Mál nr. 13/2011

Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála

Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 150 Reykjavík

Miðvikudaginn 8. júní 2011 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir eftirfarandi mál nr. 13/2011:

A

gegn

fjölskyldunefnd Mosfellsbæjar

og kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

A, hér eftir nefnd kærandi, hefur með kæru, dagsettri 21. febrúar 2011, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála synjun fjölskyldunefndar Mosfellsbæjar frá 25. janúar 2011 um frekari liðveislu.

Kærandi er tuttugu ára gömul stúlka með fötlun, en hún er greind með skerðinguna B. Hún kærir synjun fjölskyldunefndar frá 25. janúar 2011 um frekari liðveislu. Af hálfu fjölskyldunefndar Mosfellsbæjar kemur fram að erindi kæranda sé synjað að svo stöddu þar sem fjármagn til þjónustu við fatlað fólk á árinu 2011 sé miðað við óbreytt umfang þjónustu frá fyrra ári, þ.e. í samræmi við áætlanir Svæðisskrifstofu Reykjaness. Fjölskyldusvið Mosfellsbæjar kveðst munu senda erindi til verkefnisstjórnar um innleiðingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar (NPA), sbr. 42. gr. laga nr. 152/2010 um breytingar á lögum um málefni fatlaðs fólks, og óska eftir að aðstoð við kæranda verði hluti af fyrirhuguðu samstarfsverkefni í þeim efnum.

I. Málavextir.

Kærandi lagði fram með bréfi, dags. 6. október 2010, umsókn um þjónustusamning bæði til Fjölskyldusviðs Mosfellsbæjar og Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra á Reykjanesi. Þann
9. nóvember 2010 fékk hún styrkveitingu frá fjölskyldunefnd Mosfellsbæjar sem nemur samtals 76 klukkustundum í þjónustu á mánuði eða 127.738 kr. Þann 30. nóvember 2010 vísaði Svæðisskrifstofa málefna fatlaðra á Reykjanesi umsókninni til Fjölskyldusviðs Mosfellsbæjar í ljósi þess að fyrir lá að þjónusta við fatlaða yrði færð frá ríki til sveitarfélaga um áramótin 2010–2011 og hefði Svæðisskrifstofa Reykjaness ekki svigrúm til þess að gera þjónustusamning við kæranda þar sem stofnunin yrði lögð niður frá sama tíma. Kærandi sótti um beingreiðslur/þjónustusamning til Fjölskyldusviðs Mosfellsbæjar með bréfi, dags.
27. desember 2010. Umsókninni var synjað þann 20. janúar 2011, en kærandi kærði þá ákvörðun til fjölskyldunefndar Mosfellsbæjar. Fjölskyldunefndin tók umsókn kæranda um frekari liðveislu fyrir á fundi sínum þann 25. janúar 2011. Beiðni kæranda var synjað. Kærandi skaut þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála með kæru, dags. 21. febrúar 2011, eins og fram hefur komið. Með bréfi, dags. 25. febrúar 2011, var kæran kynnt Fjölskyldusviði Mosfellsbæjar og því veittur frestur til 11. mars 2011 til þess að koma afstöðu sinni á framfæri. Svar kærða barst 27. apríl 2011 og var það sent kæranda til kynningar með bréfi, dags. 29. apríl sl., og henni veittur frestur til 13. maí 2011 til þess að tjá sig frekar en engin svör bárust frá henni.

Kærandi er tuttugu ára framhaldsskólanemi sem þarfnast aðstoðar við margar athafnir í daglegu lífi vegna fötlunar. Fötlun hennar, B, hefur áhrif á alla hreyfigetu kæranda, en er meiri í vinstri hluta líkamans og nýtist vinstri höndin henni lítið sem ekkert. Hún gengur óstudd stuttar vegalengdir en notar hjólastól sem hún getur ekki ýtt sjálf í lengri ferðum. Kærandi þarf aðstoð við flesta þætti daglegs lífs, svo sem við að klæða sig og við hreinlæti og matreiðslu. Kærandi getur borðað mat sjálf en þarf aðstoð við að setja hann á diskinn og að brytja hann niður. Hún getur ekki skrifað með penna og notar alfarið tölvu.

Kærandi býr enn í foreldrahúsum og stundar nám á Borgarholtsskóla og útskrifast sem stúdent nú í vor og hún ætlar í háskólanám í haust. Hún stefnir á að flytja í eigin íbúð á næstu mánuðum. Auk námsins hefur kærandi starfað sem fyrirlesari og stýrt sjálfsstyrkingarnámskeiðum fyrir hreyfihamlaðar stúlkur. Hún hefur síðustu þrjú ár haldið reglulega fyrirlestra við Háskóla Íslands, Háskólann á Akureyri og víðar og er í dag starfandi stundakennari við báða þessa háskóla. Þegar kærandi heldur fyrirlestra þarf hún aðstoð við að taka upp tölvuna, tengja hana við skjávarpa, koma fyrir þeim gögnum sem hún þarf að nota og fletta kennslugögnum á meðan á fyrirlestri stendur.

Af hálfu kæranda kemur fram að til þess að geta sinnt því sem hún geri í sínu daglega lífi og til þess að eiga möguleika á því að geta hafið háskólanám næsta haust muni hún þurfa beingreiðslur sem duga fyrir aðstoð allan sólarhringinn. Hún sækist eftir aðstoðarkonum á aldrinum 18–30 ára og þurfi beingreiðslur að taka mið af launakjörum þess hóps. Hún þurfi þó ekki á aðstoð hjúkrunarfólks eða annarra sérfræðinga að halda.

Kærandi kveður að erfitt sé að gera tæmandi útlistun á því sem hún þurfi aðstoð við þar sem það sé síbreytilegt og um leið persónulegur hluti af lífi hennar. Mjög mikilvægt sé að fjármagnið nái að spanna heildarþjónustu og allt sem henni tengist. Að vera með stöðugar áhyggjur af að geta ekki greitt það sem þurfi að greiða, ekki kallað út aukavakt ef til þurfi o.fl. valdi öryggisleysi sem sé ekki grundvöllur fyrir sjálfstæðu lífi.

Kærandi kveðst ekki hafa verið með mikla aðstoð frá ríki/sveitarfélögum undanfarin ár vegna þess að þau úrræði sem í boði hafi verið hafi ekki hentað henni og hafi henni fundist núverandi úrræði mjög hamlandi fötluðu fólki. Því hafi foreldrar hennar og vinir gegnt stöðu aðstoðarfólks í fjölda ára og sé erfitt að verðmeta alla þá vinnu. Hún sé þeim háð með flest allt í daglegu lífi og hafi ekki komist í ferðalög án þess að hafa annaðhvort fjölskyldumeðlim eða vin með í för sem gegnir þá hlutverki aðstoðarmanneskju. Vinnunni fylgi einnig töluvert af ferðum út á land og til útlanda. Einnig seta á ráðstefnum bæði hérlendis og erlendis og hafi þetta krafist mikils og flókins skipulags svo hún geti fengið einhvern fjölskyldumeðlim eða vin til þess að taka sér frí í vinnu/skóla og veita henni aðstoð til þess að hún eigi möguleika á að sækja ýmsa viðburði. Kærandi kveðst hafa fengið sérútbúinn bíl fyrir ári síðan sem hún keyri sjálf. Það fylgi því ótrúlegt frelsi að geta farið á milli staða án þess að vera öðrum háð. Þjónustusamningur skapi grundvöll fyrir sambærilegt frelsi og sjálfstæði á öllum öðrum sviðum, í námi, starfi og einkalífi.

Kærandi kveðst þurfa að hafa aðstoðarkonu í vinnu allan sólarhringinn en vinnan sé auðvitað mismikil á ólíkum tímum dagsins eins og hún gerir nánar grein fyrir í umsóknum sínum um þjónustusamning/beingreiðslur til Svæðisskrifstofu um málefni fatlaðra á Reykjanesi og Fjölskyldusviðs Mosfellsbæjar, sem kærandi hefur lagt fram við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni.

II. Málsástæður kæranda.

Af hálfu kæranda kemur fram að kæra hennar sé byggð á því að Svæðisskrifstofa um málefni fatlaðra á Reykjanesi hafi komið sér hjá því að fjalla efnislega um umsókn hennar og notað skipulagsbreytingar á málaflokki fatlaðra sem afsökun fyrir því að afgreiða málið ekki, sem þeim hafi þó borið skylda til samkvæmt lögum þar til 1. janúar 2011. Fjölskyldusvið Mosfellsbæjar komi sér síðan hjá því að afgreiða málið efnislega á þeim grundvelli að gert sé ráð fyrir óbreyttu fjármagni við tilfærslu málaflokksins. Bæði stjórnvöldin hafi þannig vikið sér undan því að fjalla efnislega um umsóknina sem sé andstætt þeirri almennu reglu að afgreiða beri þau erindi sem berist og brotið regluna um málshraða í 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og jafnræðisregluna sem sett sé fram í 11. gr. laganna. Umsóknin hafi verið send inn 6. október 2010, en engin formleg viðbrögð hafi komið á þeim tíma sem bendi til þess að svæðisskrifstofan hafi ekki fjallað um málið heldur dregið málsmeðferð í þeim eina tilgangi að koma sér hjá afgreiðslu hennar. Væntanlegar breytingar hafi verið notaðar sem afsökun fyrir því að fjalla ekki um málið hjá stofnun ráðuneytisins og sú málsafgreiðsla sé síðan aftur notuð sem afsökun fyrir því að fjalla ekki um málið þegar það hafi verið fært til sveitarfélaganna. Hér sé því klárlega verið að mismuna kæranda.

Þess er krafist að ráðuneytið taki fyrir umsókn kæranda um þjónustusamning, sem svæðisskrifstofan hafi vikið sér undan að gera, og taki afstöðu til hennar á grundvelli þágildandi laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 og 19. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem Ísland hafi undirritað og sé þar með aðili að. Einnig er gerð krafa um að sú niðurstaða verði skrifleg og rökstudd í ljósi ofangreindra laga og samnings. Kærandi efast um að slík málsmeðferð við ákvörðun réttinda fái staðist, hvorki frá sjónarhóli laga um málefni fatlaðra né almennum stjórnsýsluhefðum um sanngirni og þá jafnræðisreglu sem ávallt beri að hafa í huga. Í reynd feli þessi málsmeðferð í sér að einungis þeir einir sem áður hafi notið þjónustu muni fá aukna liðveislu árið 2011. Jafnframt sé því beint til ráðuneytisins að það kunni að vera um fleiri tilfelli að ræða þar sem skipulagsbreytingarnar hafi verið notaðar með sama hætti sem afsökun fyrir því að fjalla ekki efnislega um umsóknir um aukna liðveislu. Framkvæmdastjóri NPA-miðstöðvarinnar um notendastýrða persónulega aðstoð hafi verið vitni að slíku í fleiri tilfellum er lúti að umsóknum um þjónustusamninga meðal fatlaðs fólks.

Til upplýsinga fyrir ráðuneytið er því komið á framfæri að í framhaldi af þessari kæru til úrskurðarnefndarinnar, muni NPA-miðstöðin senda erindi til umboðsmanns Alþingis þar sem þess verði óskað að hann kanni hvort yfirfærsla á málefnum fatlaðra til sveitarfélaganna hafi falið í sér kerfisbundna og ólögmæta mismunun gagnvart þeim sem sótt hafi um þjónustu á síðari hluta ársins 2010 og á árinu 2011.

Kærandi bendir á að í 19. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem Ísland undirritaði 30. mars 2007 segi að viðurkenna skuli jafnan rétt fatlaðs fólks til að lifa sjálfstæðu lífi í samfélaginu, án aðgreiningar. Samningurinn kveði einnig á um að stjórnvöld skuli gera viðeigandi og árangursríkar ráðstafanir til þess að fatlað fólk geti notað þann rétt sinn til fulls, meðal annars með því að veita persónulega aðstoð. Auk þess komi fram í 14. gr. laga um mannréttindasáttmála Evrópu að réttindi þau og frelsi, sem lýst er í samningnum, skuli tryggð án nokkurs manngreinarálits, svo sem vegna kynferðis, kynþáttar, litarháttar, tungu, trúarbragða, stjórnmála- eða annarra skoðana, þjóðernis eða þjóðfélagsstöðu, tengsla við þjóðernisminnihluta, eigna, uppruna eða annarrar stöðu. Auk þess hafi Alþingi samþykkt samhljóða þingsályktun þann 8. júní 2010 um að fela félags- og tryggingaráðherra að koma á fót notendastýrðri persónulegri aðstoð við fatlað fólk á Íslandi með það að markmiði að fatlað fólk geti almennt notið sjálfstæðis í lífi sínu til jafns við ófatlað fólk.

III. Málsástæður kærða, Mosfellsbæjar.

Af hálfu fjölskyldunefndar Mosfellsbæjar kemur fram að meginröksemdin fyrir því að synja kæranda um frekari liðveislu sé sú að fjármagn til þjónustu við fatlað fólk á árinu 2011 sé miðað við óbreytt umfang þjónustu frá fyrra ári. Á þessa röksemd beri að líta í ljósi þeirra umgjarðar sem tilfærslu þjónustu við fatlað fólk hafi verið búin um síðastliðin áramót, en sú umgjörð geri ráð fyrir að sveitarfélögin taki við því þjónustustigi sem fyrir hafi verið. Með því sé í raun gert ráð fyrir að ekki sé komið til móts við óskir um nýja þjónustu á árinu 2011, hendur sveitarfélaganna séu bundnar við þær ákvarðanir sem fyrir hafi legið af hálfu svæðisskrifstofanna.

Fjölskyldunefnd Mosfellsbæjar sér alvarlega meinbugi á þessari tilhögun og hafi ályktað þar að lútandi. Hafi ályktunin verið send velferðarráðuneytinu þann 1. mars 2011 ásamt afriti til Sambands íslenskra sveitarfélaga og Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu.

Ályktunin er svohljóðandi:

„Nú hafa komið á daginn tilvik þar sem óskum íbúa Mosfellsbæjar um frekari liðveislu, sem beint var til Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra á Reykjanesi (SMFR) á síðari hluta liðins árs, var vísað frá á þeim forsendum að fyrir dyrum stæði tilfærsla málaflokksins til sveitarfélaga. Því bæri þeim er í hlut áttu að sækja um þjónustuna til fjölskyldusviðs Mosfellsbæjar. Það hafa þeir gert. Nú skortir bæjarfélagið vissulega ekki viljann til þess að koma til móts við þessar óskir en vísa verður til þess sem að ofan greinir um óbreytt þjónustustig og fjárframlög Þess er hins vegar að vænta að hefði tilfærsla málaflokksins ekki verið framundan hefði SMFR að einhverju marki greitt úr þeim óskum sem þarna voru settar fram. Sú ákvörðun um þjónustu – og kostnaður við hana – hefði þá fylgt með í tilfærslunni. Því má segja að þeir einstaklingar sem í hlut eiga hafi lent milli stafs og hurðar með erindi sín sökum sjálfra breytinganna á forræði þjónustunnar. Með öðrum orðum: Sjálft breytingaferlið varð til þess að fyrri þjónustuveitandi vísaði erindum frá.

Fjölskyldunefnd þykir sérstök ástæða til að vekja athygli á þessu máli þar eð henni er kunnugt um hliðstæð tilvik á öðrum þjónustusvæðum, sem og í öðrum þáttum þjónustunnar. Því þarf að ræða þennan vanda á miðlægum vettvangi, hvernig bregðast eigi við og meta meðal annars hvort mæta eigi kostnaði við erindi af þessu tagi af áætluðum framlögum til breytingarkostnaðar, sbr. 5. gr. samkomulags ríkis og sveitarfélaga um tilfærslu þjónustu við fatlaða og viðauka 4 um fjárhagsramma.“

Fram kemur að ekki hafi borist viðbrögð frá ráðuneytinu eða téðum samtökum sveitarfélaga við þessu erindi.

Fjölskyldunefndin tekur fram að eins og fram komi í gögnum með áfrýjun kæranda telji fjölskyldunefnd Mosfellsbæjar rétt að láta reyna á sérstakar ráðstafanir vegna notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar sem áformaður séu í tengslum við yfirfærslu þjónustu við fatlaða og eigi meðal annars að koma til framkvæmda á yfirstandandi ári. Skuli í því sambandi vísað til 42. gr. laga nr. 152/2010 um breytingar á lögum um málefni fatlaðs fólks og samkomulags ríkis og sveitarfélaga um fjárhagsramma tilfærslu þjónustu við fatlaða frá 6. júlí 2010.

VI. Niðurstaða.

Málskotsheimild kæranda er reist á 5. gr. a laga um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, með síðari breytingum, en 1. mgr. greinarinnar hljóðar svona:

 „Fötluðum einstaklingi er heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir um þjónustu sem teknar eru á grundvelli laga þessara til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, sbr. XVII. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga.“

Með lögum nr. 152/2010 var málaflokkurinn færður frá ríki til sveitarfélaga og ber sveitarfélögum hér eftir að taka efnislega afstöðu til og að afgreiða umsóknir á grundvelli laganna. Þó má ráða af gögnum málsins að umsókn kæranda um liðveislu hafi verið afgreidd af Fjölskyldusviði Mosfellsbæjar þann 9. nóvember 2010 og hafi kæranda verið veitt 76 klukkustunda styrkveiting. Umsókn kæranda um frekari liðveislu var hins vegar hafnað þann 25. janúar 2011 og hefur kærandi skotið þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar.

Í máli þessu er ágreiningur um það hvort fjölskyldunefnd Mosfellsbæjar beri að veita kæranda frekari liðveislu en hún er hreyfihömluð og óskar eftir að hafa aðstoðarkonur í vinnu allan sólarhringinn, þó mismikið eftir tímum dagsins, eins og hún greinir sjálf ítarlega frá sem og því í hverju kostnaður við liðveisluna felist. Frekari liðveisla er veitt skv. 25. gr. laga um málefni fatlaðs fólks. Þar segir meðal annars að í sérstökum málum skuli veita fötluðum einstaklingum þessa þjónustu sem felur í sér margþætta aðstoð við ýmsar athafnir daglegs lífs.

Frekari liðveisla við fatlað fólk er nánar útfærð í leiðbeiningarreglum frá félagsmálaráðuneyti, dags. 23. júní 1994, þar sem segir í 2. gr. að frekari liðveisla sé viðbótarþjónusta við þá lögbundnu, almennu þjónustu sem fötluðum stendur til boða, svo sem heimaþjónusta, heimahjúkrun, svo og kennsla, þjálfun og sérstakan stuðning í námi og kemur einungis til álita að sú þjónusta teljist ekki nægjanleg. Samkvæmt framansögðu er frekari liðveisla því margháttuð, persónuleg aðstoð í daglegu lífi, sniðin að þörfum hvers og eins fatlaðs einstaklings.

Kærandi lagði fram umsókn um frekari liðveislu samkvæmt framansögðu, og studdi hana gögnum og ítarlegum röksemdum og var kærða ekkert að vanbúnaði að taka erindið til efnislegrar afgreiðslu. Átti kærandi rétt til þess að um umsókn hennar væri fjallað efnislega. Þess í stað var umsókn hennar synjað á öðrum forsendum en þeim sem hún var studd við, þ.e. á grundvelli skipulagsatriða sem vörðuðu yfirfærslu málaflokks fatlaðs fólks til sveitarfélaga. Á engu stigi hlaut umsókn kæranda því efnislega afgreiðslu eða var tekin afstaða til þeirra málsástæðna sem kærandi byggði umsókn sína á við stjórnsýslulega afgreiðslu kærða.

Er á það fallist með kæranda að fella verði ákvörðun fjölskyldusviðs Mosfellsbæjar úr gildi þar sem stjórnvaldinu ber að taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar, að rannsaka þörf hennar fyrir liðveislu og að því loknu að taka rökstudda afstöðu til þess hvort og þá hvaða liðveislu kærandi á rétt til. Slík niðurstaða hlýtur að ráðast af lögum nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks, með síðari breytingum, og reglugerð nr. 1054/2010, um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu.

Samkvæmt framansögðu er það því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og að leggja fyrir kærða að taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar.

Úrskurð þennan kváðu upp Ása Ólafsdóttir formaður, Margrét Gunnlaugsdóttir og Gunnar Eydal, meðnefndarmenn.

Úrskurðarorð

Ákvörðun fjölskyldunefndar Mosfellsbæjar frá 25. janúar 2011 í máli A er felld úr gildi og lagt fyrir fjölskyldunefnd Mosfellsbæjar að taka mál hennar fyrir að nýju.

Ása Ólafsdóttir,

formaður

Margrét Gunnlaugsdóttir                                          Gunnar Eydal