Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 432/2019

Miðvikudaginn 12. febrúar 2020

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Ásmundur Helgason lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 13. október 2019, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 18. september 2019 um að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um nöfn og menntun starfsmanna sem komu að máli hennar, auk afgreiðslu stofnunarinnar á beiðni um upplýsingar um aðkomu lækna að málinu og beiðni um afrit af fundargerð þegar ákvörðun, dags. 15. júlí 2019, var tekin.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Tryggingastofnun ríkisins synjaði kæranda um áframhaldandi greiðslu endurhæfingarlífeyris með bréfi, dags. 15. júlí 2019. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir ákvörðun stofnunarinnar og var hann veittur með bréfi, dags. 23. júlí 2019. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um endurhæfingarlífeyri var kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála, kærumál nr. 442/2019. Með tölvubréfi 24. júlí 2019 til Tryggingastofnunar ríkisins óskaði kærandi eftir tilteknum gögnum hjá stofnuninni með vísun til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, meðal annars afritum af fundargerðum stofnunarinnar þar sem tekin var ákvörðun, dags. 15. júlí 2019. Kærandi óskaði enn fremur eftir upplýsingum um nöfn og menntun þeirra starfsmanna sem sátu framangreinda fundi. Með bréfi, dags. 16. ágúst 2019, ítrekaði kærandi framangreinda beiðni og óskaði auk þess eftir upplýsingum um hver aðkoma lækna hafi verið að málinu. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 18. september 2019, var fallist að hluta á beiðni kæranda en var synjað um upplýsingar um nöfn tiltekinna starfsmanna og hún upplýst um að beiðni einstaklinga um rökstuðning fari alla jafna ekki fyrir fund og að það hafi ekki verið gert í hennar tilviki. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þessari ákvörðun með tölvubréfi 19. september 2019 og var hann veittur með bréfi, dags. 1. október 2019.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 13. október 2019. Með bréfi, dags. 15. október 2019, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 23. október 2019, fór Tryggingastofnun ríkisins fram á að úrskurðarnefndin tæki formlega afstöðu til þess hvort kæruefnið heyrði undir nefndina. Kæranda var sent bréf Tryggingastofnunar með tölvubréfi 1. nóvember 2019. Með bréfi, dags. 5. nóvember 2019, bárust athugasemdir frá kæranda. Með bréfi, dags. 6. nóvember 2019, greindi úrskurðarnefnd velferðarmála frá því að nefndin teldi ljóst að kæruefnið heyrði undir nefndina og óskaði eftir greinargerð Tryggingastofnunar vegna málsins. Með bréfi, dags. 29. nóvember 2019, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 2. desember 2019. Með tölvubréfi 6. janúar 2020 bárust athugasemdir frá kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. janúar 2020. Greinargerð barst frá Tryggingastofnun ríkisins með bréfi, dags. 16. janúar 2020, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi, dagsettu sama dag. Með tölvubréfi 17. janúar 2019 bárust athugasemdir kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 21. janúar 2019. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.   

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 18. september 2019. Kærandi fer fram á að fallist verði að fullu á kröfur um afhendingu tiltekinna gagna og upplýsinga í beiðni frá 27. ágúst 2019.

Í fyrsta lagi krefst kærandi þess að fá afrit af fundargerð þar sem ákvörðun um synjun á endurhæfingarlífeyri hafi verið tekin, sbr. 5. tölul. í beiðni hennar.

Í öðru lagi krefst kæranda þess að fá upplýsingar um nöfn og menntun þeirra starfsmanna sem sátu fundi þar sem framangreind ákvörðun hafi verið tekin og upplýsingar um þá starfsmenn sem hafi setið fundi þegar ákvörðun um rökstuðning hafi verið tekin, sbr. 7. tölul. í beiðni hennar.

Í þriðja lagi krefst kæranda þess að fá upplýsingar um aðkomu lækna að málinu. Nánar tiltekið upplýsingar um nöfn viðkomandi lækna, upplýsingar um dagsetningar þegar þeir hafi komið að málinu auk áliti þeirra í hvert skipti og að lokum hvernig aðkoman hafi verið að málinu, þ.e. hvort það hafi verið gert á fundi, einstaklingsálit eða slíkt, sbr. 9. tölul. í beiðni hennar.

Í fjórða lagi krefst kærandi þess að fá upplýsingar um nöfn og menntun allra starfsmanna sem hafi setið fundi með læknum þar sem málið hafi verið til umræðu, sbr. 10. tölul. í beiðni hennar.

Málsatvik séu þau að kærandi hafi verið frá vinnu vegna veikinda og hafi þegið endurhæfingarlífeyri frá Tryggingastofnun með aðkomu endurhæfingaráætlunar VIRK frá X. Í kjölfar þess að kærandi hafi tilkynnt VIRK að hún hygðist hætta í starfsendurhæfingu hjá þeim hafi áætlunin verið felld úr gildi og greiðslur stöðvaðar frá X. Með tölvubréfi 9. júlí 2019 hafi kærandi sent inn umsókn um áframhaldandi greiðslur en henni hafi verið synjað með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 15. júlí 2019.

Þann 24. júlí 2019 hafi kærandi óskað eftir tilteknum gögnum frá Tryggingastofnun en eftir tilmæli frá stofnuninni hafi hún sent inn nýja beiðni þann 27. ágúst 2019 í gegnum „Mínar síður“. Kærandi hafi óskað eftir læknisvottorðum, endurhæfingaráætlun, tilkynningu VIRK, ákveðnum fundargerðum, nöfnum og menntun þeirra starfsmanna sem hafi setið ákveðna fundi og hafi staðið að ákvörðun um synjun um áframhaldandi greiðslur endurhæfingarlífeyris. Með bréfi, dags. 18. september 2019, hafi Tryggingastofnun fallist á beiðnina að hluta þ.e. 1.-5. tölul. Varðandi 6. tölul. í beiðninni hafi stofnunin tiltekið að fundargerð væri ekki til þar sem að ekki hafi verið haldinn fundur af því tilefni. Varðandi 7.-10. tölul. hafi stofnunin svarað á þá leið að ekki séu veittar upplýsingar um nöfn einstakra starfsmanna en upplýst hafi verið að almennt sitji slíka fundi læknar, félagsráðgjafar og lögfræðingar. Með tölvubréfi 19. september 2019 hafi kærandi óskað eftir rökstuðningi og hafi hann verið veittur með bréfi stofnunarinnar, dags. 1. október 2019.

Með ákvörðun frá 18. september 2019 hafi Tryggingastofnun brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, lögum nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og almennum efnisreglum stjórnsýsluréttar.

Byggt sé á því að ákvörðun Tryggingastofnunar brjóti gegn upplýsingarétti kæranda á grundvelli stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. 15. gr. laganna komi fram að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varði. Gögn máls séu þær upplýsingar sem hafi tengsl við málið. Rétturinn sé ríkur og lagákvæði um þagnarskyldu standi honum ekki í vegi heldur verði rétturinn eingöngu takmarkaður af ákvæðum 16. og 17. gr. þeirra laga.

