafi verið 6%. Kærandi krefjist þess að Tryggingastofnun ríkisins greiði honum 2,4% mismuninn.

Áætlun launaþróun fyrir árið 2020 hafi verið 3,6% samkvæmt fjárlögum en launaþróun samkvæmt Hagstofu Íslands fyrir árið 2020 hafi reynst vera 7%. Kærandi krefjist þess að Tryggingastofnun greiði honum 3,4% mismuninn.

Þá krefst kærandi skýringa á því að fjármála- og efnahagsráðuneytið reikni út hækkun á bótum almannatrygginga þar sem almannatryggingar heyri undir félags- og vinnumarkaðsráðherra og Tryggingastofnun, þrátt fyrir að tiltekið sé að upphæðir sem greiddar séu út skuli vera í fjárlögum samkvæmt 69. gr. laga um almannatryggingar.

Þá krefst kæranda skýringa á því á hverju 5,6% hækkun á ellilífeyrisgreiðslum til hans á árinu 2022 sé byggð.

Í athugasemdum kæranda frá 2. maí 2022 segir að svör Tryggingastofnunar séu nánast á þá leið að það komi stofnuninni ekki við hvernig prósentuhækkun á ellilífeyrisgreiðslum væri komin til, það væri stjórnvalda að svara því. Tryggingastofnun skauti algjörlega fram hjá leiðbeiningarskyldu stjórnvalds sem tilgreind sé í stjórnsýslulögum. Af bréfi umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9818/2018 megi ráða að hann álíti að það stjórnvald sem áætli launa- og verðlagsþróun hafi leyfi til þess en kærandi telji að það stjórnvald sé félags- og vinnumarkaðsráðherra, eða einhver í umboði hans, samkvæmt lögum um almannatryggingar, en ekki fjármála- og efnahagsráðherra. Kærur kæranda snúi ekki að því að hann efist um að stjórnvald megi áætla launa- eða verðlagsþróun fyrir það ár sem tilgreint sé í fjárlögum heldur telji hann að Tryggingastofnun eigi að greiða mismuninn ef um hækkun sé að ræða.

Tryggingastofnun skauti einnig algjörlega fram hjá því að umboðsmaður Alþingis geri margvíslegar athugasemdir við framkvæmd 69. gr. laga um almannatryggingar. Þá gerir kærandi athugasemdir við að úrskurðarnefnd velferðarmála hafi ekki spurt stjórnvöld hvernig prósentuhækkanir á greiðslum væru fundnar út og greinir frá svörum frá fjármála- og efnahagsráðuneyti og félags- og vinnumarkaðsráðuneyti.

Í athugasemdum kæranda frá 3. júlí 2022 segir að það sé ekki rétt að hann hafi farið fram á endurupptöku máls líkt og fram komi í greinargerð Tryggingastofnunar. Þá sé ekki rétt að kærandi telji að miða eigi við launavísitölu en ekki vísitölu neysluverðs.

Í 69. gr. laga um almannatryggingar sé hvergi að finna neitt sem segi að útreikningur bóta almannatrygginga eigi að fara fram á vegum fjármála- og efnahagsráðuneytis. Aðeins að greiðslur skuli breytast í samræmi við fjárlög. Samkvæmt lögum um almannatryggingar sé Tryggingastofnun falið það hlutverk að sjá um útreikninga á bótum bótaþega samkvæmt lögunum. Á þeim forsendum krefji kærandi Tryggingastofnun um viðbótargreiðslur vegna þess að launaþróun hafi reynst hærri en sú sem áætluð hafi verið samkvæmt fjárlögum fyrir árið 2021.

Tryggingastofnun hafni því að stofnunin hafi nokkuð með framkvæmd á 69. gr. laga um almannatryggingar að gera og telji því að úrskurðarnefnd velferðarmála geti ekki úrskurðað í máli sem varði framkvæmd til að framfylgja ákvæðinu. Tryggingastofnun segi að það sé hlutverk Alþingis að framfylgja framkvæmd 69. gr. laga um almannatryggingar. Kærandi bendi á að það sé ekki hlutverk löggjafans að framfylgja lögum heldur framkvæmdavaldsins.

Þá fjallar kærandi um svör sem hann hafi fengið frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu og félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu við fyrirspurnum sínum.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kæruefnið sé synjun Tryggingastofnunar, dags. 22. apríl 2022, á beiðni kæranda um endurupptöku á útreikningi lífeyrisréttinda fyrir árin 2019 og 2020. Einnig hafi beiðni kæranda um skýringu á hækkun greiðslna ellilífeyris vegna ársins 2022 verið svarað í bréfi Tryggingastofnunar með ákvörðun um synjun á endurupptöku.

Í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar sé kveðið á um að fullur ellilífeyrir skuli vera 3.081.468 kr. á ári. Ellilífeyrir skuli lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans, sbr. 16. gr., uns lífeyririnn falli niður. Ellilífeyrisþegi skuli hafa 300.000 kr. almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris. Þá skuli ellilífeyrisþegi hafa 1.200.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna.

Í 69. gr. almannatryggingalaga, með síðari breytingum, sé kveðið á um að bætur almannatrygginga, svo og greiðslur samkvæmt 63. gr. og fjárhæðir samkvæmt 22. gr., skuli breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skuli taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.

Með fjárlögum fyrir árið 2019 hafi Alþingi veitt fjárheimild til greiðslna ellilífeyris fyrir árið 2019. Með fjárlögum fyrir árið 2020 hafi Alþingi veitt fjárheimild til greiðslna ellilífeyris fyrir árið 2020. Með fjárlögum fyrir árið 2022 hafi Alþingi veitt fjárheimild til greiðslna ellilífeyris fyrir árið 2022.

Með 1. gr. reglugerðar nr. 1650/2021 um fjárhæðir bóta almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2022 hafi fjárhæð ellilífeyris verið hækkuð í 278.271 kr. á mánuði fyrir árið 2022, eða 3.339.252 kr. á ári.

Með 1. gr. reglugerðar nr. 1121/2019 um fjárhæðir bóta almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2020 hafi fjárhæð ellilífeyris verið hækkuð í 256.789 kr. á mánuði fyrir árið 2020, eða 3.081.468 kr. á ári.

Með 1. gr. reglugerðar nr. 1202/2018 um fjárhæðir bóta almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2019 hafi fjárhæð ellilífeyris verið hækkuð í 248.105 kr. á mánuði fyrir árið 2019, eða 2.977.260 kr. á ári.

Í gögnum málsins komi fram að kærandi telji að miða eigi við launavísitölu en ekki vísitölu neysluverðs þegar fjárhæð ellilífeyris sé ákvörðuð. Sú fullyrðing sé ekki í samræmi við orðalag ákvæðis 69. gr. laga um almannatryggingar sem vísi einungis til þess að breytingar á fjárhæðum bóta almannatrygginga skuli taka mið af launaþróun, en þó aldrei hækka minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.

Núverandi ákvæði 69. gr. laga um almannatryggingar hafi komið til með lögum nr. 130/1997. Í athugasemdum sem hafi fylgt frumvarpi því er hafi orðið að lögum nr. 130/1997, komi meðal annars fram að eðlilegt sé að fjárhæð bótanna verði ákveðin á fjárlögum hverju sinni, enda byggist viðmiðun þeirra á sömu forsendum og fjárlög um almenna þróun launa og verðlags á fjárlagaárinu.

Í bréfi umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9818/2018 komi fram að „samkvæmt lagaákvæðinu sem um ræðir skulu bætur almannatrygginga breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Af forsögu ákvæðisins má ráða að þegar talað er um að hækkun bóta skuli taka mið af launaþróun hafi ekki verið ætlun löggjafans að festa hækkanir við tiltekna vísitölu, líkt og launavísitölu. Því hafi ráðherra tiltekið svigrúm til að meta og taka mið af ólíkum aðstæðum þegar reyni á launaþróun.“

Í svari fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn um hækkun bóta almannatrygginga (Þingskjal 1053- 266. mál) segi að „það er mat hverju sinni í fjárlagagerðinni hvernig taka skuli mið af launaþróun en almennt má segja að gengið sé út frá meðalhækkunum í kjarasamningum á almennum vinnumarkaði að teknu tilliti til þess hvenær hækkanirnar taka gildi á árinu. Þessi viðmið hafa því falið í sér að tekið hefur verið mið af meðalbreytingum á vinnumarkaðnum í heild fremur en af hækkun einstakra hópa, t.d. hinna lægst launuðu.”

Með fjárlögum fyrir árið 2019 og reglugerð nr. 1202/2018 hafi fjárhæð ellilífeyris verið hækkuð í 2.977.260 kr. á ári og um hafi verið að ræða 3,6% hækkun frá árinu áður. Ellilífeyrir kæranda hafi verið hækkaður til samræmis við það árið 2019.

Með fjárlögum fyrir árið 2020 og reglugerð nr. 1121/2019 hafi fjárhæð ellilífeyris verið hækkuð í 3.081.468 kr. á ári og um hafi verið að ræða 3,5% hækkun frá árinu áður. Ellilífeyrir kæranda hafi verið hækkaður til samræmis við það árið 2020.

Með fjárlögum fyrir árið 2022 og reglugerð nr. 1650/2021 hafi fjárhæð ellilífeyris verið hækkuð í 3.339.252 kr. á ári og um hafi verið að ræða 4,6% hækkun frá árinu áður. Ellilífeyrir kærandi hafi verið hækkaður til samræmis við það árið 2022.

Í athugasemdum með frumvarpi því er hafi orðið að fjárlögum fyrir árið 2022, segi að „í frumvarpinu er gert ráð fyrir að prósentuhækkun bóta almannatrygginga, þ.e. elli- og örorkulífeyris, og bóta samkvæmt lögum um félagslega aðstoð verði 4,6% frá og með 1. janúar 2022. Áætluð útgjöld vegna þess eru um 10,2 ma.kr. á árinu 2022. Forsendur hækkunarinnar eru í samræmi við 69. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, þar sem kveðið er á um að bæturnar skuli breytast árlega og taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.“

Með vísan til þess, sem hér hafi verið rakið, hafi Tryggingastofnun synjað kæranda um endurupptöku á útreikningi bótagreiðslna áranna 2019 og 2020. Einnig telji stofnunin sig hafa fullsvarað erindi kæranda þar sem óskað sé eftir skýringum vegna hækkunar bóta almannatrygginga vegna ársins 2022.

Rétt sé að árétta, líkt og fram komi hjá umboðsmanni Alþingis í áðurnefndu máli nr. 9818/2018, að það komi í hlut fjármála- og efnahagsráðherra við undirbúning og í frumvarpi til fjárlaga fyrir hvert ár að taka ákvörðun um hvaða viðmiðanir hann leggi til grundvallar tillögugerð sinni um launaþróun. Tryggingastofnun komi ekki að því að ákvarða hækkanir á lífeyrisgreiðslum almannatrygginga hverju sinni. Það sé svo hlutverk Alþingis að kveða á um árlega breytingu bóta samkvæmt 69. gr. laga um almannatryggingar sem löggjafinn hefur gert með setningu fjárlaga.

Niðurstaðan sé í samræmi við úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 165/2021, en þar segi að „það er hlutverk löggjafans að kveða á um árlega breytingu bóta samkvæmt 69. gr. laga um almannatryggingar og það hefur löggjafinn gert með setningu fjárlaga. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að það falli utan úrskurðarvalds nefndarinnar að endurskoða hvort að löggjafinn hafi við samþykkt fjárlaga fylgt þeim matskenndu viðmiðum sem löggjafinn hefur sett með 2. málsl. 69. gr. laga um almannatryggingar.” Hið sama gildi um Tryggingastofnun.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um hækkun á ellilífeyri til kæranda á árinu 2022 og synjun um endurupptöku á útreikningi lífeyrisréttinda fyrir árin 2019 og 2020. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort lífeyrisgreiðslur kæranda hafi hækkað í samræmi við 69. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar á framangreindum árum.

Ákvæði um greiðslur ellilífeyris er að finna í 69. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Þar segir:

„Bætur almannatrygginga, svo og greiðslur skv. 63. gr. og fjárhæðir skv. 22. gr., skulu breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.“

Í 70. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar er kveðið á um heimild ráðherra til að kveða á um nánari framkvæmd laganna í reglugerðum. Á grundvelli þeirrar heimildar var sett reglugerð nr. 1650/2021 um fjárhæðir bóta almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2022. Í 1. gr. hennar kemur fram að ellilífeyrir, samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar, skuli vera 278.271 krónur á mánuði, og 3.339.252 krónur á ári. Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1333/2020 um fjárhæðir bóta almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2021 var ellilífeyrir 266.033 kr. á mánuði, og 3.192.396 kr. á ári á árinu 2021.

Í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að fjárlögum fyrir árið 2022, segir að í frumvarpinu sé gert ráð fyrir að prósentuhækkun bóta almannatrygginga, þ.e. elli- og örorkulífeyris, og bóta samkvæmt lögum um félagslega aðstoð verði 4,6% frá og með 1. janúar 2022. Um hækkunin segir:

„Hækkunin er tvíþætt og byggist annars vegar á mati á áætluðum meðaltaxtahækkunum á vinnumarkaðinum í heild fyrir árið 2022 sem nemur 3,8%. Áætlaður kostnaður vegna þessarar hækkunar er um 8,4 ma.kr. Almennar prósentuhækkanir almannatrygginga í fjárlögum ársins 2021 námu 3,6% í samræmi við almennar prósentuhækkanir launa. Vænt verðbólga ársins 2021 er samkvæmt þjóðhagsspá Hagstofu Íslands um 4,4%. Því er verðlagshækkun almannatrygginga hækkuð um 0,8% til að hækkun ársins 2021 verði ekki minni en hækkun verðlags samkvæmt vísitölu neysluverðs.“

Í niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9818/2021, sem varðaði það hvernig launaþróun væri metin við gerð tillögu til fjárlaga um breytingar á fjárhæðum bóta, segir meðal annars að það komi í hlut fjármála- og efnahagsráðherra við undirbúning og í frumvarpi til fjárlaga fyrir hvert ár að taka ákvörðun um hvaða viðmiðanir hann leggur til grundvallar tillögugerð sinni um launaþróun. Jafnframt segir að ráðherra hafi tiltekið svigrúm til að taka mið af ólíkum aðstæðum hverju sinni.

Fyrir liggur að 4,6% hækkun ellilífeyris var ákveðin í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2022 á grundvelli 69. gr. laga um almannatryggingar. Þá liggur fyrir að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1650/2021, sbr. reglugerð nr. 1333/2020, hækkaði fjárhæð ellilífeyris um 4,6% á árinu 2022 frá árinu 2021. Einnig er óumdeilt að ellilífeyrisgreiðslur til kæranda hækkuðu í samræmi við framangreint. Að því virtu telur úrskurðarnefnd velferðarmála ekki tilefni til að gera athugasemdir við hækkun ellilífeyrisgreiðslna til kæranda á árinu 2022.

Bent er á að það er hlutverk löggjafans að kveða á um árlega breytingu bóta samkvæmt 69. gr. laga um almannatryggingar og það hefur löggjafinn gert með setningu fjárlaga. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að það falli utan úrskurðarvalds nefndarinnar að endurskoða hvort löggjafinn hafi við samþykkt fjárlaga fylgt þeim matskenndu viðmiðum sem löggjafinn hefur sett með 2. málsl. 69. gr. laga um almannatryggingar.

Þá er ekki fallist á að Tryggingastofnun hafi brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að leiðbeina kæranda um að leita til fjármála- og efnahagsráðuneytisins með fyrirspurn um prósentuhækkun á ellilífeyri, enda kemur skýrt fram í 69. gr. laga um almannatryggingar að bætur almannatrygginga skuli breytast árlega í samræmi við fjárlög og framangreint ráðuneyti undirbýr frumvarp til fjárlaga.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um hækkun ellilífeyrisgreiðslna til handa kæranda á árinu 2022 staðfest.

Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við þær ellilífeyrisgreiðslur sem hann fékk á árunum 2019 til 2020 og krefst þess að fá hærri greiðslur. Athugasemdirnar byggja á því að hann hafi átt rétt á meiri prósentuhækkun greiðslna en kveðið var á um í fjárlögum vegna framangreindra ára. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að í framangreindum athugasemdum felist beiðni um endurupptöku á útreikningi lífeyrisréttinda fyrir árin 2019 til 2020. Tryggingastofnun synjaði beiðni kæranda um endurupptöku.

Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun stjórnvalds hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.

Aðili máls getur einnig átt rétt á endurupptöku máls á grundvelli annarra ólögfestra reglna stjórnsýsluréttar, til að mynda ef ákvörðun stjórnvalds hefur byggst á röngu mati stjórnvalds.

Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála verður ekki ráðið af gögnum málsins að niðurstaða Tryggingastofnunar hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 37/1993. Þá verður að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða, sem að framan hafa verið rakin um breytingar á fjárhæð bóta á grundvelli 69. gr. laga um almannatryggingar, ekki séð að kærandi eigi rétt á endurupptöku málsins á grundvelli ólögfestra reglna stjórnsýsluréttar, en málatilbúnaður kæranda ber það með sér að ellilífeyrisgreiðslur til hans á árunum 2019 til 2020 hafi hækkað í samræmi við fjárlög.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja beiðni kæranda um endurupptöku á útreikningi lífeyrisréttinda fyrir árin 2019 til 2020 staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um hækkun á ellilífeyrisgreiðslum til A, vegna ársins 2022, er staðfest. Ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja beiðni kæranda um endurupptöku á útreikningi lífeyrisréttinda fyrir árin 2019 til 2020, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir