25. ágúst 2016

Úrskurður nr. 286/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 25. ágúst 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 286/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16030042

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 22. mars 2016 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. mars 2016, að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi vegna aðstæðna hans í […], synja honum um hæli vegna aðstæðna hans á Ítalíu og endursenda hann þangað auk þess að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar með vísan til 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin), sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests skv. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 8. desember 2015. Kærandi var boðaður í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 18. febrúar 2016 ásamt talsmanni sínum. Þann 7. mars 2016 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að taka umsókn kæranda um hæli vegna aðstæðna hans í […]ekki til efnismeðferðar hér á landi, auk þess að komast að þeirri niðurstöðu að kærandi væri ekki flóttamaður vegna aðstæðna hans á Ítalíu og var honum synjað um hæli á Íslandi. Jafnframt var kæranda synjað um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Kærandi kærði þá ákvörðun við birtingu þann 22. mars 2016. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar. Með bréfi kærunefndar, dags. 23. mars 2016, var fallist á beiðni um frestun réttaráhrifa. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 15. apríl 2016. Þann 21. júlí sl. kom kærandi fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur. Viðbótargögn bárust frá kæranda þann 27. júlí 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að í 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga segi að flóttamaður skv. 44. gr. sem er hér á landi eða kemur hér að landi á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli. Þá segi í b-lið 1. mgr. 46. gr. a að með fyrirvara um ákvæði 45. gr. geti stjórnvöld synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn skv. 1. mgr. 46. gr. ef umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að í máli þessu liggi fyrir að kæranda hafi verið veitt viðbótarvernd á Ítalíu. Kærandi hafi því hlotið vernd í öðru ríki í samræmi við b-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þurfi þá að líta til þess hvort ákvæði 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga komi í veg fyrir að kærandi verði sendur aftur til Ítalíu.

Í tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2011/95/ESB og ítölskum lögum sé kveðið á um að dvalarleyfi sem veitt sé á grundvelli alþjóðlegrar verndar sé endurnýjanlegt nema sjónarmið um þjóðaröryggi eða allsherjarreglu eigi við. Lagaleg réttindi kæranda til þess að endurnýja dvalarleyfi sitt, þegar þar að kemur, séu því tryggð uppfylli hann enn skilyrði slíkrar verndar. Ekkert bendi til þess að slíkir vankantar séu á málsmeðferð ítalskra stjórnvalda vegna umsókna um alþjóðlega vernd, að kærandi eigi það á hættu að verða sendur til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir eða annars konar ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð.

Óumdeilt sé að kærandi hafi hlotið viðbótarvernd og hann hafi því leyfi til þess að stunda atvinnu, geti unnið fyrir sér og aflað sér húsnæðis. Þó verði að líta til þess að mikið atvinnuleysi ríki á Ítalíu. Í því samhengi benti Útlendingastofnun á að vert sé að líta til úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein og fl. gegn Hollandi og Ítalíu, frá 2. apríl 2013. Í úrlausn dómsins hafi komið fram að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki skyldu á aðildarríki til að sjá öllum sem dveldu innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki til að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Í framhaldi tók Útlendingastofnun fram að ekki verði séð að aðstæður kæranda varðandi húsnæði, atvinnu og félagslega þjónustu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 45. gr. laga um útlendinga.

Auk þess var í ákvörðun Útlendingastofnunar vísað til úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 51428/10, A.M.E. gegn Hollandi frá 13. janúar 2015, þar sem dómstóllinn taldi að umsækjandi um hæli í Hollandi, sem hafði hlotið viðbótavernd á Ítalíu, hefði ekki sýnt fram á að framtíðarhorfur hans, yrði hann sendur til Ítalíu, fælu í sér raunverulega og yfirvofandi hættu á nógu alvarlegum erfiðleikum til að falla undir gildissvið 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar var jafnframt tekið fram að þó að straumur hælisleitenda til Ítalíu á síðustu misserum hafi síst minnkað sé ekkert sem bendi til að aðstæður séu með þeim hætti að jafnist á við kerfisbundinn galla. Auk þess hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki mælst til þess að aðildarríki Evrópuráðsins stöðvi flutninga hælisleitenda og viðurkenndra flóttamanna til Ítalíu. Það var mat Útlendingastofnunar að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda. Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að 45. gr. laga um útlendinga komi ekki í veg fyrir að kærandi verði sendur aftur til Ítalíu. Það var jafnframt mat Útlendingastofnunar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga ættu ekki við í málinu.

Þá sagði í ákvörðun Útlendingastofnunar að með hugtakinu heimaland í 44. gr. laga um útlendinga sé, samkvæmt lögskýringargögnum með ákvæðinu, átt við það land þar sem viðkomandi eigi ríkisfang. Kærandi, sem ríkisborgari […], geti því ekki átt rétt á hæli sem flóttamaður vegna aðstæðna sinna á Ítalíu þar sem hann hefur þegar hlotið vernd. Kæranda var því synjað um stöðu flóttamanns hér á landi, sbr. 44. gr. laga um útlendinga.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar var jafnframt tekið til skoðunar hvort aðstæður kæranda féllu undir ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga, í samræmi við 8. mgr. 46. gr. laga um útlendinga. Varðandi dvalarleyfi á grundvelli ríkra mannúðarsjónarmiða var vísað til skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá júlí 2013 og úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein og fl. gegn Hollandi og Ítalíu, frá 2. apríl 2013. Það var mat Útlendingastofnunar að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð yfirvalda. Þá taki ákvæðið ekki til neyðar af efnahagslegum rótum eða vegna húsnæðisskorts. Því var það niðurstaða Útlendingastofnunar að synja bæri kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Þá var kæranda jafnframt synjað um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við Ísland skv. 12. gr. f laga um útlendinga.

Kæranda var vísað frá landi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga, sbr. 1. mgr. 19. gr. laga um útlendinga, og var réttaráhrifum ekki frestað með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. sömu laga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi byggir á því að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi hann fyrst og fremst mótmælt endursendingu til Ítalíu á þeim forsendum að hann sé ekki með gilt dvalarleyfi þar í landi þar sem viðbótarvernd hans hafi runnið út um mitt síðasta ár. Hann sé því á byrjunarreit varðandi leit sína að vernd þar í landi og muni enda á götunni. Hann hafi aldrei raunverulega sótt um hæli á Ítalíu og hafi ekki áhuga á að dvelja þar, hann hafi aðeins verið þvingaður í fingrafaratöku. Hann sé mjög illa haldinn andlega og þreyttur á að fara ítrekað á milli landa í leit að vernd. Ef hann hefði haft einhverja möguleika á viðunandi lífi á Ítalíu, hefði hann ekki farið þaðan. Í viðtalinu hafi legið fyrir gagn sem ítölsk stjórnvöld hafi sent sænskum stjórnvöldum vegna málsmeðferðar hans í Svíþjóð. Þar hafi komið fram að hann hefði hlotið viðbótarvernd á Ítalíu. Útlendingastofnun hafi notað þetta skjal til vísbendingar um réttarstöðu kæranda, þrátt fyrir að þar kæmi skýrt fram að verndin væri runnin út.

Í greinargerð sinni gerir kærandi athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar. Í hinni kærðu ákvörðun komi fram að ekki sé unnt að fallast á að kærandi sé flóttamaður vegna aðstæðna hans á Ítalíu og því beri að hafna beiðni hans um hæli hérlendis. Jafnframt komi fram að mál hans hafi sætt flýtimeðferð á grundvelli 2. tölul. b-liðar 1. mgr. 50. gr. d laga um útlendinga þar sem umsókn hans um hæli sé bersýnilega tilhæfulaus. Telur kærandi að ekki sé að sjá að mál hans falli undir eiginlega flýtimeðferð. Frá komu hans til landsins og þar til að ákvörðun Útlendingastofnunar hafi verið birt fyrir honum hafi liðið rúmlega þrír mánuðir. Meðferðin hafi því farið yfir viðmið Útlendingastofnunar um að ljúka málum innan 90 daga frá því að umsókn komi fram. Kærandi bendir auk þess á að hann sé ekki að sækja um hæli frá Ítalíu þar sem hann sé ekki með gilt dvalarleyfi þar í landi.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar hafi verið byggt á því að það sé óumdeilt að kærandi hafi hlotið viðbótarvernd og þar með leyfi til að stunda atvinnu. Telur kærandi að með þessari fullyrðingu sé Útlendingastofnun annars vegar að fara með rangt mál og hins vegar að brjóta gegn rannsóknarskyldu sinni. Fullyrðingin sé sett fram vitandi að dvalarleyfi kæranda sé útrunnið fyrir mörgum mánuðum síðan. Þá hafi ekki verið kannaður möguleiki hans á því að fá því framlengt, heldur almennt fjallað um réttarstöðu þeirra sem fái vernd á Ítalíu og möguleika á framlengingu. Ekki sé fjallað um afleiðingar þess að ekki sé sótt um á réttum tíma um framlengingu leyfisins, og því sé alls ekki hægt að draga þá ályktun að kærandi geti gengið að því vísu að fá framlengingu á réttarstöðu sinni þar í landi. Afar líklegt sé að hans bíði önnur hælismeðferð á Ítalíu og ómögulegt sé að segja til um hversu lengi sú meðferð muni standa. Ekki sé ljóst hvernig Útlendingastofnun telji sér fært um að byggja rökstuðning ákvörðunarinnar á þessum forsendum og fjalli ekki um aðstæður hælisleitenda þar í landi, heldur aðeins aðstæður þeirra sem hlotið hafa vernd. Ekki liggi fyrir samþykki ítalskra stjórnvalda á endurviðtöku kæranda, en leiða megi líkur að því að mál hans geti fallið undir 4. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðinnar.

Kærandi gerir athugasemd við þá fullyrðingu Útlendingastofnunar að aðstæður á Ítalíu séu ekki með þeim hætti að kerfislægur galli á aðbúnaði og meðferð hælisleitenda leiði til þess að kærandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Telur kærandi að ekki hafi farið fram mat á aðstæðum kæranda með tilliti til greinargerðar innanríkisráðuneytisins um endursendingu hælisleitenda til Ítalíu. Krefst kærandi þess að slíkt mat fari fram hjá kærunefnd. Auk þess bendir kærandi á að kerfislægur galli, sem Útlendingastofnun minnist á, sé ekki forsenda þess að 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga sé beitt, heldur komi fram að sérstakar ástæður geti mælt með því að ákvörðun sé tekin til efnislegrar meðferðar hér á landi.

Í ljósi þeirra alvarlegu annmarka á rannsókn og rökstuðningi Útlendingastofnunar við vinnslu hinnar kærðu ákvörðunar krefst kærandi þess að kærunefndin taki afstöðu til þess hvort rökstuðningur Útlendingastofnunar, og þær rangfærslur sem þar komi fram um dvalarleyfi kæranda, sé forsvaranlegur. Telur kærandi ljóst að ákvörðunin sé ógildanleg, sér í lagi vegna íþyngjandi eðlis hennar.

Í Dyflinnarreglugerðinni séu sett fram ákveðin viðmið um ábyrgð á hælisumsóknum, en samkvæmt meginreglu 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar beri það aðildarríki ábyrgð sem samkvæmt viðmiðunum skuli taka hælisumsóknina til meðferðar. Þessi regla sé endurspegluð í íslenskum lögum í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Kærandi bendir á að samkvæmt 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga skuli taka umsókn um hæli til efnismeðferðar hér á landi þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. ákvæðisins hafi útlendingur slík tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd, eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ljóst sé að stjórnvöld hafi víðtækar heimildir, og jafnvel skyldu í ákveðnum tilvikum, til þess að taka mál til efnismeðferðar þrátt fyrir ákvæði d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Í greinargerð sinni fjallar kærandi um aðstæður hælisleitenda á Ítalíu. Gríðarlega mikið álag sé á hæliskerfinu á Ítalíu og stjórnvöldum hafi reynst erfitt að ráða við vandann. Hæliskerfið hafi legið undir miklum ámælum og athugasemdir varðandi aðbúnað og aðstæður komið fram hjá fjölmörgum stofnunum, m.a. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og Mannréttindadómstól Evrópu. Vísar kærandi í úrlausn dómstólsins í máli nr. 29217/12, Tarakhel gegn Sviss, frá 4. nóvember 2014. Þá hafi mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna komist að þeirri niðurstöðu að Danmörk hafi gerst brotleg við 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi með endursendingu hælisleitanda frá Sómalíu, sem hafði hlotið viðbótarvernd á Ítalíu árið 2008, til Ítalíu.

Vandkvæði í ítalska hæliskerfinu hafi verið staðfest bæði af Flóttamannastofnun og í skýrslu mannréttindafulltrúa Evrópuráðsins. Sjá megi af alþjóðlegum skýrslum að vandinn sé ekki nýtilkominn og verði að líta svo á að hælisleitandi sem sendur sé til hælismeðferðar á Ítalíu standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Kærandi bendir á að þó að flóttamenn njóti atvinnufrelsis þá sé raunveruleikinn sá að nánast ómögulegt sé fyrir flóttamenn á Ítalíu að fá vinnu. Staða efnahagsmála sé slæm og atvinnuleysi mikið. Flóttamenn geti í besta falli fundið vinnu á svörtum markaði, þar sem þeir verði oft fyrir misneytingu. Flóttamenn lendi oft á götunni og verði háðir aðstoð frjálsra félagasamtaka sem gefi mat og útvegi neyðarskýli til þess að sofa í. Kærandi bendir jafnframt á að þrátt fyrir að flóttamenn hafi formlega sömu stöðu og innfæddir Ítalir, þá sé félagslega kerfið á Ítalíu mjög veikburða og anni ekki eftirspurn. Heilsugæsla sé í mörgum tilfellum ófullnægjandi og skortur sé á aðgengi að menntun og lagalegri ráðgjöf. Vísar kærandi til alþjóðlegra skýrslna máli sínu til stuðnings.

Kærandi telur vera ljóst að aðstæður á Ítalíu séu óviðunandi. Ekki sé hægt að treysta á grunnþjónustu og fólk búi við afar bágar aðstæður. Ljóst sé því að í framkvæmd geti ítölsk stjórnvöld ekki tryggt kæranda þau réttindi sem séu nauðsynleg og sem ítölskum stjórnvöldum beri skylda til að tryggja honum. Mikil óvissa bíði því kæranda við komuna til Ítalíu. Hann standi því frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð sem brjóti í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu verði hann sendur til Ítalíu þegar höfð sé hliðsjón af þeim aðstæðum og lífsskilyrðum sem hann megi eiga von á þar í landi. Íslenskum stjórnvöldum beri af þeim sökum skylda til þess að endursenda hann ekki til Ítalíu heldur taka mál hans til efnismeðferðar hér á landi.

Ákvæði 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kveði á um heimild fyrir stjórnvöld til að synja umsækjendum um efnismeðferð hælisumsóknar en ekki skyldu. Í 2. mgr. sömu greinar sé auk þess kveðið á um sérstaka heimild til þess að líta framhjá 1. mgr. og taka hælisumsókn til efnismeðferðar. Samsvarandi heimild sé að finna í Dyflinnarreglugerðinni, nánar tiltekið í 1. mgr. 17. gr. hennar. Íslenskum stjórnvöldum sé því í lófa lagt að verða við ósk kæranda um að umsókn hans verði tekin til skoðunar á Íslandi.

Í viðbótarathugasemdum frá kæranda, sem bárust kærunefnd þann 27. júlí sl., er það ítrekað að veiting verndar til flóttamanns feli óhjákvæmilega í sér dvalarleyfi, og að án dvalarleyfis sé í reynd engin vernd fyrir hendi. Bendir kærandi á að samkvæmt flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna felist vernd fyrir flóttamann fyrst og fremst í heimild fyrir viðkomandi til þess að dvelja í landi og njóta þar með verndar gegn ofsóknum sem hann sætir í heimalandi sínu. Telur kærandi ljóst vera að réttur til dvalar í móttökuríki sé algjör forsenda þess að um nokkurs konar vernd geti talist vera að ræða. Umsóknarferli fyrir flóttamenn geri enda ráð fyrir þessu, þar sem þau lúti fyrst og fremst að veitingu dvalarleyfis fyrir flóttamann. Í ítalskri löggjöf sé ekki að finna ákvæði um vernd fyrir flóttamenn sem sé óháð leyfi þeirra til dvalar í landinu. Þá séu réttindi sem fylgja flóttamannaverndinni bundin við dvalarleyfi. Það að staða einstaklings sem flóttamaður hafi verið viðurkennd af ítölskum stjórnvöldum, og honum veitt dvalarleyfi, veiti enga sjálfstæða tryggingu fyrir því að slík vernd, þ.e. slíkt leyfi, verði framlengd, hún endurnýjuð eða gerð varanleg með öðrum hætti, nema í samræmi við löggjöf ríkisins er lúti að dvalarleyfi fyrir flóttamenn. Af lestri ítalskra laga sé ljóst að við endurkomuna til Ítalíu myndi kærandi þurfa að ganga í gegnum umsóknarferli til þess að fá vernd sína viðurkennda að nýju, hvort sem það sé umsókn um framlengingu, umsókn um varanlegt dvalarleyfi eða ný umsókn um hæli. Allt bendi til þess að hann myndi þurfa að sækja um vernd að nýju, í ljósi þess tíma sem sé liðinn frá því að dvalarleyfi hans rann út og þess tíma sem hann hafi dvalið utan Ítalíu. Ekkert í ítölskum lögum kveði á um skyldu stjórnvalda til þess að framlengja vernd, þ.e. dvalarleyfi, flóttamanns eftir að hún renni út. Þvert á móti sé gert ráð fyrir því að viðkomandi sæki um framlengingu verndarinnar, þ.e. dvalarleyfisins, eða leggi fram umsókn að nýju verði eitthvað til þess að vernd hans falli niður. Bendir kærandi á að ekki liggi fyrir í málinu á hvaða forsendum kæranda var veitt vernd á sínum tíma og hvort þær forsendur séu enn óbreyttar. Jafnvel þó að líkur væru taldar á að honum yrði veitt vernd að nýju sé ekkert sem gefi ástæðu til að draga þá ályktun að það sé tryggt, og því síður að verndin sé enn virk með einhverjum hætti þrátt fyrir niðurfellingu dvalarleyfisins, hvorki lagatæknilegar ástæður né efnislegar.

Þá er í viðbótarathugasemdunum fjallað nánar um hugtakið „fyrsta griðland“ og m.a. vísað til Dyflinnarreglugerðarinnar.

Telur kærandi að þar sem frestur hans til endurnýjunar dvalarleyfis sé útrunninn og langur tími liðinn frá því að dvalarleyfið sjálft hafi runnið úr gildi, hefði verið rétt við upphaf málsins að taka til skoðunar ákvæði Dylfinnarreglugerðarinnar, nánar tiltekið 4. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar, þar sem fram komi að sé umsækjandi handhafi eins eða fleiri dvalarskjala, sem hafi runnið út á síðustu tveimur árum, skuli það aðildarríki sem gaf út skjalið bera ábyrgð á afgreiðslu umsóknarinnar. Samkvæmt því ákvæði hefði Ítalía verið hið ábyrga ríki og hefðu íslensk stjórnvöld getað óskað eftir endurviðtöku kæranda til Ítalíu á þeim grundvelli. Hins vegar sé ljóst að tímafrestir til endursendingar séu liðnir og að íslenskum stjórnvöldum beri af þeim sökum að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.

Áréttar kærandi að hefði hann gilt dvalarleyfi sem flóttamaður á Ítalíu kæmi til greina að vísa honum þangað án undangenginna samskipta við ítölsk stjórnvöld, enda hefði hann þá gilda heimild til komu og dvalar á Ítalíu, óháð umsókn sinni um hæli á Íslandi. Með því að vísa kæranda aftur til Ítalíu með vísan til hugtaks þjóðarréttar um „fyrsta griðland“ á þeim forsendum einum að þar sé hann öruggur og þar geti hann sótt um hæli, þrátt fyrir að hið tiltekna ríki beri ekki ábyrgð á meðferð umsóknarinnar vegna ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar, sé í ljósi framangreinds beinlínis brotið gegn því samkomulagi sem ríkin hafi gert um þetta efni. Telur kærandi ljóst að þegar dvalarleyfi, og þar með vernd, einstaklings í öðru aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins sé fallið úr gildi sé stjórnvöldum ekki stætt á því að senda viðkomandi þangað aftur með vísan til hugtaksins eins og sér, heldur beri í slíkum tilvikum að fella málið undir ákvæði Dylfinnarreglugerðarinnar og afgreiða það á grundvelli hennar. Slík endursending geri enda ráð fyrir samskiptum ríkjanna varðandi endursendingu einstaklingsins, þar sem viðkomandi hafi enga virka heimild til komu eða dvalar í móttökuríkinu.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Afmörkun úrlausnarefnis

Kærunefnd telur að kærandi sé fyrst og fremst að sækja um hæli frá heimaríki sínu […]. Málsástæður hans gefa þó einnig til kynna að hann sé að sækja um hæli frá Ítalíu, því ríki sem þegar hefur veitt honum vernd. Tekur neðangreind umfjöllun mið af því.

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951 ásamt viðauka við samninginn frá 1967 og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að við komuna til landsins hafi kærandi […]. Auðkenni hans teljist því ekki vera upplýst. Telur kærunefndin að af þessu sé ljóst að kærandi hafi ekki sannað hver hann sé með fullnægjandi hætti.

Mat á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu

Við meðferð máls er litið til þess hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem geti haft áhrif á niðurstöðu máls hans. Með því getur verið átt við hvort kærandi hafi mátt þola pyndingar, hvort kærandi sé barn eða hvort umsókn hans varði börn hans, hvort kynhneigð eða kynferði kæranda geti haft áhrif eða hvort kærandi geti verið ríkisfangslaus. Mat á stöðu kæranda fer ávallt fram og eru þau atriði sem koma til skoðunar ekki tæmandi.

Kærunefndin telur að ekkert í máli kæranda gefi til kynna að staða hans sé slík að hann skuli teljast einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu við endursendingu.

Umsókn um hæli frá heimaríki. Ákvæði 45. og 46. gr. a útlendingalaga

Í 1. mgr. 46. gr. útlendingalaga kemur fram að flóttamaður skv. 44. gr. laganna, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli frá heimalandi sínu að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Stjórnvöld geta þó, á grundvelli a-liðar 1. mgr. 46. gr. a, og með fyrirvara um ákvæði 45. gr., synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn á grundvelli 46. gr. laganna ef umsækjanda hefur verið veitt hæli í öðru ríki.

Með sama fyrirvara geta stjórnvöld einnig synjað um efnismeðferð á grundvelli b-liðar 1. mgr. 46. gr. a, ef umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns.

Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.

Við mat á 45. gr. laga um útlendinga verður m.a. að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þann 2. apríl 2013 lýsti Mannréttindadómstóll Evrópu kæru í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu, ótæka á þeim grundvelli að sú meðferð sem kærandi hlaut, bæði sem hælisleitandi og einstaklingur sem hlotið hefur vernd, gæti ekki talist brot gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá væri ekkert sem benti til þess að kærandi myndi ekki njóta tiltækra úrræða á Ítalíu eða, ef þörf væri á, að ítölsk stjórnvöld myndu ekki bregðast við frekari beiðnum kæranda um aðstoð. Taldi dómstóllinn að ekki sé hægt að gera þá kröfu til aðildarríkja að veita öllum flóttamönnum húsaskjól eða fjárhagslega aðstoð til þess að viðhalda ákveðnum lífsskilyrðum. Kæranda hafi staðið til boða ýmis þjónusta við komuna til landsins og eftir að vernd hafi verið veitt myndi hún enn standa kæranda til boða. Jafnframt ætti kærandi rétt á ýmsum réttindum samkvæmt ítölskum lögum líkt og ítalskir ríkisborgarar. Dómstóllinn tók fram að ýmis vandamál hafi risið í tengslum við aðstæður flóttamanna á Ítalíu. Aftur á móti væru þau ekki kerfislæg og Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi fjallað um ýmsar framfarir í þeim tilgangi að laga galla í kerfinu. Í ljósi þess var kæran lýst ótæk til meðferðar og vísað frá.

Kærunefnd útlendingamála hefur m.a. farið yfir eftirfarandi skýrslur um Ítalíu:

2015 – Country Reports on Human Rights Practices – Italy (United States Department of State, 13. apríl 2016),
UNHCR Recommendations on Important aspects of refugee protection in Italy (UNHCR, júlí 2012),
UNHCR Recommendations on Important aspects of refugee protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),
Asylum Information Database, National Country Report: Italy (European Council on Refugees and Exiles, desember 2015),
Asylum Information Database, National Country Report: Italy (European Council on Refugees and Exiles, janúar 2015),
Reception conditions in Italy: Report on the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, október 2013),
Endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, greinargerð innanríkisráðuneytisins í desember 2015 (Innanríkisráðuneytið, desember 2015) og
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014).

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk yfirvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar hælisleitenda og flóttamanna þar í landi. Samkvæmt ofangreindum skýrslum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna hefur stofnunin meðal annars gagnrýnt skipulag og bolmagn ítalsks hæliskerfis til að taka við skyndilegu og verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá hefur stofnunin einnig gert athugasemdir við brotakennd móttökuskilyrði og aðbúnað hælisleitenda og flóttamanna. Jafnframt hefur Flóttamannastofnun gagnrýnt að aðstoð við sérstaklega viðkvæma hælisleitendur sé oft ófullnægjandi vegna skorts á samhæfingu þjónustuaðila og eftirfylgni. Verður af framangreindu ráðið að ítölsk yfirvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja. Hins vegar hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn flutningi flóttamanna til Ítalíu.

Kærunefndin hefur einnig tekið mið af dómi Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015 þar sem fjallað var um málsmeðferð og skilyrði til móttöku hælisleitanda á Ítalíu og komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri fyrir hendi kerfislægur galli sem leiddi til þess að hælisleitandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta þar ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, sbr. 45. gr. útlendingalaga.

Að virtum gögnum málsins er það mat kærunefndar að ágallar á aðbúnaði og móttökuskilyrðum hælisleitenda og þeirra sem hafa þegar hlotið alþjóðlega vernd á Ítalíu verði ekki taldir svo alvarlegir að þeir gefi ástæðu til að ætla að kærandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð á Ítalíu verði hann sendur þangað. Þá benda gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði hjá stjórnvöldum og til að leita réttar síns á Ítalíu, bæði fyrir landsrétti og Mannréttindadómstól Evrópu og að þannig sé tryggt að kærandi verði ekki sendur til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem geta leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður. Endursending kæranda til Ítalíu felur því ekki í sér brot á 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða 13. gr. hans.

Þegar metið er hvort synja skuli umsóknum um hæli um efnismeðferð á grundvelli b-liðar 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga skulu stjórnvöld kanna hvort skilyrði séu til þess að beita undanþáguheimildinni í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga. Í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 18. febrúar 2016 kom ekkert fram sem gaf til kynna að kærandi hefði nein sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna.

Kærandi hefur hlotið viðbótarvernd á Ítalíu. Samkvæmt gögnum málsins rann dvalarleyfi hans, sem veitt var á grundvelli verndarinnar, úr gildi þann 26. ágúst 2015. Að mati kærunefndar eru ekki forsendur til að leggja annað til grundvallar en að kærandi njóti enn verndar í landinu. Samkvæmt upplýsingum frá ítölskum stjórnvöldum geta þeir sem njóta verndar á Ítalíu, en eru með útrunnið dvalarleyfi, sótt um endurnýjun leyfisins við komuna til landsins á ný. Þrátt fyrir að óljóst væri hvort kærandi væri með virka vernd á Ítalíu er ljóst að kærandi kom til Íslands að eigin frumkvæði eftir að hafa dvalið á Ítalíu, þar sem hann þarf ekki að sæta ofsóknum og hefur ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimaríkis undir aðstæðum sem myndu ganga gegn alþjóðlegum skuldbindingum endursendingarríkis. Heimild stjórnvalda til að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um hæli með vísan til fyrri eða síðari hluta b-liðar 1. mgr. 46. gr. a er því skýr að mati kærunefndar.

Kæranda hefur samkvæmt ofangreindu verið veitt vernd í öðru ríki en heimaríki sínu. Þá hefur kærandi komið til landsins eigin frumkvæði eftir að hafa dvalið á Ítalíu, þar sem hann þarf ekki að sæta ofsóknum og hefur ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimaríkis. Með hliðsjón af 45. gr. útlendingalaga og í ljósi ofangreindra upplýsinga telur kærunefndin að Útlendingastofnun hafi verið heimilt að synja efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli frá heimaríki sínu, […], með vísan til b-liðar 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga.

Umsókn um hæli frá dvalarríki. Ákvæði 44. gr. útlendingalaga

Í ljósi þess að kærandi ber fyrir sig aðstæður á Ítalíu telur kærunefndin rétt að fjalla einnig um umsókn kæranda eins og hann væri að sækja um hæli þaðan.

Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga. Kærandi byggir kröfu sína á að hann þurfi vernd hér á landi á grundvelli þess að þær aðstæður sem bíði hans á Ítalíu séu ómannúðlegar og vanvirðandi.

Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.

Í lögskýringargögnum með þessari skilgreiningu kemur fram að heimaland sé það land þar sem viðkomandi eigi ríkisfang. Í máli kæranda er ljóst að hann hefur hlotið alþjóðlega vernd á Ítalíu. Kærandi, sem er ríkisborgari […], getur ekki átt rétt á hæli sem flóttamaður hér á landi vegna aðstæðna sinna á Ítalíu, því ríki sem veitt hefur honum vernd. Verður honum synjað um stöðu flóttamanns hér á landi á þeim grundvelli. Með vísan til framangreindrar umfjöllunar þá telur kærunefndin heldur ekki að endursending kæranda til Ítalíu brjóti gegn 45. gr. útlendingalaga.

Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Ákvæði 12. gr. f útlendingalaga.

Samkvæmt 8. mgr. 46. gr. útlendingalaga skal stjórnvald taka til skoðunar hvort aðstæður kæranda falli undir ákvæði 12. gr. f ef hann er ekki talinn flóttamaður.

Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.

Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga á grundvelli aðstæðna á Ítalíu. Þegar framburður kæranda er virtur í heild sinni ásamt gögnum málsins er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd á grundvelli mannúðarsjónarmiða eins og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Er því fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda á Ítalíu séu ekki með þeim hætti að rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga.

Þá tekur kærunefndin jafnframt undir niðurstöðu Útlendingastofnunar um að kærandi uppfylli ekki skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Eins og fram kemur í gögnum málsins hefur kærandi aðeins dvalið á landinu í tengslum við umsókn sína um hæli og aðeins í skamman tíma.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Pétur Dam Leifsson Anna Tryggvadóttir