Í 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga sé tilgreint að við meðferð mála þar sem taka eigi ákvörðun um rétt eða skyldu manna, beri stjórnvöldum og öðrum sem lögin taki til, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar séu munnlega eða viðkomandi fái vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafi þýðingu fyrir úrlausn máls og sé ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama eigi við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fyrir í öðrum gögnum málsins.

Niðurstaða málsins sé byggð á mati sérfræðinga á gögnum málsins. Ítarlegar upplýsingar um matið eigi því að vera til skriflegar hjá Tryggingastofnun, sbr. 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Slík gögn lúti að efnislegu mati auk nafna og menntunar þeirra sem að matinu hafi staðið. Gögn af þessu tagi innhaldi upplýsingar sem hafi tengsl við málið og falli því innan 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

Þar sem beiðni kæranda varði ekki gögn sem tiltekin séu í 16. gr. stjórnsýslulaga sé gert ráð fyrir að synjun Tryggingastofnunar hafi verið byggð á 17. gr. stjórnsýslulaga. Hvorki komi fram í synjun frá 18. september 2019, né í rökstuðningi stofnunarinnar frá 1. október 2019 með fullnægjandi hætti á hvaða grundvelli synjunin hafi verið byggð. Stofnunin hafi látið nægja að vísa til þess að niðurstaðan hafi verið byggð á ákvörðun yfirstjórnar stofnunarinnar þess efnis að ekki séu gefin upp nöfn einstakra starfsmanna og stofnunin telji synjunina vera í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar.

Í 17. gr. stjórnsýslulaga segi að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þyki eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.

Álitaefnið sé hvort mun ríkari almanna- eða einkahagsmunir standi í vegi fyrir því að kærandi fái aðgang að umbeðnum gögnum. Niðurstaðan velti á hagsmunamati, annars vegar á hagsmunum kæranda að fá að njóta þeirra grundvallarréttinda aðila máls að fá fullnægjandi staðfestingu á því að íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun hafi byggst á fullnægjandi rannsókn og hins vegar hagsmuna starfsmanna Tryggingastofnunar af því að kæranda verði hvorki veittar upplýsingar um nöfn né menntun þeirra sem að ákvörðuninni hafi komið.

Það sem liggi til grundvallar sé það mat Tryggingastofnunar að endurhæfingaráætlunin hafi ekki verið nægilega umfangsmikil né markviss þannig að fullnægjandi yrði talið að verið væri að vinna með aukna starfshæfni að markmiði. Slíkt mat sé vandasamt og gera verði ríkar kröfur til þekkingar og reynslu þeirra sem matið framkvæmi svo rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga sé mætt.

Þegar stjórnvaldi sé falið að meta álitaefni sem krefjist sérfræðiþekkingar þá beri stjórnvaldið ábyrgð á grundvelli rannsóknarreglunnar að málið sé rannsakað af sérfræðingi á því sviði. Hafi þeir starfsmenn sem leysi úr málinu ekki nægilega þekkingu á úrlausnarefninu verði þeir að kalla til aðila sem hafi slíka þekkingu. Það sem hér sé til umfjöllunar sé sjúkdómurinn, kulnun, og mat á því hvort nánar tilgreind úrræði séu til þess fallin að vinna á þeim sjúkdómi. Slíkt mat sé einungis á færi þeirra sem hafi sérfræðikunnáttu á sviðinu sem veiti þá innsýn í sjúkdóminn að þeim sé fært að spá fyrir um áhrif tiltekinna úrræða á þróun hans.

Svör Tryggingastofnunar hafi verið þess eðlis að kærandi hafi verulega ástæðu til að efast um að til þess bærir aðilar hafi metið gögn málsins. Birtist það meðal annars í því að ávallt hafi verið vísað til þess að almennt sitji fundi þar sem ákvarðanir séu teknar í samskonar málum læknar, félagsráðgjafar og lögfræðingar með þekkingu á sviðinu. Stofnunin hafi þó margsinnis vikið sér undan að svara hvort slíkir aðilar hafi setið fund þar sem ákvörðun hafi verið tekin í máli kæranda. Kæranda hafi borist gagn með heitinu „afrit af fundargerð“ sem hafi borið sterklega með sér að ekki væri um slíkt afrit að ræða heldur gögn sem unnin hafi verið eftir á. Tölvubréf stofnunarinnar frá 26. júlí 2019 bendi til þess að þar til bærir fagaðilar hafi ekki komið að matinu, þar sem segi meðal annars „ef læknir getur staðfest að fyrirliggjandi endurhæfingaráætlun sé fullnægjandi út frá heildarvanda verður málið tekið fyrir að nýju til efnislegrar skoðunar.“ Þessi tölvupóstur sé illskiljanlegur þar sem gefið sé til kynna að áætlunin sé hugsanlega fullnægjandi þrátt fyrir stofnunin hafi þegar tekið þá afstöðu að svo sé ekki. Einnig gefi pósturinn til kynna að niðurstaðan hafi ekki byggst á faglegum grundvelli og að utanaðkomandi mat á efninu geti breytt niðurstöðunni. Sú staðreynd að þessar upplýsingar hafi fylgt svari við beiðni kæranda gefi sterklega til kynna að mat Tryggingastofnunar á gögnum sem hafi legið til grundvallar synjun á erindi hennar hafi ekki verið framkvæmt af til þess bærum aðilum og stofnunin treysti sér ekki til að standa við matið.

Mál það sem hafi legið að baki beiðni kæranda sé þess eðlis að niðurstaðan hvíli á mjög krefjandi mati sem krefjist djúprar sérþekkingar. Hagsmunirnir liggi í þeim grundvallar réttindum að hún fái fullnægjandi staðfestingu á að íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun hafi byggst á fullnægjandi rannsókn. Það sé nauðsynlegt að kærandi fái yfirlit yfir nöfn og menntun þeirra starfsmanna sem hafi setið fund þar sem ákvörðun um synjun hafi verið tekin svo henni megi vera ljóst að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið fullnægt. Hagsmunir hennar að fá staðfestingu á að öryggisreglum stjórnsýsluréttar hafi verið fullnægt séu augljóslega mun ríkari en hagsmunir starfsmanna stjórnsýslunnar að fá að starfa undir nafnleynd og því komi ekki til greina að undanþiggja gögnin á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísun til framangreinds sé um að ræða gögn sem hafa tengsl við málið, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga, falli ekki undir 16. gr. sömu laga og hagsmunamat leiði til þess að útilokað sé að undanþiggja gögnin á grundvelli 17. gr. sömu laga. Kærð ákvörðun Tryggingastofnunar brjóti því gegn upplýsingarétti aðili máls á grundvelli stjórnsýslulaga.

Byggt sé á því að ákvörðun Tryggingastofnunar brjóti gegn rétti skráðs einstaklings til aðgangs á grundvelli persónuverndarlaga.

Í 2. mgr. 17. gr. laga nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga segi að hinn skráði eigi rétt til upplýsinga um vinnslu, hvort sem persónuupplýsinga sé aflað hjá honum sjálfum eða ekki, svo og rétt til aðgangs að persónuupplýsingum um sig samkvæmt fyrirmælum 13.-15. gr. reglugerðarinnar með þeim undantekningum sem greint sé frá í 3. mgr. ákvæðisins.

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) frá 27. apríl 2016 hafi verið lögfest hér á land með 2. gr. í lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Í 1. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar komi fram að skráður einstaklingur skuli hafa rétt til að fá staðfestingu á því frá ábyrgðaraðila hvort unnar séu persónuupplýsingar er varði hann sjálfan og ef svo sé, rétt til aðgangs að upplýsingum um viðtakendur, hver fengið hafa persónuupplýsingar í hendur, sbr. c lið málsgreinarinnar.

Niðurstaða málsins geti eingöngu byggst á forsvaranlegu mati sérfræðinga á viðkomandi sviði á viðkvæmum persónuupplýsingum. Á grundvelli persónuverndarlaga eigi kærandi rétt til aðgangs að upplýsingum um nöfn og menntun þeirra sérfræðinga sem veitt hafi viðtöku þeim viðkvæmu persónuupplýsingum um heilsufar hennar sem liggi til grundvallar ákvörðun málsins, sbr. 2. mgr. 17. gr. persónuverndarlaga og c-lið 1. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar, enda eigi engin þeirra undantekninga sem fram komi í 1. mgr. 17. gr. sömu laga við eins og atvikum í máli þessu sé háttað.

Ákvörðun Tryggingastofnunar brjóti gegn framangreindum rétti skráðs einstaklings til aðgangs á grundvelli persónuverndarlaga og sé því ólögmæt.

Byggt sé á því að synjun Tryggingastofnunar brjóti gegn almennum óskráðum efnisreglum stjórnsýsluréttar um lögbundna stjórnsýslu og skyldubundið mat.

Inntak lögmætisreglu stjórnsýsluréttar sé að stjórnsýsla sé byggð á lögum og að ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga sér stoð í lögum og megi ekki ganga í berhögg við lög. Því meira íþyngjandi sem stjórnvaldsathafnir séu gagnvart borgurum því meiri kröfur séu gerðar til skýrleika lagastoðar sem stjórnvaldsathöfn hvíli á.

Inntak hinnar almennu efnisreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat sé að þar sem löggjafinn hafi eftirlátið stjórnvöldum að taka ákvörðun sem best henti í hverju máli, með tilliti til allra aðstæðna, sé stjórnvöldum óheimilt að afnema það mat með því að setja fastmótaða reglu sem taki til allra atvika. Gildissvið reglunnar nái bæði til töku stjórnvaldsákvörðunar og mat á lagastoð reglugerða eða reglna.

Beiðni kæranda lúti því að þeim grundvallarréttindum aðila máls að fá fullnægjandi staðfestingu á því að íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun hafi byggst á fullnægjandi rannsókn. Lögmætisreglan geri ríkar kröfur til lagastoðar að baki synjuninni. Áður hafi verið rakið hvernig ákvæði 1. mgr. 15. gr. og 17. gr. stjórnsýslulaga tryggi kæranda þann rétt. Með 17. gr. laganna hafi löggjafinn eftirlátið stjórnvöldum að taka ákvörðun sem best henti í hverju máli með tilliti til allra aðstæðna. Með ákvörðun yfirstjórnar Tryggingastofnunar um að gefa ekki upp nöfn einstakra starfsmanna hafi verið afnumið með ólögmætum hætti það skyldubundna mat með því að setja fastmótaða reglu sem nái til allra tilvika. Um sé að ræða brot gegn almennum óskráðum efnisreglum stjórnsýsluréttar um lögbundna stjórnsýslu og skyldubundið mat. Ákvörðun Tryggingastofnunar sé ólögmæt þar sem hún sé haldin efnisannmarka.

Niðurstaðan sé sú að synjun Tryggingastofnunar á beiðni kæranda um gögn hafi brotið gegn upplýsingarétti aðila máls á grundvelli stjórnsýslulaga, rétti skráðs aðila til upplýsinga um viðtakendur viðkvæmra persónuupplýsinga á grundvelli persónuverndarlaga og almennum óskráðum efnisreglum stjórnsýsluréttar um lögbundna stjórnsýslu og skyldubundið mat stjórnvalda.

Í athugasemdum kæranda, dags. 6. janúar 2020, kemur fram að það hafi komið skýrt fram í beiðni kæranda frá 16. ágúst 2019 til Tryggingastofnunar að hún hafi farið fram á umrædd gögn á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga.

Greinargerð Tryggingastofnunar sé að stórum hluta afbökun á staðreyndum og rangtúlkun á lögum og lagagreinum og þá komi þar ítrekað fram mótsagnir. Hér sé einungis um að ræða gögn sem aðili máls biðji um á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga. Beiðninni verði því eingöngu synjað á grundvelli þeirra laga, og þeim takmörkunum sem þeim tilheyra.

Tryggingastofnun hafi bætt töluvert við og breytt málatilbúnaðnum frá kærðri ákvörðun og rökstuðningi fyrir henni. Kærandi þurfi því að verjast nýjum málsástæðum.

Tryggingastofnun hafi ítrekað óskað eftir frestum í málinu vegna þess að stofnunin hafi ekki skilið kæruefnið, stofnunin hafi talið að kæran heyrði ekki undir úrskurðarnefnd velferðarmála eða til að kanna betur niðurstöðu í sambærilegu kærumáli. Varðandi töf á málum er varði aðgang að upplýsingum aðila máls á gögnum er varði hann sjálfan segi umboðsmaður Alþingis í máli nr. 1359/1995: “Áréttaði umboðsmaður að mikilvægt væri að erindi um aðgang að upplýsingum væru ávallt afgreidd fljótt, þar sem þessi réttur gæti annars orðið þýðingarlaus og aðili misst færis á að nýta sér umbeðnar upplýsingar við meðferð mála á öðrum vettvangi.“ Það virðist vera það sem Tryggingastofnun ætli sér í þessu máli, að halda upplýsingum frá kæranda svo hún geti ekki notað þær upplýsingar í öðru kærumáli gegn stofnuninni í kærumáli nr. 442/2019. Kærandi hafi ítrekað bent nefndinni á þetta.

Það sé óþolandi og ólíðandi fyrir kæranda að sitja undir óbeinum ásökunum Tryggingastofnunar um að hún ætli að nota umbeðnar upplýsingar, sem hún eigi rétt á að fá, til dæmis til að hóta eða beita starfsmenn ofbeldi.

Stjórnvöld þurfi að hlíta þeirri reglu, ef bera eigi fyrir sig vernd starfsmanna vegna hótana eða ógnanna, sé sértæk og sé ekki hægt að nýta sér í valdníðslu gegn borgurunum sem almenna vinnureglu. Til að hagsmunamat á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga leiði til þeirrar niðurstöðu að hagsmunir starfsmanna stofnunarinnar af nafnleynd teljist verulega meiri en hagsmunir hins almenna borgara af því að njóta fullvissu um að til þess bærir aðilar taki ákvörðun í máli verði að vera uppi þær aðstæður að starfsmenn séu sannanlega í raunverulegri hættu. Í máli þessu séu ekki til staðar nein þau gögn sem bendi til að slík hætta sé til staðar.

Í greinargerð Tryggingastofnunar sé óforsvaranleg túlkun á lögum stofnuninni og starfsmönnum hennar í hag og óforsvaranlegt skilningsleysi á lagarétti kæranda. Stofnunin gangi mjög langt í túlkun sinni á lögum, án þess að nokkur grundvöllur sé fyrir slíkri túlkun, hvorki hjá úrskurðarnefndum, dómsvaldinu eða umboðsmanni Alþingis.

Tryggingastofnun virðist hafa misst sjónar á því um hvað þetta mál snúist og vilji verjast með kjafti og klóm til þess að geta tekið íþyngjandi ákvarðanir í skjóli nafnleyndar og án afskipta þeirra sem ákvörðunin varði. Kærandi vilji einungis vita hvort hún hafi fengið réttláta málsmeðferð og hvort kærð ákvörðun hafi verið tekin í samræmi við stjórnsýslulög.

Eigi Tryggingastofnun í vandræðum með að ráða til sín starfsfólk án þess að lofa þeim nafnleynd við töku stjórnvaldsákvarðana verði stofnunin leysa það á annan hátt en að brjóta á grundvallarrétti borgarana til réttlátrar málsmeðferðar með því að lofa þeim nafnleynd.

Tryggingastofnun hafi tvisvar óskað eftir frestum til að skila inn greinargerð í málinu þar sem niðurstaða kærumáls máli nr. 97/2019 hjá úrskurðanefnd velferðarmála, hafi verið að berast og sú niðurstaða gæti haft áhrif á þetta mál. Í því máli hafi kærandi farið fram á að fá nöfn starfsmanna er hafi komið að því að taka stjórnvaldsákvörðun í máli hans. Niðurstaða nefndarinnar hafi verið sú að stofnuninni hafi ekki verið heimilt að synja kæranda um gögnin. Orð úrskurðarnefndarinnar sjálfrar séu eftirfarandi: „Úrskurðarnefndin telur ljóst að meginreglan sé sú að aðili máls á rétt á gögnum sem mál hans varða, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Í því felst meðal annars að aðili máls á almennt rétt á að vita nöfn þeirra starfsmanna sem komið hafa að úrlausn máls til þess að ganga úr skugga um að hæfir starfsmenn hafi farið með mál hans, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2548/1998 og 3427/2002. Því er ekki fallist á að Tryggingastofnun hafi verið heimilt að synja kæranda um upplýsingar um nöfn starfsmanna stofnunarinnar sem komu að ákvörðunartöku á þeim grundvelli að það sé hlutverk yfirmanna Tryggingastofnunar að tryggja að starfsmenn séu hæfir til að sinna starfi sínu. Með vísan til framangreinds er felld úr gildi ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um upplýsingar um nöfn þeirra starfsmanna er komu að ákvarðanatöku í máli hans. Málinu er heimvísað til nýrrar meðferðar.“

Augljóst sé að þetta sé sambærilegt mál og mál kæranda. Þrátt fyrir þessi skýru fyrirmæli nefndarinnar hafi Tryggingastofnun ekkert minnst á úrskurðinn í greinargerð sinni og hafi ekki talið ástæðu til að breyta fyrri ákvörðun. Hér eigi Tryggingastofnun að lúta ákvörðun sér hærra setts stjórnvalds og ekki sé hægt að líta öðruvísi á en svo að um valdníðslu gagnvart kæranda sé að ræða, þegar stofnunin ákveði að halda samt áfram sínum ólöglegu aðgerðum.

Í ljósi framangreinds þá beri kærandi ekkert traust til þess að Tryggingastofnun muni hlíta ákvörðun nefndarinnar. Kærandi geti því ekki sætt sig við að nefndin vísi málinu til nýrrar meðferðar hjá stofnuninni og fari fram á að nefndin taki efnislega ákvörðun í málinu og úrskurði að stofnuninni beri að afhenda kæranda gögnin.

Niðurstöðum úrskurða megi skipta í frávísun, staðfestingu, ógildingu, breytingu og heimvísun.

Í því máli sem hér sé til umfjöllunar sé augljóst að ákvörðun Tryggingastofnunar samræmist ekki lögum. Frávísun og staðfesting komi því ekki til greina. Ógilding feli í sér að réttaráhrif ákvörðunar falli niður án þess að tekin sé að öðru leyti ný efnisleg ákvörðun í málinu. Slík niðurstaða komi helst til greina þegar lægra setta stjórnvaldið hafi tekið ákvörðun um boð eða bann sem ekki sé lagagrundvöllur fyrir. Þetta mál varði aðgengi kæranda að gögnum og því leysi ógilding ein sér ekki úr álitaefninu og komi ekki til greina. Heimvísun feli í sér að málinu sé vísað aftur til lægra setts stjórnvalds til nýrrar meðferðar. Slík niðurstaða feli í sér verulegt óhagræði fyrir borgarann þar sem málsmeðferðartíminn innan stjórnsýslunnar lengist. Í vissum tilvikum kunni heimvísun að vera réttlætanleg til að mál fái fullnægjandi umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, til dæmis þar sem leyst hafi verið úr máli á röngum lagagrundvelli eða vanhæfur starfsmaður hafi tekið ákvörðun í máli. Telji hærra sett stjórnvald að ákvörðun lægra setts stjórnvalds samrýmist ekki lögum sé algengast að æðra setta stjórnvaldið taki nýja ákvörðun sem breyti ákvörðun þess lægra setta. Í slíkum tilfellum falli réttaráhrif hinnar kærðu ákvörðunar niður og ný ákvörðun taki gildi.

Í máli kæranda séu málsatvik með þeim hætti að annars vegar séu réttlætingarástæður heimvísunar ekki til staðar og hins vegar mæli sterk rök beinlínis gegn heimvísun með því að sýna fram á nauðsyn þess að bindandi efnisleg niðurstaða fáist í málið fyrir nefndinni.

Í málinu hafi úrlausn Tryggingastofnunar verið byggð á rangri beitingu réttra réttarheimilda. Úrlausnin hafi byggst á réttum lagagrundvelli og ekki hafi verið borið við vanhæfi starfsmanna stofnunarinnar til að taka afstöðu til gagnabeiðninnar. Einnig beri að líta til þess að kærandi byggi mál sitt á sömu málsástæðum og gagnvart Tryggingastofnun. Auk þess krefjist málið eðli máls samkvæmt augljóslega ekki aðkomu Tryggingastofnunar vegna sérfræðiþekkingar þar. Þau réttaröryggissjónarmið sem kunni að réttlæta heimvísun, og einkum lúti að því að gæta réttinda borgarans til málsmeðferðar á tveim stjórnsýslustigum, séu því ekki til staðar í málinu né uppi neinar aðrar aðstæður sem leggi til að heimvísa beri ákvörðuninni. Engin rök leggi því til að heimvísa beri ákvörðuninni.

Tryggingastofnun hafi ítrekað sýnt fram á að stofnunin muni ekki fyrr en í fulla hnefana veita kæranda aðgengi að umbeðnum gögnum og heimvísun sé þegar af þeirri ástæðu augljóslega sé ekki tæk niðurstaða. Hér sé af nógu að taka en látið verði duga að vísa til tveggja atriða. Í fyrsta lagi hafi stofnunin brotið gegn grundvallarreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat með því að synja kæranda um aðgengi að gögnum sem lúti að því hvaða starfsmenn hafi tekið ákvörðun í máli með vísan til verklagsreglna án þess að fram færi hagsmunamat á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga. Hér sé um slíkt grundvallarbrot að ræða að þekkingarleysi verði ekki við borið. Bersýnilega sé um skýlausan ásetning að ræða þar sem vonast sé til að þekkingarleysi kæranda verði til þess að stofnunin komist upp með að brjóta gegn rétti hennar til að njóta þess grundvallarréttar að fá fullvissu um að til þess bærir aðilar taki ákvörðun í máli. Í öðru lagi megi vísa til þess að stofnunin hafi fengið aukinn frest til að skila inn greinargerð þar sem stofnuninni hafi borist niðurstaða í máli nr. 97/2019 fyrir nefndinni. Í því máli hafi verið leyst úr sama álitaefni og í þessu máli þar sem beiðni kæranda hafi verið tekin til greina með þeim hætti að málinu hafi verið heimvísað. Þrátt fyrir niðurstöðu máls nr. 97/2019 hafi stofnunin ekki minnst einu orði á fordæmisgildi þess úrskurðar. Í ljósi þess hvernig Tryggingastofnun hafði skýrt fordæmi nefndarinnar að engu sé engin ástæða til að telja úrskurð sem feli í sér heimvísun breyti afstöðu stofnunarinnar. Augljóst sé að umbeðin gögn verði ekki veitt kæranda án þess að Tryggingastofnun verði skýrlega gert skylt með bindandi úrskurði að verða við beiðninni án þess að ákvörðunarvaldi verði aftur vísað til stofnunarinnar. Í framangreindu felist að skýr rök mæli beinlínis gegn heimvísun málsins til Tryggingastofnunar.

Í þessu samhengi vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis nr. 9758/2018 þar sem tregða Þjóðskrár Íslands til að lúta niðurstöðu yfirfasteignamatsnefndar hafi verið til umfjöllunar. Kærandi telji þá háttsemi Tryggingastofnunar að hunsa í greinargerð sinni með öllu fordæmisgildi úrskurðar í máli nr. 97/2019 sýni með skýrum hætti fram á að stofnunin muni ekki taka mið af inntaki þess úrskurðar né heldur muni stofnunin lúta leiðbeiningum nefndarinnar verði málinu heimvísað að nýju. Háttsemi stofnunarinnar leggi því á úrskurðarnefnd velferðarmála þá skyldu að taka sjálfstæða fullnaðarákvörðun í málinu þar sem ákvörðun um heimvísun verði augljóslega eingöngu til þess að Tryggingastofnun muni þvæla málinu áfram í kerfinu eins lengi og stofnuninni sé það unnt.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 29. nóvember 2019, segir að kærð sé synjun stofnunarinnar á veitingu tiltekinna upplýsinga.

Málavextir séu þeir að kærandi hafi óskað eftir tilteknum gögnum og upplýsingum í tíu liðum. Tryggingastofnun hafi svarað erindi kæranda með bréfi, dags. 18. september 2019, og rökstuðningur hafi verið veittur með bréfi, dags. 1. október 2019. Kærandi hafi ekki verið sátt við svör stofnunarinnar og hafi því kært afgreiðsluna vegna spurninga í liðum nr. 5, 7, 9 og 10 í áður greindu bréfi.

Athygli sé vakin á því að efnisleg ákvörðun vegna umsóknar um endurhæfingarlífeyri hafi verið kærð til úrskurðarnefndar, mál nr. 442/2019.

Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi aðili máls á rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varði. Í 17. gr. sömu laga komi fram að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þyki eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Í 3. og 4. gr. stjórnsýslulaga komi fram ástæður og áhrif vanhæfis einstakra starfsmanna samkvæmt þeim lögum.

Í 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 komi fram að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greini í 6.–10. gr. Sama gildi þegar óskað sé aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Í 4. og 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga komi fram að undanþegin upplýsingarétti séu gögn sem, annars vegar, tengjast málefnum starfsmanna, og hins vegar vinnugagna.

Í 4. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga komi fram sú meginregla að gögn sem tengist málefnum starfsmanna séu undanþegin upplýsingarétti. Í 8. gr. upplýsingalaga komi fram að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykt máls. 

Hvað varðar lið nr. 5 í beiðni kæranda þá telji Tryggingastofnun honum full svarað. Kærandi hafi óskað eftir „Fundargerð þar sem ákvörðun um synjun á endurhæfingarlífeyri og ákvörðun um ástæðu synjunar dags. 15. 07. 2019 var tekin. Þann hluta fundargerðarinnar sem snýr að mér.“ Tryggingastofnun hafi með bréfi, dags. 18. september 2019, sent kæranda þann hluta fundargerðarinnar er hafi varðað hana. Aðrir liðir fundargerðarinnar hafi varðað ákvarðanir í málum annarra einstaklinga og feli í sér mjög viðkvæmar persónulegar heilsufarsupplýsingar. Kærandi eigi ekki rétt á persónulegum upplýsingum um aðra skjólstæðinga stofnunarinnar og þar sem ekkert annað efnislegt sé í fundargerðinni þá sé ekki hægt að sjá annað en að henni hafi nú þegar verið veittar þær upplýsingar sem hún eigi rétt á og á þann hátt sem hún hafi óskað eftir. Vakin sé athygli á því að um sé að ræða óformlegan vinnuhóp starfsmanna sem, til að gæta jafnræðis í afgreiðslu, fari saman yfir afgreiðslu tiltekinna mála þar sem ákvörðun velti á mati. Niðurstöður séu skráðar í formi punkta en í raun sé ekki um eiginlega fundargerð að ræða. Almennt séu slíkar óformlegar fundargerðir undanþegnar upplýsingarrétti samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 8. gr. laganna. En þar sem endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls komi fram á fundinum hafi Tryggingastofnun talið að kærandi ætti rétt á þeim hluta skjalsins er varðaði hana.

Hvað varði lið nr. 9 í beiðni kæranda sé engin sérstök skráning á aðkomu hvers læknis eða annarra starfsmanna sem starfi hjá Tryggingastofnun við afgreiðslu mála og þá ekki í máli kæranda umfram það sem komið hafi fram í fundargerð sem kæranda hafi verið send. Sú krafa sem kærandi geri til skráningar Tryggingastofnunar á störfum einstakra lækna sé umfram það sem gert sé ráð fyrir í 27. gr. upplýsingalaga, eins og ljóst sé af orðalagi ákvæðisins og lögskýringargögnum. Samtöl og ráðfæringar faglega menntaðs starfsfólks innan stofnunar séu ekki upplýsingar um málsatvik eðli máls samkvæmt. Væri haldið utan um slíkar samræður og ráðfæringar þá ætti kærandi einnig ekki rétt á þeim upplýsingum þar sem um vinnugögn væri að ræða í skilningi 8. gr. upplýsingalaga, nema ef 5. tölul. 6. gr. ætti við.

Hvað varðar lið nr. 10 í beiðni kæranda þá sé ekki hægt að skýra þann lið á annan hátt en að verið sé að biðja aftur um sömu upplýsingar og beðið hafi verið um í lið nr. 7, þar sem engir aðrir fundir hafi verið um mál kæranda.

Kærandi hafi óskað eftir upplýsingum um nöfn og menntun þeirra starfsmanna sem hafi setið fund 15. júlí 2019 þar sem umsókn hennar um endurhæfingarlífeyri hafi verið tekin fyrir. Tryggingastofnun hafi hafnað þeirri beiðni á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga en sá lagagrundvöllur hafi hingað til ekki komið nægilega skýrt fram og sé beðist velvirðingar á því.

Þó að 15. gr. stjórnsýslulaga veiti aðilum máls mjög víðtæka heimild til aðgangs að gögnum um mál þá sé sú heimild ekki án takmarkana. Í 17. gr. stjórnsýslulaga komi fram að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þyki eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Það sé mat stofnunarinnar að einkahagsmunir einstakra starfsmanna Tryggingastofnunar til öryggis- og persónuverndar séu mun ríkari einkahagsmunir en hagsmunir kæranda í þessu máli og einnig að almannahagsmunir séu fyrir því að Tryggingastofnun geti boðið starfsmönnum upp á starfsumhverfi sem tryggi þessa þætti.

Tryggingastofnun veiti ekki upplýsingar um nöfn einstakra starfsmanna sem komi að ákvörðunum í einstökum málum í samræmi við ákvörðun yfirstjórnar stofnunarinnar. Sú ákvörðun hafi verið tekin með hliðsjón af öryggis- og persónuverndarsjónarmiðum eins og fram hafi komið í bréfum til kæranda. Allar ákvarðanir stofnunarinnar séu teknar fyrir hönd stofnunarinnar og séu á ábyrgð stofnunarinnar, enda séu þær teknar á grundvelli laga- og reglugerðarheimilda og ítarlegra verklagsreglna.

Einstökum starfsmönnum sé ekki í sjálfsvald sett hvaða mál þeir afgreiði hverju sinni. Dreifing verkefna fari eftir tilteknu verklagi sem ákveðið sé af yfirmönnum. Það sé því algjörlega tilviljunum háð hvaða mál hver fái. Telji viðkomandi starfsmaður sig vanhæfan, til dæmis vegna fyrri kynna eða skyldleika við umsækjanda, sé málið sent til annars starfsmanns til afgreiðslu. Ákvarðanir séu byggðar á tilteknum lögum og reglugerðum og séu studdar verklagi sem eigi að tryggja að allir í sambærilegri stöðu fái sambærilega afgreiðslu. Við afgreiðslu mála sem krefjist ríkara mats sé verklag sniðið að hverjum málaflokk fyrir sig. Til dæmis hafi, við ákvörðun endurhæfingarlífeyris í tilfelli kæranda, verið tekin ákvörðun á fundi innanhúss af teymi sérfræðinga, þ.e. lækna, lögfræðinga og félagsráðgjafa, sem hafi farið saman yfir málið og metið það. Telji viðkomandi umsækjandi að hann fái ekki rétta afgreiðslu þá geti hann vísað máli sínu til úrskurðarnefndar velferðarmála og með því sé honum tryggður réttur til endurskoðunar á afgreiðslunni.

Varðandi hæfissjónarmið þá skuli tekið skal fram að hæfisreglur stjórnsýslulaga fjalli um hæfi starfsmanna til þess að koma að afgreiðslu mála ef þeir séu tengdir aðilum stjórnsýslumáls á einhvern hátt. Nánar tiltekið vegna skyldleika eða á annan hátt sé eitthvað sem valdi vanhæfi þeirra til að fara með málið sbr. 1.–6. tölul. 3. gr. þeirra laga vegna vanhæfisástæðna. Áhrif vanhæfis af þeim ástæðum sé svo rakið í 4. gr. sömu laga og kveði á um að sá starfsmaður skuli segja sig frá meðferð málsins undirbúningi og úrlausn þess.

Þær reglur fjalli hins vegar ekki um mat á faglegu hæfi þeirra faglærðu starfsmanna sem starfi hjá stofnuninni og hafi verið ráðnir til starfa á grundvelli þekkingar sinnar eins og virðist vera aðalástæða þess að kærandi vilji fá upplýsingar um þá aðila sem hafi komið að ákvarðanatöku í málum hennar en ekki vegna þess að kærandi telji þá starfsmenn vanhæfa af fyrrgreindum ástæðum. Mat um það hvort starfsmenn séu hæfir vegna þekkingar og menntunar sé lagt í hendur forstjóra Tryggingarstofnunar ríkisins sem sjái um daglegan rekstur stofnunarinnar sbr. 2. mgr. 12. gr. laga um almannatryggingar. Sætti aðili sig ekki við faglegt mat stofnunarinnar þá séu ákvarðanir stofnunarinnar kæranlegar til úrskurðarnefndar velferðarmála sem tryggi faglegt eftirlit með einstökum málum.

Hvað öryggissjónarmið varði þá hafi starfsmönnum stofnunarinnar ítrekað verið hótað og þeir áreittir. Megi þar nefna sem dæmi að ákæruvaldið hafi nú fyrir dómstólum mál þar […] í framhaldi af ákvörðun sem hafi verið tekin sem hafi varðað viðkomandi. Fleiri alvarleg mál hafi komið upp sem feli í sér alvarlegar hótanir eða áreiti og hafa snúið að starfsmönnum og fjölskyldum þeirra. Í einhverjum málanna hafi verið leitað til lögreglu og/eða þau kærð. Stofnuninni og einstökum starfsmönnum hennar sé ekki mögulegt að vita fyrirfram hvaða einstaklingar það séu sem séu líklegir að reyna að beita ofbeldi til þess að hafa áhrif á ákvarðanir stofnunarinnar. Ekki sé hægt að sjá til hvers konar rannsóknar það væri sem stofnunin gæti gripið til þess að kanna hvort að einstakir aðilar séu líklegir til slíks fyrir fram.

Stofnunin hafi því talið nauðsynlegt að grípa til aðgerða til að vernda starfsmenn sína og í því sambandi hafi meðal annars verið ákveðið að hætta að birta nöfn einstakra starfsmanna við afgreiðslu mála auk þess sem nafnalisti sem hafi verið á heimsíðu stofnunarinnar hafi verið fjarlægður. Ákvarðanir um afgreiðslu séu því nú skráðar á viðkomandi einingu sem hafi afgreitt málið.

Hvað varði kröfu kæranda um að hún eigi rétt á þessum upplýsingum á grundvelli laga nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga þá eigi þau lög ekki beint við í þessu máli þar sem þau lög fjalla um vinnslu persónuupplýsinga, almennar og viðkvæmar hjá stofnunum og fyrirtækjum. Þá skuli þess getið að lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga séu ekki sérlög gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og upplýsingalaga nr. 140/2012. Sjá nánar í því samhengi 5. gr. framangreindra laga sem kveði á um að ákvæði annarra laga um vinnslu persónuupplýsinga gangi framar þeim lögum. Ekki sé um það deilt í þessu máli að Tryggingastofnun sé falið með lögum hlutverk sitt í almannatryggingakerfinu og heimild hennar til vinnslu byggi því á 3. og 5. tölul. 9. gr. varðandi almenna vinnslu persónuupplýsinga og  2. og 7. tölul. 11. gr. sömu laga varðandi vinnslu viðkvæmra persónuupplýsinga.

Hins vegar sé það þannig að starfsmenn Tryggingastofnunar njóti persónuverndar að íslenskum lögum, meðal annars samkvæmt meginreglum laga nr. 90/2018. Því sé rétt meðal annars að benda á að samkvæmt III. kafla þeirra laga sem fjalli um réttindi hins skráða og takmarkanir á þeim réttindum sé hægt að takmarka réttindi þess sem upplýsingar séu unnar um ef brýnir hagsmunir annarra einstaklinga tengdum upplýsingunum vegi þyngra, sbr. 4. mgr. 17. gr. laganna. Jafnframt sé í 6. tölul. 4. mgr. 17. gr. sömu laga kveðið á um grundvallarréttindi annarra eins og starfsmanna Tryggingarstofnunar með tilliti til þeirra öryggissjónarmiða. Þá sé fjallað um vinnuskjöl stjórnvalda við undirbúning ákvarðana í 5. mgr. 17. gr. þeirra laga.

Kærandi byggi kæru sína fyrst og fremst á stjórnsýslulögum en vísi einnig til upplýsingalaga. Tryggingastofnun telji kæranda ekki geta byggt rétt sinn til þeirra upplýsinga á grundvelli þeirra hjá úrskurðarnefnd velferðarmála. Ekki sé hægt að sjá að í upplýsingalögunum komi fram nein sérstök skylda stjórnvalda til að gefa upp nöfn starfsmanna sem komi að ákvörðun tiltekins máls.

Flest þau atriði sem rakin hafa verið hér að framan snúi að einkahagsmunum starfsmanna stofnunarinnar. Tryggingastofnun vilji þó taka fram að stofnunin sem slík hafi verulega hagsmuni af því að geta boðið starfsmönnum sínum upp á öruggt umhverfi þar sem grunnþáttum öryggis- og persónuverndar sé sinnt. Erfitt sé að sjá að stofnunin gæti það á fullnægjandi hátt ef hún geti ekki varið starfsmenn sína fyrir áreiti og ofbeldi. Þessir hagsmunir stofnunarinnar séu augljóslega almenningshagsmunir þar sem að stofnunin þurfi að geta ráðið hæft starfsfólk til þess að hægt sé að þjónusta skjólstæðinga sína á fullnægjandi hátt og á sama tíma gætt hagsmuna skattgreiðenda. 

Tryggingastofnun hafi farið yfir kæru og önnur gögn málsins og telji ekki ástæðu til þess að breyta fyrri ákvörðun.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 18. september 2019 um að synja kæranda um aðgang að upplýsingum um nöfn og menntun starfsmanna sem komu að máli hennar, auk afgreiðslu stofnunarinnar á beiðni um upplýsingar um aðkomu lækna að málinu og beiðni um afrit af fundargerð þegar ákvörðun, dags. 15. júlí 2019, var tekin.

Um upplýsingarétt aðila máls er fjallað í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, en þar segir í 1. máls 1. mgr. ákvæðisins að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál hans varði. Í 16. og 17. gr. laganna er fjallað um gögn sem undanþegin eru upplýsingarétti og takmörkun á upplýsingarétti. Í 17. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Þá er í 19. gr. stjórnsýslulaga fjallað um rökstuðning synjunar og kæruheimild. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Ákvörðun stjórnvalds um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti skal tilkynnt aðila og rökstudd í samræmi við V. kafla laga þessara.

Kæra má synjun eða takmörkun til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Kæra skal borin fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina.“

Þá segir svo í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar:

„Rísi ágreiningur um grundvöll, skilyrði eða fjárhæð bóta eða greiðslna samkvæmt lögum þessum kveður úrskurðarnefnd velferðarmála, sbr. lög um úrskurðarnefnd velferðarmála, upp úrskurð í málinu. Sama gildir um ágreining um endurkröfurétt, ofgreiðslur og innheimtu þeirra, sbr. 55. gr.“

Úrskurðarnefndintelur ljóst að efnisleg ákvörðun um umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri er kæranleg til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. 13. gr. laga um almannatryggingar, enda er ekki ágreiningur um það atriði. Með vísan til 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga telur úrskurðarnefndin að synjun Tryggingastofnunar um aðgang að gögnum sé jafnframt kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

A. Afrit af fundargerð og frekari gögnum um aðkomu lækna

Kærandi krefst þess að fá afrit af fundargerð þar sem tekin var ákvörðun um synjun á endurhæfingarlífeyri, þ.e. þann hluta fundargerðarinnar sem snýr að henni. Fyrir liggur að kærandi fékk sent skjal með fyrirsögninni „Endurhæfingarmál fundur í matshópi dags. 11.07.2019“. Ráða má af greinargerð Tryggingastofnunar að um sé að ræða niðurstöður í punkta formi en að eiginleg fundargerð hafi ekki verið gerð. Kærandi hafi fengið sendan þann hluta sem varðaði hana. Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að Tryggingastofnun hafi orðið við framangreindri beiðni kæranda og að önnur fundargögn vegna kæranda séu ekki til.

Kærandi krefst þess jafnframt að fá upplýsingar um aðkomu lækna á vegum Tryggingastofnunar að máli hennar, meðal annars dagsetningu aðkomu, álita auk nánari tilgreiningar á hvernig aðkomu var háttað í hvert skipti. Í greingerð Tryggingastofnunar kemur fram að engin sérstök skráning sé á aðkomu hvers læknis eða annarra starfsmanna sem starfi hjá Tryggingastofnun við afgreiðslu mála. Fram kemur að slíkt hafi ekki verið gert í máli kæranda umfram það sem komið hafi fram í fundargerð sem kæranda hafi verið send. Af framangreindu má ráða að engin frekari gögn séu til staðar hjá Tryggingastofnun um aðkomu lækna en kærandi hefur nú þegar fengið afrit af.

Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga má kæra synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Skýra ber ákvæðið svo að einungis sé hægt að kæra ákvörðun sem felur í sér synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum. Þegar svo háttar til að umbeðin gögn eru ekki til staðar, og afhending þeirra kemur af þeim sökum ekki til greina, telst svar þess efnis ekki vera synjun stjórnvalds í skilningi 19. gr. stjórnsýslulaga. Þeim hluta kæru sem varðar beiðni um afrit af fundargerð og frekari gögnum um aðkomu lækna er því vísað frá úrskurðarnefndinni.

B. Nöfn og menntun starfsmanna

Kærandi krefst þess að fá upplýsingar um nöfn lækna sem höfðu aðkomu að máli hennar, nöfn og menntun allra starfsmanna sem sátu fund þar sem ákvörðun um synjun um endurhæfingarlífeyri var tekin og nöfn og menntun allra starfsmanna sem setið hafi fundi með læknum þar sem mál hennar hafi verið til umræðu. Tryggingastofnun tekur fram að það sé mat stofnunarinnar að hagsmunir einstakra starfsmanna stofnunarinnar til öryggis- og persónuverndar séu mun ríkari einkahagsmunir en hagsmunir kæranda, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga. Þá tekur stofnunin fram að hún veiti ekki upplýsingar um nöfn einstakra starfsmanna sem komi að ákvörðunum í einstökum málum í samræmi við ákvörðun yfirstjórnar stofnunarinnar.

Úrskurðarnefndin telur ljóst að meginreglan er sú að aðili máls á rétt á gögnum sem mál hans varðar, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Í því felst meðal annars að aðili máls á almennt rétt á því að vita nöfn þeirra starfsmanna sem komið hafa að úrlausn máls til þess að ganga úr skugga um að hæfir starfsmenn hafi farið með mál hans, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2548/1998. Þá telur úrskurðarnefndin að aðili máls eigi almennt lögvarða hagsmuni af því að fá upplýsingar um starfssvið starfsmannanna, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og álit umboðsmanns Alþingis nr. 3427/2002. Til þess að undantekningarákvæði 17. gr. geti átt við þarf stjórnvald að meta hvert tilvik fyrir sig. Að mati úrskurðarnefndarinnar er sú almenna regla Tryggingastofnunar að veita ekki upplýsingar um nöfn einstakra starfsmanna sem koma að ákvörðunum í einstökum málum ekki í samræmi við ákvæði 15. gr., sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga. Því er ekki fallist á að Tryggingastofnun hafi verið heimilt að synja kæranda um upplýsingar um nöfn starfsmanna sem komu að máli hennar á grundvelli almennrar reglu stofnunarinnar um að upplýsa ekki um nöfn.

Með vísan til framangreinds er felld úr gildi ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um upplýsingar um nöfn og menntun þeirra starfsmanna er komu að máli hennar. Þeim hluta málsins er vísað aftur til Tryggingastofnunar til nýrrar meðferðar.   

C. Athugasemdir við málsmeðferð úrskurðarnefndar

Líkt og fram hefur komið barst kæra úrskurðarnefnd velferðarmála 13. október 2019 og óskað var eftir greinargerð Tryggingastofnunar með bréfi, dags. 15. október 2019. Með bréfi, dags. 23. október 2019, fór Tryggingastofnun meðal annars fram á að úrskurðarnefndin tæki formlega afstöðu til þess hvort kæruefnið heyrði undir nefndina. Bréfið var sent kæranda að hennar beiðni 1. nóvember 2019 og kærandi upplýst um að málið yrði tekið til umræðu á fundi úrskurðarnefndar velferðarmála 6. nóvember 2019. Með tölvubréfi 4. nóvember 2019 óskaði kærandi eftir 14 daga fresti til þess að skila andsvörum við bréfi Tryggingastofnunar. Fresturinn var veittur en kærandi var upplýst um að málið yrði samt tekið til umræðu á fundi. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 5. nóvember 2019. Með bréfi, dags. 6. nóvember 2019, greindi úrskurðarnefnd velferðarmála Tryggingastofnun frá því að nefndin teldi ljóst að kæruefnið heyrði undir nefndina og óskaði eftir greinargerð stofnunarinnar.

Í athugasemdum kæranda, dags. 5. nóvember 2019, og síðari tölvupóstum, voru gerðar ýmsar athugasemdir við málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar. Kærandi gagnrýnir að úrskurðarnefnd velferðarmála skyldi ræða bréf Tryggingastofnunar frá 23. október 2019 á fundi. Byggði kærandi á að það brjóti gegn lögum nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála, stjórnsýslulögum, lögmætisreglu og verklagsreglum úrskurðarnefndarinnar. Úrskurðarnefndin telur að ekkert í framangreindum lögum eða verklagsreglum úrskurðarnefndarinnar takmarki heimild úrskurðarnefndarinnar til þess að ræða kærumál á fundi.

Kærandi gagnrýndi jafnframt að kæranda hafi ekki þegar í stað verið sent til kynningar bréf Tryggingastofnunar frá 23. október 2019. Byggt er á því að með því hafi verið brotið gegn andmælarétti hennar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Þá er byggt á því að það brjóti gegn verklagsreglum úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarnefnd velferðarmála hugðist senda kæranda bréf Tryggingastofnunar frá 23. október 2019 samhliða afriti af bréfi til stofnunarinnar þar sem óskað væri eftir greinargerð. Úrskurðarnefndin taldi ekki þörf á að tefja málið og gefa kæranda frest á að skila athugasemdum áður en bréfinu yrði svarað. Úrskurðarnefndin telur að ekki hafi verið brotið gegn andmælarétti kæranda, enda fékk hún tækifæri til að tjá sig um bréf Tryggingastofnunar áður en nefndin úrskurðaði í málinu. Kærandi var með bréfi frá úrskurðarnefndinni, dags. 15. október 2019, upplýst um að þegar greinargerð bærist frá Tryggingastofnun fengi hún afrit af henni og væri gefinn kostur á að koma að athugasemdum/gögnum innan 14 daga. Þrátt fyrir að Tryggingastofnun hafi nefnt bréf sitt frá 23. október 2019 greinargerð telur úrskurðarnefndin ljóst að ekki er um efnislega greinargerð að ræða, enda kemur fram að stofnunin muni skila inn efnislegri greinargerð telji úrskurðarnefndin að kæruefnið heyri undir nefndina. Þegar efnisleg greinargerð, dags. 29. nóvember 2019, barst frá Tryggingastofnun var hún send kæranda og henni gefinn kostur á að skila inn athugasemdum/gögnum innan 14 daga. Því er ekki fallist á að úrskurðarnefndin hafi ekki fylgt því verklagi sem tilkynnt var í upphafi.

Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við að Tryggingastofnun hafi fengið viðbótarfresti til þess að skila greinargerð og að hún hafi ekki þegar í stað fengið afrit af úrskurði nr. 97/2019 sem Tryggingastofnun hafi vísað til í frestbeiðni. Hvorki er kveðið á um það í lögum hversu langan tíma aðili máls og stjórnvald hefur til að skila gögnum né hversu langan tíma úrskurðarnefndin hefur til að birta úrskurði. Úrskurðarnefnd velferðarmála metur þörf á viðbótarfrestum í hverju tilviki fyrir sig og í þessu kærumáli fengu bæði kærandi og Tryggingastofnun viðbótarfresti til að skila greinargerð/athugasemdum.

Úrskurðarnefndin miðar við að birta úrskurði eins fljótt og hægt er en þó ekki fyrr en í fyrsta lagi þremur vikum eftir úrskurðardag til þess að tryggja að aðilar máls hafi fengið afrit úrskurðarins í sínar hendur og tækifæri til að bregðast við honum. Úrskurðarnefndin hefur til að mynda í kjölfar úrskurðar fengið beiðni frá málsaðilum um að úrskurður verði ekki birtur, sbr. heimild í 3. málsl. 1. mgr. 9. gr. laga um úrskurðarnefnd velferðarmála. Birting á úrskurði nr. 97/2019 var sett í forgang sökum kröfu kæranda um að fá afrit af honum og var hann birtur þremur vikum eftir úrskurðardag 4. desember 2019. Kærandi var upplýst um birtinguna með tölvupósti sama dag.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 18. september 2019 um að synja A, um aðgang að upplýsingum nöfn og menntun starfsmanna sem komu að máli hennar er felld úr gildi. Þeim hluta málsins er vísað aftur til Tryggingastofnunar til nýrrar meðferðar. Þeim hluta kæru sem varðar afgreiðslu Tryggingastofnunar á beiðni um afrit af fundargerð og frekari gögnum um aðkomu lækna er vísað frá.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir