Nr. 451/2021 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 16. september 2021 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 451/2021

í stjórnsýslumáli nr. KNU21050043

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 18. maí 2021 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Venesúela (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. apríl 2021, um að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Þess er aðallega krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt staða flóttamanns með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II.            Málsmeðferð

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi hinn 9. mars 2020. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. hinn 27. maí, 8. júní og 9. nóvember 2020, ásamt talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað hinn 7. desember 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að henni skyldi vísað til Úkraínu þar sem hún hefði löglega heimild til dvalar. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda hinn 8. desember 2020 og kærði kærandi ákvörðunina hinn 22. desember 2020 til kærunefndar útlendingamála. Með úrskurði kærunefndar útlendingamála, dags. 18. febrúar 2021, var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi vegna annmarka á málsmeðferð í máli kæranda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Lagt var fyrir stofnunina að taka mál kæranda til meðferðar á ný. Þar sem meira en 12 mánuðir höfðu liðið frá því að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum var umsókn hennar tekin til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun hinn 28. maí og 8. júní 2020 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 30. apríl 2021, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 18. maí 2021. Kærunefnd barst greinargerð kæranda hinn 7. júní 2021. Þá bárust kærunefnd frekari upplýsingar og gögn hinn 9. júní 2021. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að koma fyrir nefndina og tjá sig um efni málsins. Í ljósi frásagnar kæranda og skýrslna um heimaríki taldi kærunefnd ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.

III.        Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hún sé í hættu í heimaríki sínu vegna stjórnmálaskoðana.

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi væri ekki flóttamaður og henni skyldi synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.

Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.

IV.        Málsástæður og rök kæranda

Kærandi vísar til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar, dags. 6. júlí 2020, hvað varðar málavexti. Kemur þar m.a. fram að kærandi hafi, í viðtali hinn 27. maí og 8. júní 2020, greint frá því að hún sé fædd og uppalin í Venesúela. Síðastlin ár hafi hún hins vegar búið í Kína þar sem hún hafi kynnst úkraínskum eiginmanni sínum. Hún geti ekki snúið aftur til Venesúela af margvíslegum ástæðum. Í fyrsta lagi hafi hún verið virk í stjórnmálabaráttu Mesa de Unidad Democrática (MUD) á árum áður. Sú staðreynd geri það að verkum að hún eigi á hættu fangelsisvist í heimaríki. Í öðru lagi hafi bróðir hennar birst í fréttum á mynd með þekktri konu í þingkosningunum á árinu 2015 og hafi af þeim sökum verið útilokaður frá störfum í landinu. Í kjölfarið hafi hann flúið til Bandaríkjanna þar sem hann hafi fengið alþjóðlega vernd. Fjölskyldumeðlimir kæranda séu í hættu vegna málsins og hafi þeir flestir lagt á flótta til annarra landa. Í þriðja lagi geti kærandi ekki snúið aftur til Venesúela vegna almennra aðstæðna. Hún og fjölskylda hennar hafi orðið fyrir handahófskenndu ofbeldi þar í landi í tvígang.

Kærandi telur óþarfi að fjölyrða um aðstæður í Venesúela, enda hafi Útlendingastofnun ítrekað fjallað um ástandið þar í landi á síðustu misserum. Kærandi telur þó rétt að nefna að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi ítrekað biðlað til aðildarríkja að veita einstaklingum frá Venesúela alþjóðlega vernd. Síðustu ár hafi ástandið þar í landi farið hríðversnandi. Meðal helstu vandamála í landinu sé langvarandi stjórnarkreppa, óðaverðbólga, rafmagnsleysi og skortur á mat, lyfjum og öðrum nauðsynjum. Þá stafi almennum borgurum mikil hætta af glæpa- og skæruliðahópum.

Í greinargerð fjallar kærandi um stjórnarandstöðuflokkinn MUD og erfiða stöðu stjórnarandstæðinga í Venesúela. Fram kemur m.a. að frá janúar 2015 til maí 2019 hafi 15.045 einstaklingar í Venesúela verið handteknir á grundvelli stjórnmálaskoðana. Engin krafa sé gerð um sönnun fyrir því að viðkomandi einstaklingar vinni gegn stjórnvöldum og sé mikið um tilbúnar sakir. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi til alþjóðlegra skýrslna.

Kærandi krefst þess aðallega að henni verði veitt alþjóðleg vernd skv. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi heldur því fram að hún uppfylli skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga þar sem hún eigi á hættu ofsóknir í heimaríki vegna stjórnmálaskoðana, sbr. e- lið 3. mgr. 38. gr. Kærandi óttist fangelsisvist í heimaríki vegna stjórnmálaþátttöku á árum áður. Óháðir sérfræðingar hjá æðstu mannréttindastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi sakað ríkisstjórn Nicolás Maduro, forseta Venesúela, um glæpi gegn mannkyninu. Ríkisstjórn hans fangelsi þá sem taldir séu vera stjórnarandstæðingar, oft án sannana, og jafnvel án þess að nokkur fótur sé fyrir ásökunum. Þá hafi ríkisstjórnin notfært sér neyðarástand vegna Covid-19 faraldursins sem afsökun til að refsa stjórnarandstæðingum og efla stjórn þeirra á íbúum landsins. Kærandi telur auk þess að hún eigi rétt á alþjóðlegra vernd vegna ætlaðra stjórnmálaskoðana, þ.e. að stjórnvöld í Venesúela ætli henni sömu stjórnmálaskoðanir og þau ætla bróður hennar. Þar sem kærandi sé að flýja ofsóknir af hálfu þeirra sem falla undir a-lið 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga sé ekki raunhæft að hún geti leitað ásjár yfirvalda í Venesúela. Með því að senda kæranda til Venesúela yrði að hennar mati brotið gegn meginreglunni um non-refoulement, sbr. 42. gr. laga um útlendinga, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Verði ekki fallist á aðalkröfu kæranda er til vara gerð sú krafa að henni verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Með vísan til þess sem að framan er rakið og fjölmargra skýrra fordæma Útlendingastofnunar telur kærandi ljóst að hún eigi á hættu að sæta meðferð í heimaríki sem hægt sé að heimfæra undir fyrrnefnt ákvæði.  

Til þrautavara gerir kærandi kröfu um að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að heildarmat á aðstæðum hennar í Venesúela leiði til þess að hún teljist hafa ríka þörf fyrir vernd í skilningi fyrrnefnds ákvæðis. Sem fyrr segir sé almennt ástand í Venesúela bágborið og öryggisástand ótryggt. Félagslegar aðstæður kæranda í heimaríki yrðu því erfiðar.

Í greinargerð gerir kærandi margvíslegar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun. Til að mynda við þá staðhæfingu að hún geti sest að í Úkraínu og fengið þar dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar við ríkisborgara landsins. Umfjöllun Útlendingastofnunar þar að lútandi standi á veikum grunni, sé villandi og geti á engan hátt talist fullnægjandi grundvöllur synjunar um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þá gerir kærandi athugasemd við umfjöllun um almennar og einstaklingsbundnar aðstæður hennar í Venesúela. Með vísan til framangreinds telur kærandi að málsmeðferð Útlendingastofnunar hafi verið í andstöðu við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi telur einsýnt að hin kærða ákvörðun sé í miklu ósamræmi við fyrri ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum sem varða ríkisborgara Venesúela, enda hafi þeim að jafnaði verið veitt viðbótarvernd vegna slæmra aðstæðna þar í landi. Samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga sé heimilt að leysa úr sambærilegum málum á ólíkan hátt að því tilskildu að mismunur á úrlausn hlutaðeigandi mála byggist á málefnalegum sjónarmiðum. Kærandi telur hvorki málefnalegt að byggja á því að hún eigi möguleika á griðastað utan heimaríkis né að leggja til grundvallar að viðvarandi mannréttindabrot í Venesúela nái ekki lengur því alvarleikastigi að hún eigi rétt á alþjóðlegri vernd. Í því sambandi áréttar kærandi að þarlend stjórnvöld séu í senn sökuð um mannréttindabrot og glæpi gegn mannkyninu í skjóli refsileysis. Þá vísar kærandi til þess að tilvísaðar heimildir í hinni kærðu ákvörðun gefi til kynna að ástandið í Venesúela hafi versnað að undanförnu, þá sérstaklega í kjölfar Covid-19 faraldursins. Að lokum gerir kærandi athugasemd við umfjöllun Útlendingastofnunar um að hún hafi ekki verið nægilega virk í stjórnarandstöðubandalagi MUD til að eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum á grundvelli stjórnmálaskoðana. 

V.         Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað venesúelsku vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé venesúelskur ríkisborgari.

Landaupplýsingar

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Venesúela, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

• 2020 Country Reports on Human Rights Practices: Venezuela (U.S. Department of State, 30. mars 2021);
• 2020 Report on International Religious Freedom: Venezuela (U.S. Department of State, 12. maí 2021);
• Annual Report 2020 – Chapter IV.B: Venezuela (Inter-American Commission on Human Rights, 2021);
• Annual Report of the Inter-American Commission of Human Rights 2019 (Inter-American Commission on Human Rights, 24. febrúar 2020);
• Country of Origin Information Report. Venezuela Country Focus (European Asylum Support Office, ágúst 2020);
• Detailed findings of the independent international fact-finding mission on the Bolivarian Republic of Venezuela (United Nations. Human Rights Council, 15. september 2020);
• Fostering Impunity: The Impact of the Failure of the Prosecutor of the International Court to Open an Investigation into the Possible Commission of Crimes against Humanity in Venezuela (Organization of American States, OAS, 2. desember 2020);
• Freedom in the World 2021 – Venezuela (Freedom House, 3. mars 2021);
• General Country of Origin Information Report. Venezuela 2020 (Netherlands. Ministry of Foreign Affairs, júní 2020);
• Guidance Note on International Protection Considerations for Venezuelans – Update I (UNHCR, maí 2019);
• Human Rights Violations in the Bolivarian Republic of Venezuela: A Downward Spiral with No End in Sight (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, júní 2018);
• Independence of the justice system and access to justice in the Bolivarian Republic of Venezuela, including for violations of economic and social rights, and the situation of human rights in the Arco Minero del Orinoco region (United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 29. september 2020);
• Outcomes of the investigation into allegations of possible violations of the human rights to life, liberty, and physical and moral Integrity in the Bolivarian Republic of Venezuela (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 17. september 2020);
• Report of the General Secretariat of the Organization of American States and the Panel of Independent International Experts on the Possible Commission of Crimes Against Humanity in Venezuela. Second Edition (Organization of American States, OAS, mars 2021);
• Situation of human rights in the Bolivarian Republic of Venezuela (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 16. júní 2021);
• Situation of Venezuelans who have returned and seek to return to their country in the context of COVID-19 (Organization of American States, OAS, september 2020);
• Venezuela Country Focus (European Asylum Support Office, EASO, ágúst 2020);
• Venezuela Country Report 2020 (Bertelsmann Stiftung, 2020);
• Venezuela: Den humanitære situasjonen (Landinfo, 12. ágúst 2019);
• Venezuela’s Humanitarian Emergency (Human Rights Watch, 4. apríl 2019);
• Venezuela: Los Colectivos (Landinfo, 1. október 2019);
• Venezuela. Sikkerhetssituasjonen for sivilbefolkningen (Landinfo, 14. apríl 2020);
• Venezuela: Treatment of citizens by the authorities based on whether or not they participate in anti-government protests, including whether some are more targeted than others and for what reasons; whether access to social security programs may be affected by political activities (2017–January 2021) (Immigration and Refugee Board of Canada, 3. febrúar 2021);
• The World Factbook – Venezuela (Central Intelligence Agency, síðast uppfært 24. ágúst 2021);
• World Report 2021 – Venezuela (Human Rights Watch, 13. janúar 2021);

Í framangreindum skýrslum, þ. á m. skýrslum bandarísku utanríkisþjónustunnar frá 2020, bandarísku leyniþjónustunnar frá 2021 og Human Rights Watch frá 2021, kemur fram að Venesúela sé fjölflokka lýðræðisríki að nafninu til. Nicolás Maduro, forseti landsins frá árinu 2013, hafi hins vegar styrkt völd sín jafnt og þétt og um leið veikt löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald landsins. Stjórnarkreppa hafi ríkt í Venesúela frá árinu 2019. Forsetatíð Nicolás Maduro hafi lokið hinn 10. janúar 2019, en hann hafi neitað að afsala sér völdum og haldið því fram að hann hafi unnið sigur í forsetakosningum árið áður. Niðurstöður kosninganna, sem hafi sætt mikilli gagnrýni og hvorki talist óháðar né sanngjarnar, hafi verið ógiltar af venesúelska þinginu. Hinn 23. janúar 2019 hafi Juan Guaido, forseti venesúelska þingsins, tekið við embætti forseta til bráðabirgða. Guaido hafi fullt stjórnskipulegt umboð frá þinginu og yfir 50 ríki hafi viðurkennt lögmæti hans sem bráðabirgðaforseta, þ. á m. Bandaríkin og flest ríki innan Evrópusambandsins. Þrátt fyrir það fari Maduro með stjórn allra ríkisstofnana landsins auk þess sem hann njóti stuðnings öryggissveita. Guaido hafi því ekki getað beitt valdheimildum sínum.

Í skýrslu EASO frá 2020 kemur fram að fljótlega eftir að Maduro hafi orðið forseti árið 2013 hafi olíuverð í Venesúela farið hríðlækkandi. Olía hafi lengi verið helsta tekjulind Venesúela og hafi um helmingur af árlegum tekjum ríkissjóðs komið til vegna olíuvinnslu. Lækkun olíuverðs hafi, ásamt efnahagsstefnu stjórnvalda og íþyngjandi regluverki atvinnulífsins, átt þátt í niðursveiflu hagkerfisins í Venesúela. Óðaverðbólga og kreppa hafi dregið verulega úr kaupmætti almennings í landinu og orsakað skort á matvælum, lyfjum og öðrum nauðsynjavörum. Þrátt fyrir að lágmarkslaun hafi verið hækkuð hafi meginþorri almennings ekki geta keypt nauðsynjavörur og framfleytt sér án fjárhagsaðstoðar. Í skýrslu Human Rights Watch frá 2019 kemur fram að könnun á vegum þriggja háskóla í Venesúela hafi leitt í ljós að mataröryggi um 80 % heimila í Venesúela hafi verið ógnað og að um tveir þriðju af þjóðinni hafi lést um að meðaltali 11 kíló árið 2017. Matar- og næringarskortur hafi því orðið að landlægu vandamáli í Venesúela. Yfir fimm milljón venesúelskra ríkisborgara hafi lagt á flótta eða séu á vergangi vegna ástandsins í landinu. Venesúelska flóttamannakrísan sé eitt alvarlegasta vandamál nútímans og fjölmennustu fólksflutningar í nútímasögu Suður-Ameríku.

Í skýrslu Freedom House frá 2021 kemur fram að strangar hömlur hafi verið settar á borgararéttindi venesúelskra ríkisborgara, þ. á m. á tjáningar-, samkomu- og félagafrelsi. Stjórnarandstæðingar, blaðamenn, aðgerðarsinnar, mótmælendur og einstaklingar sem taldir séu andsnúnir ríkistjórninni hafi verið skotmörk yfirvalda og hafi m.a. þurft að sæta handahófskenndum rannsóknum og handtökum. Neyðarástandi hafi verið lýst yfir í landinu í mars 2020 vegna Covid-19 faraldursins og hafi allsherjar útgöngubann verið sett á. Borgarar sem hafi verið á götum úti í trássi við útgöngubannið hafi þurft að sæta handahófskenndu ofbeldi og í sumum tilvikum pyndingum af hendi yfirvalda og vopnahópa. Þá kemur fram að ferðafrelsi ríkisborgara sem hafi snúið aftur til landsins hafi verið skert verulega. Hafi þeim verið gert að vera í sóttkví í 25 daga við bágbornar aðstæður í móttökumiðstöðvum sem hermenn og meðlimir vopnahópa hafi haldið vörð um. 

Í skýrslu EASO frá 2020 kemur fram að morðtíðnin í Venesúela sé ein sú hæsta í Mið- og Suður-Ameríku. Frá 2018 til 2019 hafi morðum fækkað en það sé ekki til marks um að ofbeldi í landinu hafi farið minnkandi. Vopnahópum hafi tekist að viðhalda yfirráðasvæðum sínum og komið á fót eiginlegum smáríkjum (e. micro-states) innan Venesúela sem hafi gert það að verkum að dregið hafi úr átökum milli stríðandi fylkinga. Þá megi rekja lækkun í tíðni morða til aukinnar fátæktar og flutnings fólks úr landi. Tíðni mannrána hafi einnig lækkað og megi rekja það til erfiðleika við greiðslu lausnargjalda vegna óðaverðbólgu. Á sama tíma hafi tíðni annarra glæpa hækkað, s.s. fjárkúgun, fíkniefnasala og heimilisofbeldi.

Í fyrrnefndri skýrslu bandarísku utanríkisþjónustunnar kemur fram að stjórn yfirvalda yfir öryggissveitum landsins hafi minnkað undanfarin ár. Hin ólögmæta og sífellt óvinsælli ríkisstjórn Maduro hafi treyst á hersveitir-, leyniþjónustu og vopnahópa (Colectívos) til þess að veikja stöðu stjórnarandstæðinga og draga úr vilja almennings til mótmæla. Í skýrslu Landinfo frá 2019 kemur fram að Colectívos sé sameiginlegt heiti yfir vopnahópa sem starfi í Venesúela og styðji ríkisstjórnina. Colectívos, sem samanstandi af allt að 100 mismunandi vopnahópum, séu með viðveru um land allt. Óljóst sé að hve miklu leyti vopnahópunum sé stjórnað af yfirvöldum en Colectívos hafi verið þátttakendur í aðgerðum yfirvalda gegn mótmælendum og stjórnarandstæðingum ríkisstjórnar Maduro.

Í niðurstöðuskýrslu óháðrar nefndar á vegum mannréttindaráðs Sameinuðu þjóðanna (e. Detailed findings of the independent international fact-finding mission on the Bolivarian Republic of Venezuela) frá 2020 er fjallað um ítarlega rannsókn á aðgerðum yfirvalda í Venesúela frá árinu 2014. Nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að yfirvöld í Venesúela og vopnahópar á þeirra vegum hafi framið svívirðilega glæpi, þ. á m. kerfisbundnar pyndingar og aftökur án dóms og laga, sem geti fallið undir skilgreiningu á glæpum gegn mannkyninu (e. crimes against humanity). Meirihluti glæpanna hafi verið hluti af kerfisbundnu ofbeldi gegn almenningi í þeim tilgangi að efla stefnu ríkisins. Þá hafi háttsettir embættismenn og herforingjar haft vitneskju um glæpina og ekki gripið til aðgerða til að sporna gegn þeim. Samtök Ameríkuríkja (e. Organization of American States, OAS) hafa í skýrslum sínum frá 2020 og 2021 komist að sömu niðurstöðu. Í skýrslunum kemur m.a. fram að umfang og alvarleiki glæpa gegn mannkyninu í Venesúela hafi aukist frá því að fyrri skýrsla samtakanna hafi verið gefin út árið 2018. Skráð tilvik aftaka án dóms og laga séu yfir 18 þúsund og fjöldi einstaklinga hafi þurft að sæta handahófskenndum handtökum og varðhöldum. Þvinguð mannshvörf hafi verið tíð og yfirvöld hafi beitt ýmsum aðferðum við pyndingar, s.s. kynferðislegu ofbeldi.

Í framangreindum skýrslum, þ. á m. skýrslum Human Rights Watch frá 2019 og EASO frá 2020, kemur fram að heilbrigðiskerfið í Venesúela sé að nálgast þolmörk sín. Frá árinu 2012 hafi heilbrigðisþjónusta í landinu farið versnandi. Innviðir heilbrigðiskerfisins séu veikburða og skortur sé á heilbrigðisvörum og lyfjum. Þá sé skortur á heilbrigðisstarfsfólki sem hafi flúið land í miklum mæli. Fjölda sjúkrahúsa hafi verið lokað undanfarin ár og afkastageta þeirra sjúkrahúsa sem enn séu starfrækt hafi verið takmörkuð, t.a.m. hafi mörg þeirra ekki haft reglulegan aðgang að rafmagni og vatni. Umfang vandans liggi ekki fyrir vegna vanrækslu yfirvalda við birtingu heilbrigðisupplýsinga. Þó liggi fyrir að tíðni barnadauða og útbreiðsla sjúkdóma sem hefði mátt koma í veg fyrir með bólusetningum, s.s. barnaveiki, malaríu og mislinga, hafi aukist verulega á undanförnum árum. Heilbrigðiskerfið í Venesúela hafi verið illa undirbúið fyrir Covid-19 faraldurinn og hafi einstaklingar sem greinst hafi með sjúkdóminn ekki fengið viðeigandi meðferð.

Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.

Í 38. gr. laga um útlendinga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.

Í 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:

a.   ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,

c.   aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Orðasambandið „ástæðuríkur ótti við að vera ofsóttur“ í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki verður umsækjandinn með rökstuddum hætti að leiða líkur að því að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á með heildstæðri og trúverðugri frásögn af atburðum, og eftir atvikum með trúverðugum gögnum, sem eru í samræmi við áreiðanlegar og hlutlægar upplýsingar um almennt ástand í heimaríki hans, að hann hafi orðið fyrir ofsóknum í skilningi laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis. Í þeim tilvikum hvílir það á stjórnvöldum að eyða öllum vafa um slíka hættu, t.d. með vísan til þess að aðstæður í heimaríki hans hafi breyst.

Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2019). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).

Aðalkrafa kæranda byggir á því að hún hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í heimaríki sínu, Venesúela, vegna stjórnmálaskoðana, sbr. e- lið 3. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Annars vegar vegna eigin stjórnmálaskoðana, en hún hafi tekið þátt í starfi stjórnarandstöðuflokksins MUD á árum áður og óttist fangelsisvist í heimaríki af þeim sökum. Hins vegar vegna ætlaðra stjórnmálaskoðana, þ.e. að stjórnvöld í Venesúela ætli henni sömu stjórnmálaskoðanir og þau ætli bróður hennar. Bróðir hennar hafi birst í fréttum á mynd með þekktri konu í þingkosningunum á árinu 2015 og hafi af þeim sökum verið útilokaður frá störfum í landinu. Í kjölfarið hafi hann flúið til Bandaríkjanna þar sem hann hafi fengið alþjóðlega vernd. Fjölskyldumeðlimir kæranda séu í hættu vegna málsins og hafi þeir flestir lagt á flótta til annarra landa.

Kærandi hefur ekki lagt fram nein gögn sem leiða að því líkur að hún hafi tekið þátt í starfi MUD. Kærunefnd telur hins vegar ekki ástæðu til að draga í efa að hún hafi tekið þátt í starfi flokksins áður en hún yfirgaf heimaríki sitt árið 2014. Af frásögn kæranda verður ekki ráðið að hún hafi gegnt áberandi eða opinberu hlutverki fyrir flokkinn. Þá verður ekki ráðið að hún hafi komið að starfsemi flokksins eða annarra stjórnarandstöðuflokka í heimaríki frá þeim tíma. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér gefa ekki til kynna að almennir starfsmenn stjórnarandstöðuflokka í Venesúela veki athygli yfirvalda af þeim sökum einum. Yfirvöld hafi frekar beint spjótum sínum að aðilum sem séu háttsettir eða í forsvari fyrir stjórnarandstöðuflokka. Samkvæmt framansögðu verður því ekki lagt til grundvallar að kærandi eigi á hættu ofsóknir í heimaríki vegna þátttöku í starfi fyrrnefnds stjórnarandstöðuflokks.

Að teknu tilliti til framlagðra gagna, þ. á m. afrita af skjölum frá bandarískum yfirvöldum, telur kærunefnd ekki ástæðu til að draga í efa að bróðir kæranda sé handhafi alþjóðlegrar verndar í Bandaríkjunum. Kærunefnd telur hins vegar ekkert hafa komið fram í málinu sem gefi til kynna að bróðir hennar hafi verið áberandi í starfi fyrir stjórnarandstöðuflokk í Venesúela. Verður því ekki lagt til grundvallar að kærandi hafi eða muni vekja athygli yfirvalda í heimaríki vegna ætlaðra stjórnmálaskoðana bróður hennar.

Að mati kærunefndar benda gögn málsins og framburður kæranda samkvæmt framangreindu ekki til þess að hún eigi á hættu ofsóknir af hálfu stjórnvalda á grundvelli stjórnmálaskoðana í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, verði henni gert að snúa aftur til heimaríkis. Kærunefnd telur gögn málsins að öðru leyti ekki benda til þess að kærandi eigi á hættu ofsóknir af því alvarleikastigi sem 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um.

Með vísan til ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki með rökstuddum hætti leitt líkur að því að hún hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 38. gr. laganna.

Telur kærunefnd því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi

Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.

Flóttamannstofnun Sameinuðu þjóðanna gaf út leiðbeiningar vegna umsókna venesúelskra ríkisborgara um alþjóðlega vernd árið 2019. Í leiðbeiningunum kemur fram að það sé mat stofnunarinnar að meirihluti venesúelskra ríkisborgara hafi ríka þörf fyrir vernd vegna ástandsins í Venesúela. Atburðir undanfarinna ára hafi raskað allsherjarreglu í landinu og sé líf þeirra, öryggi og frelsi því í hættu. Í ljósi ástandsins hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hvatt aðildarríki til þess að senda venesúelska ríkisborgara ekki aftur til landsins.

Á árunum 2018 til 2020 var þeim venesúelsku ríkisborgurum sem sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi veitt viðbótarvernd af Útlendingastofnun með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun lagði til grundvallar að umsækjendur frá Venesúela ættu á hættu ómannúðlega meðferð í heimaríki. Í því sambandi var vísað til upplýsinga um stöðu mannréttindamála í Venesúela og skýrslu OAS frá 2018 um þátt yfirvalda í glæpum gegn mannkyni. Þá var vísað til þess að yfirvöld hefðu komið að eða í það minnsta látið óátalin þau margvíslegu mannréttindabrot sem framin séu í landinu. Yfirvöld væru því síst til þess fallin að veita borgurum landsins vernd.

Aðstæður í Venesúela hafa þegar verið raktar með ítarlegum hætti. Í ljósi þeirra upplýsinga telur kærunefnd ljóst að öryggisástand og almennar aðstæður í Venesúela hafi ekki tekið framförum á undanförnum árum. Þvert á móti gefa þær skýrslur sem kærunefnd hefur kynnt sér til kynna að ástandið í landinu hafi farið versnandi. Til að mynda kemur fram í skýrslu OAS frá 2020 að umfang og alvarleiki glæpa gegn mannkyni í Venesúela hafi aukist frá útgáfu skýrslu samtakanna árið 2018. Verður raunar ekki ráðið af upplýsingum um ástandið í Venesúela af hvaða ástæðum Útlendingastofnun synjaði kæranda um viðbótarvernd hér á landi.

Að öllu framangreindu virtu telur kærunefnd að raunhæf ástæða sé til að ætla að kærandi eigi á hættu að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, verði hún send aftur til heimaríkis, sbr. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.

Í ljósi þess að það eru yfirvöld í heimaríki kæranda sem eru að mestu ábyrg fyrir þeirri alvarlegu stöðu sem ríkir þar og heimildir bera með sér að ástandið sé að mestu sambærilegt í öllu landinu er það mat kærunefndar að ekki sé raunhæft eða sanngjarnt að ætlast til þess af kæranda að hún setjist að annars staðar í heimaríki sínu, sbr. 4. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.

Telur kærunefnd því ljóst að kærandi uppfylli skilyrði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga til að teljast flóttamaður hér á landi.

Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga

Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi teljist flóttamaður skv. 2.mgr. 37. gr. laga um útlendinga og eigi ekki möguleika á flutningi innanlands á hún rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi skv. 40. gr. laganna, enda er hún stödd hér á landi og fellur ekki undir ákvæði 2. mgr. 40. gr. sömu laga.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið er ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi. Kæranda er veitt alþjóðleg vernd með vísan til 1. mgr. 40. gr. laga um útlendinga.

Í ljósi þess að kærunefnd hefur fallist á varakröfu kæranda eru ekki forsendur til að taka þrautavarakröfu kæranda til umfjöllunar í máli þessu.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Kærandi telst flóttamaður skv. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og er veitt alþjóðleg vernd með vísan til 1. mgr. 40. gr. sömu laga. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 73. gr. laga um útlendinga.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The appellant is a refugee according to Article 37, paragraph 2, of the Act on Foreigners, and is granted international protection according to Article 40, paragraph 1, of the same law. The Directorate is instructed to issue to the appellant a residence permit on the basis of Article 73 of the Act on Foreigners.

Tómas Hrafn Sveinsson

Sindri M. Stephensen                                                                   Þorbjörg I. Jónsdóttir