Nr. 433/2017 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 433/2017

Fimmtudaginn 14. júní 2018

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, móttekinni 22. nóvember 2017, kærir A, til úrskurðarnefndar velferðarmála, ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 2. nóvember 2017, um synjun á beiðni hennar um undanþágu frá 4. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks í Reykjavík.

I. Málavextir og málsmeðferð

Með bréfi, dags. 16. ágúst 2017, óskaði kærandi eftir undanþágu frá 4. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks í Reykjavík, nánar tiltekið að nýta ferðaþjónustu fatlaðs fólks samhliða því að nýta bifreiðastyrk frá Tryggingastofnun ríkisins til að reka eigin bifreið. Með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 18. september 2017, var beiðni kæranda synjað á þeirri forsendu að hún samræmdist ekki reglum Reykjavíkurborgar. Kærandi áfrýjaði niðurstöðunni til velferðarráðs sem tók málið fyrir á fundi 1. nóvember 2017 og staðfesti synjunina.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 22. nóvember 2017. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir greinargerð Reykjavíkurborgar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 5. desember 2017, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. desember 2017. Athugasemdir bárust ekki.

Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. janúar 2018, var óskað eftir upplýsingum frá Reykjavíkurborg um hvort mat samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks hafi farið fram í kjölfar beiðni kæranda um ferðaþjónustu. Svarbréf barst frá Reykjavíkurborg 27. febrúar 2018 og var það sent kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. febrúar 2018. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 16. mars 2018, og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 19. mars 2018. Með bréfi, dags. 9. apríl 2018, bárust frekari athugasemdir frá Reykjavíkurborg og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 12. apríl 2018.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hún hafi fengið vilyrði fyrir bifreiðastyrk frá Tryggingastofnun ríkisins og hafi áhuga á að kaupa sér bíl. Kærandi hafi fram til þessa nýtt sér ferðaþjónustu fatlaðra en sú þjónusta sé mjög takmörkuð og henti illa þörfum fjölskyldunnar. Til að mynda fari sonur kæranda oft á íþróttamót um helgar og út á land yfir sumartímann en ekki sé hægt að nýta ferðaþjónustu fatlaðra til þess. Kærandi sitji því ekki við sama borð og aðrir foreldrar sem geti keyrt og farið með börnum sínum á slík mót. Kærandi bendir á að sonur hennar sé búsettur til skiptist hjá henni og föður sínum og þurfi því oft að komast á milli með farangur sinn. Faðir hans sé ekki með bílpróf og því sé hún upp á aðra komin með að fá far fyrir hann. Þá sé mjög erfitt að vera upp á aðra komin með verslunarferðir, en hún geti ekki gengið lengi né haldið á þungum pokum.

Kærandi tekur fram að hún sé með notendastýrða persónulega aðstoð eftir að sonur hennar komi heim úr skóla á daginn. Þá gæti aðstoðarfólk hennar keyrt bílinn og aðstoðað við að versla inn þegar henti, keyrt son hennar á leiki og mót þar sem hún gæti veitt honum stuðning. Auk þess myndu þau fá tækifæri til að ferðast um landið, en sá möguleiki hafi ekki verið fyrir hendi hingað til. Kærandi hafi einungis aðstoð á heimili sínu seinni part dags og um helgar og því geti hún ekki nýtt bílinn til og frá vinnu né í sjúkraþjálfun. Kærandi þurfi því að nota ferðaþjónustu fatlaðra í þær ferðir áfram þrátt fyrir að hún myndi eignast bíl. Eins og staðan sé í dag búi kærandi því hvorki við góðar samgöngur né ferðafrelsi.

Kærandi telur að synjun Reykjavíkurborgar brjóti gegn samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og stefnu sveitarfélagsins í þjónustu við fatlað fólk. Ferðaþjónusta fatlaðra mæti ekki þörfum kæranda og því hafi hún ekki jöfn tækifæri og aðrir foreldrar til þátttöku í samfélaginu. Kærandi fer því fram á undanþágu frá reglu Reykjavíkurborgar og óskar eftir að tekið verði tillit til einstaklingsbundinna þarfa hennar og sonar hennar.

Í athugasemdum kæranda er vísað til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9160/2016 og þeirra sjónarmiða sem þar komi fram. Það álitaefni sem um ræði í máli kæranda helgist af sömu meinbugum hvað viðkomi afmörkun lágmarksréttinda, þeirri ábyrgð sem sett sé á sveitarfélög að skilgreina þau og áhrif þess á réttindi fatlaðs fólks samkvæmt markmiðum laga nr. 59/1992, 4. mgr. inngangs að leiðbeinandi reglum velferðarráðuneytisins um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk og alþjóðlegum skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafi gengist undir í því efni, til að mynda samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Kærandi bendir á að seinni hluti 4. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks taki mið af 4. gr. leiðbeinandi reglna velferðarráðuneytisins sem snúi að undanþágum vegna sérstakra aðstæðna. Ákvæðið sé opið, hugsanlega til þess að þrengja ekki um of lögbundinn rétt fatlaðs fólks til ferðaþjónustu og bregðast við aðstæðum bifreiðaeigenda. Sá meinbugur sé þó á lögunum og leiðbeinandi reglum að þar sé réttur fatlaðs fólks ekki afmarkaður með nánum og skýrum hætti ásamt því að reglurnar séu ekki bindandi. Sveitarfélögum sé á móti falið það hlutverk að ákveða og útfæra rétt fólks, sem leiði af sér ósamræmi um lágmarksskilyrði þjónustunnar milli sveitarfélaga og torveldi fötluðu fólki að sækja rétt sinn, sbr. álit umboðsmanns. Reglur Reykjavíkurborgar um ferðaþjónustu séu ekki heldur skýrar í þessu samhengi, sem bjóði þeirri hættu heim að ósamræmi verði á milli þjónustumiðstöðva og ráðgjafa við ákvarðanatöku, með tilheyrandi réttaróvissu fyrir fatlað fólk í bland við ójafnræði. Í reglunum sé aðeins kveðið á um undanþáguheimild án nánari afmörkunar eða skilgreiningar um hvenær heimildin eigi nákvæmlega við. Þá tekur kærandi fram að athugasemd Reykjavíkurborgar þess efnis að lagt hafi verið mat á umsókn kæranda árið 2011 veiti engin svör. Kærandi sé að benda á það mat eða þá rannsókn sem samkvæmt almennum meginreglum stjórnsýslunnar hljóti óneitanlega að þurfa að liggja til grundallar ákvörðun um undanþágu, og í því ljósi, á hvað upplýsingum hún byggi.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda. Tekið er fram að hún sé í hlutastarfi ásamt því að sinna félagsstörfum. Kærandi sé með góðan stuðning inn á heimilinu til þess að geta búið sjálfstætt, haldið heimili og sinnt foreldrahlutverki. Vísað er til þess að reglur Reykjavíkurborgar um ferðaþjónustu fatlaðs fólks hafi verið settar á grundvelli 35. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Samkvæmt 4. mgr. 1. gr. reglnanna njóti þeir, sem fengið hafi styrk til bifreiðakaupa frá Tryggingastofnun ríkisins og þeir sem njóti bifreiðastyrks, ekki réttar til ferðaþjónustu frá Reykjavíkurborg. Heimilt sé að veita undanþágu vegna sérstakra aðstæðna en það hafi verið mat velferðarráðs að þær aðstæður ættu ekki við í tilviki kæranda. Með hliðsjón af öllu framangreindu hafi það verið mat velferðarráðs Reykjavíkurborgar að staðfesta bæri synjun þjónustumiðstöðvar um undanþágu frá 4. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks í Reykjavík.

Í svari Reykjavíkurborgar við fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar, um hvort mat hafi farið fram á aðstæðum kæranda sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992, kemur fram að kærandi hafi fyrst sótt um ferðaþjónustu fatlaðs fólks hjá sveitarfélaginu árið 2011, eftir að málaflokkur fatlaðs fólks hafi verið færður frá ríki yfir til sveitarfélaga. Þá hafi verið lagt mat á umsókn kæranda og hún hafi fengið samþykktar 60 ferðir á mánuði í 12 mánuði frá þeim tíma og endurnýjað umsókn sína reglulega í samræmi við reglur þar um. Nýjasta umsókn kæranda sé frá 14. ágúst 2017. Tekið sé fram að mat á þörf kæranda fyrir ferðaþjónustu fatlaðs fólks ásamt ferðafjölda hafi farið fram í upphafi, þ.e. þegar hún hafi sótt um ferðaþjónustu í fyrsta skiptið. Matið hafi farið fram í samráði við kæranda, enda skuli viðmið um ferðafjölda taka mið af þörfum hvers og eins, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks í Reykjavík. Í samræmi við reglurnar sé almennt reynt að koma til móts við óskir umsækjanda um fjölda ferða, sé það í samræmi við þörf hans og skilyrði reglnanna séu uppfyllt að öðru leyti. Í 2. og 3. mgr. 5. gr. reglnanna sé hins vegar kveðið á um hámarksfjölda ferða. Telji umsækjandi sig þurfa fleiri ferðir en reglurnar kveði á um geti viðkomandi óskað eftir því að velferðarráð Reykjavíkurborgar fjalli um ákvörðun þjónustumiðstöðvar og veiti undanþágu frá reglum um ferðafjölda. Þegar kærandi hafi sótt um ferðaþjónustu fatlaðs fólks hafi því farið fram mat á þörf hennar fyrir þjónustu í samráði við hana. Samþykkt hafi verið að veita 60 ferðir í samræmi við ósk hennar.

Reykjavíkurborg vísar til þess að í 35. gr. laga nr. 59/1992 sé kveðið á um ferðaþjónustu fatlaðs fólks. Samkvæmt ákvæðinu skuli sveitarfélög gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu en markmið ferðaþjónustunnar sé að gera þeim sem ekki geti nýtt sér almenningsfarartæki vegna fötlunar kleift að stunda atvinnu og nám og njóta tómstunda. Að öðru leyti sé sveitarfélögum falin útfærsla á þjónustunni. Lög nr. 59/1992 veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau veiti fötluðu fólki í samræmi við markmið laganna. Ekki sé unnt að ráða af framangreindu lagaákvæði, nema að litlu leyti, hver hinn efnislegi réttur íbúa sveitarfélags sé til ferðaþjónustu fatlaðs fólk. Það ráðist aðallega af reglum sveitarfélagsins en þó innan marka laganna. Ákvæði 35. gr. laganna feli þannig ekki í sér að skyldur sveitarfélaga séu svo afdráttarlausar að einstaklingar eigi skilyrðislausan og tafarlausan rétt til tiltekinnar þjónustu án skilyrða sem sveitarfélög setji. Í 78. gr. stjórnarskrárinnar sé sveitarfélögum tryggður sjálfstjórnarréttur en þar segi að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Það sé því í höndum sveitarfélaga að útfæra þá þjónustu sem kveðið sé á um í 35. gr. laga nr. 59/1992. Þá vísar Reykjavíkurborg einnig til 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 en þar segi að sveitarfélög séu sjálfstæð stjórnvöld sem ráði málefnum sínum sjálf og á eigin ábyrgð, en eitt meginsjónarmiða við gerð lagafrumvarpsins hafi verið að tryggja ríka sjálfstjórn sveitarfélaga hér á landi. Ljóst sé að sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga sé ríkari en ella í þeim tilvikum þegar um sé að ræða rammalöggjöf eins og við eigi um lög nr. 59/1992. Löggjafinn hafi þannig látið sveitarfélögum eftir að ákveða nánari útfærslu á framkvæmd þjónustu innan ramma laga um viðkomandi málaflokk og í hvaða mæli unnt sé að veita hana.

Reykjavíkurborg tekur fram að ákvæði 4. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks í Reykjavík byggi á leiðbeinandi reglum fyrir sveitarfélög um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk, dags. 24. janúar 2012. Í 2. gr. þeirra reglna sé kveðið á um að í reglum sveitarfélags skuli skilgreina þann hóp notenda sem eigi rétt á þjónustunni og séu þar tilgreind lágmarksskilyrði. Eitt af skilyrðunum sé að notandi eigi ekki bifreið sem keypt sé með styrkjum frá Tryggingastofnun ríkisins, sbr. c-lið 2. gr. reglnanna. Það hafi verið mat velferðarráðs Reykjavíkurborgar að kærandi uppfyllti ekki skilyrði undanþáguheimildar 4. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks, þ.e. ekki hafi verið um að ræða undanþágu vegna sérstakra aðstæðna. Kærandi eigi þó enn rétt á ferðaþjónustu fatlaðs fólks. Beiðni kæranda hafi einungis snúið að undanþágu frá framangreindu ákvæði 4. mgr. 1. gr. reglnanna.

Reykjavíkurborg bendir á að mat á þjónustuþörf kæranda ásamt ferðafjölda hafi farið fram þegar hún hafi sótt um ferðaþjónustu fatlaðs fólks. Ekki hafi verið þörf á sambærilegu mati þegar metið hafi verið hvort kærandi uppfyllti skilyrði undanþágu heimildar sem kveðið sé á um í 4. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks í Reykjavík. Með hliðsjón af öllu framangreindu sé það mat velferðarráðs Reykjavíkurborgar að staðfesta beri synjun um undanþágu frá 4. mgr. 1. gr. reglnanna. Þá verði að telja ljóst að hin kærða ákvörðun brjóti ekki gegn reglum um ferðaþjónustu fatlaðs fólks í Reykjavík né öðrum ákvæðum laga, svo sem lögum nr. 59/1992 eða stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar er tekið fram að ákvæði 4. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks í Reykjavík byggi á leiðbeinandi reglum fyrir sveitarfélög um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk. Kærandi hafi notið ferðaþjónustu fatlaðs fólks frá Reykjavíkurborg frá árinu 2011 og hafi verið með samþykktar 60 ferðir á mánuði í 12 mánuði. Sú samþykkt eigi enn við í dag og njóti kærandi ferðaþjónustunnar. Því sé ekki unnt að líta svo á að þau sjónarmið sem fram komi í tilvitnuðu áliti umboðsmanns Alþingis eigi við í máli kæranda. Af ákvæðum reglugerðar nr. 170/2009 um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða sé ljóst að markmið með veitingu bifreiðastyrks til kæranda sé að gera henni kleift að stunda atvinnu, skóla og sækja reglubundna endurhæfingu eða læknismeðferð. Ljóst sé að reglur um ferðaþjónustu fatlaðs fólks í Reykjavík stefni að sama markmiði, sbr. 35. gr. laga nr. 59/1992. Í 2. gr. framangreindra leiðbeinandi reglna komi fram það lágmarksskilyrði að notandi eigi ekki bifreið sem keypt sé með styrkjum frá Tryggingastofnun ríkisins. Því verði að líta svo á að kærandi hafi val um að njóta ferðaþjónustu frá Reykjavíkurborg eða nýta sér bifreiðastyrk/uppbót frá Tryggingastofnun ríkisins til að koma til móts við þörf hennar fyrir aukna aðstoð vegna fötlunar. Henni sé í sjálfsvald sett hvora leiðina hún velji. Þar sem framangreind lög og reglur stefni að sama markmiði sé ekki gert ráð fyrir því að kærandi nýti bæði þjónustuformin á sama tíma.

Reykjavíkurborg tekur fram að ekki séu til staðar viðmið um undanþáguákvæði 4. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks í Reykjavík heldur séu aðstæður metnar í hverju tilfelli. Um sé að ræða undanþágur sem veittar séu til skemmri tíma vegna vissra aðstæðna sem upp komi og valdi því að viðkomandi geti ekki nýtt bifreið sína. Kærandi hafi hins vegar sótt um undanþágu til þess að geta nýtt ferðaþjónustu fatlaðs fólks samhliða því að nýta bílastyrk frá Tryggingastofnun ríkisins og reka eigin bifreið. Ljóst sé að sú undanþágubeiðni falli ekki að framangreindu undanþáguákvæði. Reykjavíkurborg bendir á að kærandi sé með samning um notendastýrða persónulega aðstoð og því geti hún sjálf stýrt því hvenær aðstoðarfólk hennar sé í vinnu hjá henni. Ákveði kærandi að nýta bifreiðastyrk frá Tryggingastofnun ríkisins sé ekkert því til fyrirstöðu að hún ákveði að aðstoðarmenn hennar keyri hana í og úr vinnu.

IV. Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar um synjun á beiðni kæranda um undanþágu frá 4. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks í Reykjavík.

Fjallað er um réttindi fatlaðs fólks í lögum nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Markmið laganna er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Samkvæmt 7. gr. laganna skal fatlað fólk eiga rétt á allri almennri þjónustu ríkis og sveitarfélaga. Ávallt skuli leitast við að veita fötluðu fólki þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði menntunar og heilbrigðis- og félagsþjónustu. Reynist þjónustuþörf fatlaðs einstaklings meiri en svo að henni verði fullnægt innan almennrar þjónustu skal hann fá þjónustu samkvæmt lögunum. Við framkvæmd laganna skal tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 4. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar sem og kostnaði vegna hennar, samkvæmt lögum þessum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.

Í 35. gr. laga um málefni fatlaðs fólks er fjallað um rétt fatlaðs fólks til ferðaþjónustu en þar segir í 1. mgr. að sveitarfélög skuli gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu en markmið hennar sé að gera þeim sem ekki geti nýtt sér almenningsfarartæki vegna fötlunar kleift að stunda atvinnu og nám og njóta tómstunda. Þá kemur fram í 2. mgr. 35. gr. að fatlað fólk skuli eiga rétt á ferðaþjónustu á vegum sveitarfélaga vegna aksturs á þjónustustofnanir og vegna annarrar sértækrar þjónustu sem því er veitt sérstaklega.

Í 3. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 kemur fram að ráðherra sé heimilt að gefa út leiðbeinandi reglur fyrir sveitarfélögin um rekstur ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk á grundvelli ákvæðisins. Sveitarstjórnum sé jafnframt heimilt að setja reglur um þjónustuna á grundvelli ákvæðisins og leiðbeinandi reglna ráðherra. Í samræmi við ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 og 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er ákvörðun um umfang ferðaþjónustu fatlaðs fólks að meginstefnu til lögð í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir, þ.e. atriði sem byggjast á frjálsu mati sveitarstjórnar á viðkomandi málefni. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála ef það er byggt á lögmætum sjónarmiðum og í samræmi við lög að öðru leyti.

Í leiðbeinandi reglum velferðarráðuneytisins fyrir sveitarfélög um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk kemur fram að reglunum sé ætlað að vera til hliðsjónar og stuðla að samræmi á milli sveitarfélaga og þjónustusvæða. Í 1. mgr. 1. gr. reglnanna kemur fram að sveitarfélag sé skyldugt til að veita fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu í samræmi við það almenna markmið laga að skapa fötluðu fólki skilyrði til að lifa sem eðlilegustu lífi miðað við getu hvers og eins og jafna aðstöðumun sem kann að vera til staðar milli fatlaðs fólks og ófatlaðs við aðgengi að almenningsfarartækjum. Þá kemur fram í 2. mgr. 1. gr. að reglur sveitarfélags skuli tryggja að fötlun einstaklinga komi ekki í veg fyrir að þeir geti stundað atvinnu og nám og notið tómstunda og afþreyingar. Sé átt við þá atvinnu, nám og tómstundir sem hinn fatlaði einstaklingur hefur valið sér.

Í 2. gr. reglnanna segir meðal annar að reglur sveitarfélag skuli skilgreina þann hóp notenda sem eigi rétt á þjónustu. Að lágmarki ætti skilgreiningin að fela í sér eftirfarandi:

1. Að notandi eigi lögheimili í sveitarfélaginu.
2. Að notandi geti ekki nýtt sér almenningsfarartæki vegna fötlunar.
3. Að notandi eigi ekki bifreið sem keypt er með styrkjum frá Tryggingastofnun ríkisins, sbr. þó 4. gr.

Í 4. gr. reglnanna er vísað til þess að samhliða því að ný viðmið séu ákveðin beri að upplýsa notendur um möguleika á undanþágu og fráviki vegna sérstakra aðstæðna. Æskilegt sé að kveðið sé á um slík atriði í birtum reglum en einnig megi koma þeim upplýsingum á framfæri með tilkynningum. Til þessara aðstæðna geti meðal annars talist ef fólk sem eigi bifreið þurfi á ferðaþjónustu að halda.

Reykjavíkurborg hefur útfært nánar framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, meðal annars með reglum sveitarfélagsins um ferðaþjónustu fatlaðs fólks sem tóku gildi 1. janúar 2015. Í 1. mgr. 1. gr. reglnanna kemur meðal annars fram að ferðaþjónustu fatlaðs fólks þjóni þeim íbúum Reykjavíkurborgar sem ekki geti nýtt sér almenningsfarartæki vegna fötlunar sinnar. Í 2. mgr. 1. gr. reglnanna kemur fram að umsækjandi um ferðaþjónustu samkvæmt reglunum skuli uppfylla eitt eða fleiri eftirfarandi skilyrða:

1. Er hreyfihamlaður og þarf að nota hjólastól. Miðað er við að hreyfihömlun hafi varað í þrjá mánuði eða lengur eða um varanlega hreyfihömlun sé að ræða.
2. Er blindur.
3. Er ófær um að nota almenningsfarartæki vegna annarrar langvarandi fötlunar.

Óumdeilt er að kærandi er fötluð og á rétt á þjónustu samkvæmt lögum nr. 59/1992, sbr. 2. gr. laganna. Þá er einnig óumdeilt að kærandi uppfyllir framangreint skilyrði 2. mgr. 1. gr. reglna Reykjavíkurborgar um ferðaþjónustu fatlaðs fólks og hefur notið ferðaþjónustu um árabil.

Í 4. mgr. 1. gr. reglnanna kemur fram að þeir umsækjendur sem hafa fengið styrk til bifreiðakaupa frá Tryggingastofnun ríkisins og þeir sem njóti bensínstyrks skuli ekki njóta réttar til ferðaþjónustu samkvæmt reglunum. Þó sé heimilt að veita undanþágu frá því skilyrði vegna sérstakra aðstæðna, svo sem færðar, tímabundinna veikinda eða bilunar á bifreið sem þeir hafi til umráða. Af hálfu kæranda hefur komið fram að hún hafi fengið vilyrði fyrir bifreiðastyrk frá Tryggingastofnun ríkisins og hafi áhuga á að kaupa sér bíl. Hún hafi því óskað eftir undanþágu frá framangreindri reglu, þ.e. að fá ferðaþjónustu fatlaðs fólks ásamt því að nýta bifreiðastyrkinn. Af hálfu Reykjavíkurborgar hefur komið fram að ákvæði 4. mgr. 1. gr. reglnanna sé matskennt og undanþágur séu veittar til skemmri tíma vegna vissra aðstæðna sem upp komi og valdi því að viðkomandi geti ekki nýtt bifreið sína. Þá er vísað til þess að markmið með veitingu bifreiðastyrks og ferðaþjónustu fatlaðs fólks sé það sama, að gera þeim sem ekki geta nýtt sér almenningsfarartæki vegna fötlunar kleift að stunda atvinnu og nám og njóta tómstunda. Því verði að líta svo á að kærandi hafi val um að njóta ferðaþjónustu frá sveitarfélaginu eða að nýta sér bifreiðastyrk frá Tryggingastofnun ríkisins.

Meðal þess sem líta verður til við ákvörðun um veitingu þjónustu við fatlað fólk er þörf þess fyrir slíka þjónustu. Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 kemur fram að fatlaður einstaklingur eigi rétt á þjónustu þar sem hann kýs að búa og komi fram umsókn um slíka þjónustu skal samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laganna meta þá umsókn af teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustuna og jafnframt hvernig koma megi til móts við óskir hans. Teymin skulu hafa samráð við einstaklinginn um matið og skal það byggt á viðurkenndum matsaðferðum. Af þessari reglu leiðir að útfærsla sveitarstjórnar á ferðaþjónustu fatlaðra verður að taka mið af kröfunni um einstaklingsbundið og heildstætt mat. Miðar þessi tilhögun öðru fremur að því að koma í veg fyrir að settar verði verklagsreglur eða viðmið sem afnemi að miklu leyti það mat sem nauðsynlegt er að fari fram eigi úrræðið að ná tilgangi sínum.

Reykjavíkurborg hefur vísað til þess að mat á þjónustuþörf kæranda ásamt ferðafjölda hafi farið fram árið 2011, þegar hún sótti fyrst um ferðaþjónustu fatlaðs fólks. Ekki hafi verið þörf á sambærilegu mati þegar metið hafi verið hvort hún uppfyllti skilyrði undanþáguheimildar 4. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks. Úrskurðarnefndin fellst ekki á þá afstöðu sveitarfélagsins þar sem matið frá 2011 byggði á aðstæðum kæranda á þeim tíma. Það tók ekki til þess hvort uppi væru sérstakar aðstæður hjá kæranda sex árum síðar, er réttlættu undanþágu frá því skilyrði að þeir sem hafa fengið styrk til bifreiðakaupa skyldu ekki njóta réttar til ferðaþjónustu. Þá tekur úrskurðarnefndin fram að orðalag ákvæðis 4. mgr. 1. gr. reglna Reykjavíkurborgar einskorðar heimild til undanþágu ekki við tímabundnar aðstæður. Merki um það er heldur ekki að finna í 4. gr. leiðbeinandi reglna ráðherra. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að með því að synja beiðni kæranda um undanþágu frá 4. mgr. 1. gr. reglnanna, án þess að kanna sérstaklega aðstæður hennar, hafi Reykjavíkurborg ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglunni um skyldubundið mat. Að því virtu verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og vísa málinu aftur til Reykjavíkurborgar til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 2. nóvember 2017, um synjun á beiðni A, um undanþágu frá 4. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu fatlaðs fólks í Reykjavík er felld úr gildi og málinu vísað til sveitarfélagsins til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

 Kári Gunndórsson