Úrskurður nr. 26/2017

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 17. janúar 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 26/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU16120026

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 20. desember 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 12. nóvember 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Spánar.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

Þann 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 31. júlí 2016. Leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, skilaði engum niðurstöðum. Þann 31. ágúst 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Spáni, sbr. 4. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, þar sem kærandi hafði fengið útgefna vegabréfsáritun hjá spænskum yfirvöldum. Þann 22. september 2016 barst svar frá spænskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 4. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 12. nóvember 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Spánar. Kærandi kærði ákvörðunina þann 20. desember 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 9. desember 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 6. janúar 2017.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Spánar. Lagt var til grundvallar að Spánn virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Spánar ekki í sér brot gegn 45. gr. þágildandi laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Spánar, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga. Þá væri það mat Útlendingastofnunar að kærandi gæti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda á Spáni teldi hann lífi sínu eða öryggi ógnað.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 9. nóvember 2016 hafi kærandi upplýst að hann vilji ekki fara til Spánar. Hann hafi fengið vegabréfsáritun útgefna af spænskum yfirvöldum en aldrei ætlað að fara til Spánar og sækja um hæli þar. Hann hafi verið í stjórnmálahreyfingu í heimalandi sínu þar sem hann hafi verið ofsóttur af mönnum sem hafi mikil ítök í stjórnmálum og séu viðriðnir glæpasamtök þar í landi. Þeir hafi marga útsendara á sínum snærum á Spáni sem hann óttist að muni hafa uppi á honum og beita ofbeldi.

Í greinargerð kæranda kemur einnig fram að meira en tvöföld aukning hafi orðið á hælisumsóknum á Spáni árið 2015 samanborið við árið á undan. Vísað sé til skýrslu umboðsmanns almennings á Spáni um hæliskerfið þar í landi. Í henni geri umboðsmaðurinn alvarlegar athugasemdir við óviðunandi innleiðingu, framkvæmd og eftirfylgni spænskra yfirvalda á tilskipun Evrópusambandsins nr. 2013/32/ESB frá 26. júní 2013 um lágmarkskröfur til málsmeðferðar í aðildarríkjum við veitingu og afturköllun á stöðu flóttamanns og svo tilskipun nr. 2013/33/ESB um lágmarkskröfur varðandi móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Telji umboðsmaðurinn að Spánn uppfylli ekki þau lágmarksviðmið sem ofangreindar tilskipanir kveði á um. Jafnframt geri hann athugasemdir við þrönga túlkun spænskra yfirvalda á lögum um rétt til hælis og viðbótarverndar. Telji hann þau skilyrði sem sett séu fram í lögunum til þess fallin að hindra það að flóttamenn fái alþjóðlega vernd. Þá leggi umboðsmaðurinn m.a. áherslu á að breytinga sé þörf á málsmeðferð með tilliti til málshraða en mörg dæmi séu um að málsmeðferð taki allt upp í tvö ár. Enn fremur mælist hann til þess að spænsk yfirvöld tryggi að allir hælisleitendur fái húsaskjól og bættan aðbúnað, málsmeðferðin verði vandaðri og að lögfræðiaðstoð verði tryggð.

Vísað er til skýrslna eftirlitsnefndar Evrópuráðsins um forvarnir gegn pyndingum og ómannúðlegri eða niðurlægjandi meðferð eða refsingu (e. European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment). Annars vegar varðandi illa meðferð á fólki og slæman aðbúnað í flóttamannamiðstöðvunum Zona Franca í Barselóna og Aluche í Madríd. Hins vegar varðandi enn alvarlegri aðstæður í strandarborgunum Ceuta og Melilla í Norður-Afríku. Þar sé að finna tímabundnar varðhaldsmiðstöðvar fyrir hælisleitendur sem séu yfirfullar og ógni heilsu og andlegri líðan þeirra sem þar séu í haldi. Þá hafi ný lög um útlendinga tekið gildi 30. mars 2015 á Spáni. Ein helsta ástæða lagabreytinganna hafi verið lögleiðing á hópbrottflutningum hælisleitenda sem komi til Spánar í gegnum strandarborgirnar Ceuta og Melilla. Lögin hafi verið harðlega gagnrýnd fyrir að skerða grundvallarmannréttindi hælisleitenda en þar megi helst nefna heimildir spænskra stjórnvalda til fyrirvaralausra hópbrottvísana flóttamanna á Spáni án þess að umsókn þeirra sé tekin fyrir af spænskum stjórnvöldum.

Þá kemur fram í greinargerð kæranda að sæki einstaklingar ekki um hæli á innan við mánuði frá komu sinni til Spánar sé þarlendum stjórnvöldum heimilt að beina umsókn þeirra í flýtimeðferð. Í framkvæmd sé þó flestum þeirra hafnað samstundis. Þá kveði lög landsins á um að hafi einstaklingur ekki fengið svar við hælisumsókn sinni á fyrsta stjórnsýslustigi innan sex mánaða frá umsókn jafngildi það synjun um hæli. Þá séu ekki öll hælisviðtöl tekin af starfsmönnum innanríkisráðuneytisins þar sem mörg þeirra séu tekin af lögreglumönnum eða landamæravörðum sem einnig hafi heimild til þess.

Enn fremur vísar kærandi til þess að hatursglæpir séu vandamál á Spáni og að hluta þeirra megi rekja beint til kynþáttafordóma. Jafnframt að þrátt fyrir að hælisleitendur eigi í orði kveðnu aðgang að vinnumarkaði á Spáni þá sé raunin sú að gríðarlega erfitt sé fyrir hælisleitendur að finna sér atvinnu vegna mikils atvinnuleysis á Spáni, tungumálaörðugleika, mismununar á grundvelli þjóðernis eða trúar og að langan tíma taki að viðurkenna réttindi þeirra.

Þá er í greinargerð kæranda vísað til gagnrýni umboðsmanns almennings á Spáni um það að engin framkvæmd né verkferlar gildi um endurviðtöku á Spáni á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Þá gagnrýni hann að þeir hælisleitendur sem séu endursendir týnist í kerfinu og séu mörg dæmi um að það hafi fyrirfarist að veita hælisleitendum upplýsingar við endurkomu og þeir hafi í kjölfarið hvorki fengið húsaskjól né fæði.

Að lokum kemur fram í greinargerð kæranda að taka skuli umsókn kæranda til efnismeðferðar þar sem sérstakar ástæður mæli með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, athugasemdir með frumvarpi því er varð að lögum nr. 80/2016 um útlendinga og athugasemdir með eldri lögum um útlendinga. Annars vegar vegna þess að með nýjum lögum um útlendinga sé leiddur í ljós vilji löggjafans til að víkka út gildissvið ákvæðisins miðað við beitingu stjórnvalda á sambærilegu ákvæði í eldri lögum um útlendinga. Hins vegar vegna þess að ákvæðið taki einnig til þeirra tilvika þegar varhugavert þyki að beita ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar og senda hælisleitendur til ríkja í Evrópu þar sem ástæða þyki til að ætla að meðferð eða aðbúnaður þeirra sé í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða aðrar þjóðréttarlegar skuldbindingar íslenska ríkisins. Meðferð og aðstæðum hælisleitenda á Spáni sé ábótavant og því gagnrýnivert að senda kæranda í þær aðstæður sem þar séu.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að spænsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 4. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Spánar er byggt á því að kærandi hafi fengið útgefna vegabréfsáritun af spænskum yfirvöldum.

Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum jafnframt að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstól Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Spáni, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

· Asylum Information Database, Country Report: Spain (European Council on Refugees and Exiles, 18. apríl 2016)

· 2015 Country Reports on Human Rights Practices – Spain (United States Department of State, 13. apríl 2016)

· Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report Universal Periodic Review: Spain (UNHCR, júní 2014)

· Freedom in the World 2016 – Spain (Freedom House, 14. júlí 2016)

· Amnesty International Report 2015/16 – Spain (Amnesty International, 24. febrúar 2016)

· Concluding observations on the sixth periodic report of Spain (UN Committee against Torture, 29. maí 2015)

· Report to the Spanish Government on the visit to Spain carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment from 14 to 18 july 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 9. apríl 2015)

· Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council Of Europe Following his Visit to Spain from 3 to 7 June 2013 (Council of Europe: Commissioner for Human Rights, 9. október 2013)

· Upplýsingar af vefsíðu borgarráðs Barselóna (ciutatrefugi.barcelona/en)

Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Spáni eigi rétt á viðtali áður en ákvörðun er tekin í máli þeirra og fá aðstoð túlks ef þess þarf. Auk þess eiga umsækjendur rétt á lögfræðiþjónustu við að leggja fram umsókn og eftir atvikum við kærumeðferð máls. Umsækjandi sem hefur fengið synjun á umsókn sinni geta bæði leitað endurskoðunar innan stjórnsýslunnar og fyrir dómstólum. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd lagt fram nýja umsókn ef fyrri umsókn er synjað. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir geta skilyrði nýrrar umsóknar verið uppfyllt. Spánn er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd á Spáni má jafnframt ráða að samkvæmt spænskum lögum er umsækjendum um alþjóðlega vernd tryggður aðgangur að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu sem þeir þurfa á að halda.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd á Spáni hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending umsækjenda um alþjóðlega vernd almennt til Spánar brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Kærunefnd hefur sérstaklega skoðað gögn um málsmeðferð spænskra stjórnvalda í málum vegna umsókna um alþjóðlega vernd og telur þau ekki gefa tilefni til þess að ætla að brotið verði gegn 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga með endursendingu kæranda þangað. Af gögnunum verður einnig ráðið að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Spáni bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Í gögnum málsins kemur fram að kærandi hræðist að aðilar frá heimaríki hans hafi uppi á honum á Spáni og beiti hann ofbeldi. Af þeim gögnum sem kærunefndin hefur kynnt sér má ráða að kærandi getur leitað aðstoðar yfirvalda á Spáni óttist hann að á honum verði brotið. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 9. nóvember 2016 [...]. Þá hafi hann áhyggjur af fjölskyldu sinni. Það er mat kærunefndar í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga að kærandi sé ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.

Af þeim skýrslum og gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd á Spáni leggur nefndin til grundvallar úrlausn málsins að kærandi geti leitað sér nauðsynlegrar heilbrigðisþjónustu á Spáni. Það er mat kærunefndar, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, að aðstæður hans séu ekki slíkar að sérstakar ástæður mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 9. nóvember 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 31. júlí 2016.

Í máli þessu hafa spænsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Spánar með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir