A 273/2007 Úrskurður frá 21. desember 2007
ÚRSKURÐUR
Hinn 21. desember 2007 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-273/2007.
Kæruefni
Með kæru, dags. 28. september 2007, kærði [...], synjun Orkuveitu Reykjavíkur á beiðni hans um upplýsingar vegna dótturfyrirtækis orkuveitunnar, Gagnaveitu Reykjavíkur ehf.
Með bréfi, dags. 19. október 2007, var kæran kynnt Orkuveitu Reykjavíkur og fyrirtækinu veittur frestur til 26. október 2007 til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að orkuveitan léti úrskurðarnefndinni í té afrit þeirra gagna sem kæran laut að. Með bréfi, dags. 5. nóvember 2007, var umsagnarbeiðnin ítrekuð.
Umsögn Orkuveitu Reykjavíkur barst nefndinni með bréfi, dags. 12. nóvember 2007. Kæranda var með bréfi, dags. 11. desember 2007 veittur frestur til 17. sama mánaðar til að tjá sig um umsögn fyrirtækisins. Athugasemdir frá kæranda bárust ekki.
Málsatvik
Samkvæmt framlögðum gögnum eru málavextir í stuttu máli þeir að með tölvupósti 26. september 2007 óskaði kærandi eftir aðgangi að öllum gögnum Orkuveitu Reykjavíkur er tengdust verðmati á Gagnaveitu Reykjavíkur. Þar með óskaði kærandi eftir „matsgerðum [X] og [Y], fundargerðum Orkuveitu Reykjavíkur þar sem fjallað [væri] um verðmatið, og minnisblöðum þar sem fjallað [væri] um málið, auk annarra gagna“. Í beiðni sinni tók kærandi jafnframt fram að með vísan til 25. gr. upplýsingalaga teldi hann Orkuveitu Reykjavíkur falla í flokk opinberra aðila.
Með tölvupósti 28. september 2007 var beiðni kæranda hafnað. Nánar tiltekið segir í svari orkuveitunnar að beiðninni sé hafnað á grundvelli upplýsingalaga, m.a. með vísan til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum A-264/2007, A-24/1997, A-37/1997, A-8/1997, og fleiri mála svipaðs eðlis, auk viðskiptahagsmuna Gagnaveitu Reykjavíkur.
Í umsögn Orkuveitu Reykjavíkur til úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. nóvember 2007, kemur enn fremur fram að Orkuveitan sé sameignarfyrirtæki sem um gildi lög nr. 139/2001. Samkvæmt þeim sé félagið sjálfstæður réttaraðili með sjálfstæðan fjárhag og reikningshald. Þá er í umsögninni bent á að samkvæmt lögunum sé tilgangur Orkuveitunnar „vinnsla og framleiðsla raforku, varma og vatns, dreifing og sala afurða fyrirtækisins ásamt hverri þeirri starfsemi annarri sem nýtt getur rannsóknir þekkingu eða búnað fyrirtækisins, sem og iðnþróun og nýsköpun af hverju tagi, ásamt annarri viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni“. Verði því ekki séð að starfsemi Orkuveitu Reykjavíkur falli undir ákvæði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 50/1996. Orkuveitan gerir þá kröfu að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni.
Niðurstaða
1.
Eins og fram er komið hefur kærandi, á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996, farið fram á aðgang að gögnum sem lúta að verðmati á dótturfyrirtæki Orkuveitu Reykjavíkur, Gagnaveitu Reykjavíkur ehf. Beinist beiðnin að orkuveitunni. Kærandi hefur sérstaklega byggt á því að Orkuveita Reykjavíkur teljist til opinberra aðila í skilningi 25. gr. upplýsingalaga. Með hliðsjón af því verði starfsemi orkuveitunnar eða dótturfyrirtækja ekki jafnað við starfsemi einkaaðila með þeirri afleiðingu að fyrirtækið falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna, eins og Orkuveita Reykjavíkur hefur haldið fram. Þá hafnar kærandi einnig þeirri röksemd sem fram kemur í synjun orkuveitunnar á beiðni hans að viðskiptahagsmunir Gagnaveitu Reykjavíkur ehf. geti leyst orkuveituna undan því að veita aðgang að umbeðnum upplýsingum. Með vísan til þeirrar áherslu sem kærandi hefur lagt á það atriði að Orkuveita Reykjavíkur teljist opinber aðili í skilningi 25. gr. upplýsingalaga verður stuttlega vikið að þýðingu ákvæðisins í úrskurði þessum.
2.
Með lögum nr. 161/2006, sem tóku gildi 1. janúar 2007, var upplýsingalögum breytt í nokkrum atriðum. Meðal annars var bætt við lögin nýjum kafla, nr. VIII, um endurnot opinberra upplýsinga. Í 1. mgr. 24. gr. laganna segir að markmið kaflans sé að auka endurnot opinberra upplýsinga til hagsbóta fyrir samfélagið í heild. Samkvæmt 3. mgr. 24. gr. hefur umræddur kafli þó ekki bein áhrif á rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Þar segir að ákvæði kaflans gildi einvörðungu um endurnot fyrirliggjandi upplýsinga sem séu í vörslum stjórnvalda og almenningur eigi rétt til aðgangs að á grundvelli 3. gr. laganna eða annarra ákvæða sem veita almenningi slíkan rétt. Í skýringum við þessa málsgrein í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 161/2006 er áréttað að ákvæði kaflans gildi „einungis um endurnot upplýsinganna en mæli ekki á neinn hátt fyrir um rétt til aðgangs að opinberum upplýsingum.“
Af framangreindu leiðir að ákvæði VIII. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 5. gr. laga nr. 161/2006, fjalla aðeins um heimildir einkaaðila til að nýta opinberar upplýsingar eftir að þær hafa verið gerðar aðgengilegar. Ákvæði kaflans mæla ekki fyrir um það hverjar þær upplýsingar eru sem einkaaðilar eigi rétt til aðgangs að í þessu skyni. Það ræðst af upplýsingarétti almennings skv. 3. gr. upplýsingalaga eða eftir atvikum skv. öðrum lagaákvæðum sem tryggja almenningi rétt til upplýsinga. Með öðrum orðum: Ef upplýsingar falla undir aðgangsrétt almennings samkvæmt framangreindu mælir VIII. kafli upplýsingalaga fyrir um heimildir einkaaðila til að endurnota upplýsingarnar. Í ákvæðum kaflans felst því ekki sjálfstæður réttur til aðgangs að upplýsingum.
Í 1. mgr. 25. gr. upplýsingalaga kemur fram að ákvæði VIII. kafla laganna taki til ríkis og sveitarfélaga, og annarra opinberra aðila, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Í skýringum við umrætt ákvæði í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 161/2006 kemur fram að stefnt sé að sambærilegri afmörkun á gildissviði kaflans og fram komi í 3. gr. laga nr. 94/2001, um opinber innkaup, sbr. nú 3. gr. laga nr. 84/2007. Þessi afmörkun er víðari en 1. gr. upplýsingalaga gerir að öðru leyti ráð fyrir. Fallast má á það með kæranda að líkur séu fyrir því að Orkuveita Reykjavíkur teljist til annarra opinberra aðila í skilningi umrædds ákvæðis. Fyrir úrlausn þessa máls skiptir niðurstaða um það atriði þó ekki máli. Beiðni kæranda felur ekki í sér ósk um endurnot upplýsinga samkvæmt VIII. kafla upplýsingalaga heldur ósk um aðgang að gögnum. Eins og atvikum er hér háttað fer það að ákvæðum II. kafla upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum hvort kærandi eigi á grundvelli laganna rétt til þeirra upplýsinga sem hann hefur farið fram á. Verður því að leysa úr beiðni kæranda á þeim lagagrundvelli.
3.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga taka ákvæði þeirra til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins taka lögin enn fremur til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í skýringum við 1. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum er rakið að lögin taki til þeirrar starfsemi sem heyri undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Þá er tekið fram að lögin taki einnig til þeirrar starfsemi einkaaðila sem lýtur að því að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Síðan segir í skýringunum: „Að öðru leyti gilda lögin ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðilar“ falla m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Ef rekstrarformi opinberrar stofnunar hefur t.d. verið breytt í hlutafélagsform fellur hlutafélagið sem slíkt utan gildissviðs laganna, jafnvel þótt það sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags, nema því hafi verið falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk, þ.e. að taka ákvarðanir, í skjóli stjórnsýsluvalds, um rétt eða skyldu manna.“
Sú upptalning einkaréttarlegra félaga sem þarna kemur fram er ekki tæmandi. Hér má einnig taka fram að í skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 161/2001, um breytingu á upplýsingalögum, segir m.a. í tengslum við gildissvið ákvæða um endurnot opinberra upplýsinga að „utan við gildissvið hugtaksins stjórnvald í skilningi 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga falla t.d. öll fyrirtæki sem ríki og sveitarfélög eiga og sett hafa verið á fót á einkaréttarlegum grundvelli, svo sem hlutafélög, einkahlutafélög, sameignarfélög o.s.frv.“
Orkuveita Reykjavíkur starfar á grundvelli sérstakra laga nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur. Í þeim lögum er ekki með beinum hætti kveðið á um að Orkuveitan skuli rekin í tilteknu einkaréttarlegu rekstrarformi, s.s. í formi hlutafélags eða sameignarfélags. Þess í stað er þar notað hugtakið sameignarfyrirtæki. Engu að síður hefur úrskurðarnefndin talið, sbr. úrskurð í máli A-269/2007, frá 11. desember 2007, að það leiði af ákvæðum laga nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, að staða fyrirtækisins sé að flestu leyti sambærileg að lögum við stöðu sameignarfélaga. Með þeim lögum hafi rekstrarumhverfi orkuveitunnar verið breytt með þeim hætti að hún teljist nú félag einkaréttarlegs eðlis, sbr. áður tilvitnaðar skýringar sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga. Í þessu sambandi má geta þess að á undanförnum árum hefur rekstrarumhverfi allnokkurra orkufyrirtækja verið breytt og þeim með lögum búið einkaréttarlegt félagsform. Má hér m.a. nefna lög um stofnun hlutafélags um Hitaveitu Suðurnesja, nr. 10/2001, lög um stofnun hlutafélags um Norðurorku, nr. 159/2002, lög um stofnun einkahlutafélags um Orkuveitu Húsavíkur, nr. 13/2005 og lög um stofnun hlutafélags um Rafmagnsveitur ríkisins, nr. 25/2006.
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að sameignarfyrirtækið Orkuveita Reykjavíkur falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga nr. 50/1996 eins og það er afmarkað í 1. mgr. 1. gr. laganna. Ekki verður ekki séð að þær upplýsingar sem beiðni kæranda lýtur að tengist stjórnsýsluhlutverki, sbr. 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga, sem Orkuveitu Reykjavíkur kann að hafa verið fengið með lögum. Einnig má til þess líta að ekki er að finna í lögum um Orkuveitu Reykjavíkur sérstök fyrirmæli um að ákvæði upplýsingalaga eigi við um sameignarfyrirtækið, líkt og ákveðið er í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 6/2007 um Ríkisútvarpið ohf.
Samkvæmt því sem að framan er rakið er niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál sú að úrlausn kæruefnisins falli utan við gildissvið upplýsingalaga og beri því að vísa kærunni frá.
Af þessari niðurstöðu leiðir enn fremur að ekki kemur til athugunar úrskurðarnefndar hvort upplýsingaréttur kæranda sæti takmörkunum samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga á grundvelli þess að um sé að ræða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.
Úrskurðarorð:
Kæru [...], frá 28. september 2007, vegna synjunar Orkuveitu Reykjavíkur á beiðni hans um aðgang að öllum gögnum Orkuveitu Reykjavíkur er tengjast verðmati á Gagnaveitu Reykjavíkur ehf. er vísað frá.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson