Nr. 317/2024 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 25. mars 2024 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 317/2024
í stjórnsýslumálum nr. KNU24020134 og KNU24020135
Endurtekin umsókn og beiðni um frestun réttaráhrifa í málum
[…], […] og barna þeirra
I. Málsatvik
Hinn 15. febrúar 2024 staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 22. maí 2023, um að synja […], fd. […] (hér eftir K), […], fd. […] (hér eftir M) og börnum þeirra, […], fd. […] (hér eftir A) og […], fd. […] (hér eftir B), ríkisborgurum Venesúela, um alþjóðlega vernd hér á landi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Úrskurður kærunefndar var birtur fyrir kærendum 15. febrúar 2024 og 16. febrúar 2024 barst kærunefnd beiðni kærenda um endurupptöku og frestun réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar. Hinn 23. febrúar 2024 barst kærunefnd greinargerð kærenda.
Kærendur krefjast þess að réttaráhrifum úrskurðar kærunefndar útlendingamála verði frestað á meðan þau fara með mál sitt fyrir dómstóla, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Þá krefjast kærendur endurupptöku á málum þeirra samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsástæður og rök kærenda
Í greinargerð kærenda kemur fram að þau óski eftir því að kærunefnd fresti réttaráhrifum úrskurðarins þar sem þau hyggist bera málið undir dómstóla. Einnig telja þau úrskurðinn hafa byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik auk þess sem liðnir séu 16 mánuðir frá því þau hafi sótt um alþjóðlega vernd og því beri að veita þeim dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Kærendur eigi ungar dætur og glími ein þeirra við heilsufarsvandamál. Hinn 16. mars 2024 muni fjölskyldan missa þjónustu sína hjá hinu opinbera enda séu þá þrjátíu dagar liðnir frá uppkvaðningu úrskurðar kærunefndar. Ótímabært sé fyrir fjölskylduna að fara sjálfviljuga úr landi þar sem kærendur hyggist bera mál sitt undir dómstóla.
Kærendur gera athugasemd við að kærunefnd hafi talið þau trúverðug en hafi samt sem áður komist að þeirri niðurstöðu að þau uppfylltu ekki skilyrði viðbótarverndar samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærendur telji ljóst að þau atvik sem þau hafi lýst hafi falið í sér ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð og vísa þau til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu um túlkun á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu því til stuðnings. Þá hafi kærunefnd komist að þeirri niðurstöðu að frásögn þeirra í þá veru sé trúverðug enda fái hún stuðning í landaheimildum. Þá sé hvergi að finna umfjöllun fyrir því í úrskurði kærunefndar að kærendur hafi getað hlotið virka vernd hjá lögregluyfirvöldum eða öðrum í landinu vegna þeirra atvika sem þau hafi lýst en slíkt sé skilyrði fyrir því að hægt sé að telja skilyrði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga ekki uppfyllt. Þá hafi málsmeðferðin ekki verið í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, enda séu aðstæður ekki betri en á þeim tíma er ríkisborgurum Venesúela hafi öllum verið veitt viðbótarvernd hér á landi.
Kærendur mótmæla niðurstöðu kærunefndar varðandi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga. Barn kærenda, A, hafi verið með sjálfskaðandi hegðun sem sé sannarlega mjög hættulegur sjúkdómur og geti verið lífshættulegur auk þess sem fyrirséð sé að hegðun hennar muni valda henni og fjölskyldunni óbætanlegu tjóni. Það sé ljóst að ástand hennar hafi skánað á meðan fjölskyldan hafi dvalið hér á landi en verði henni gert að fara til heimaríkis muni það trúlega ýfa upp fyrri vandamál.
Þá gera kærendur kröfu um að mál þeirra verði endurupptekið á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Í ákvæði 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga sé kveðið á um að ákvæði annarra laga, sem hafi að geyma strangari málsmeðferðarreglur en stjórnsýslulög mæli fyrir um, haldi gildi sínu. Með gagnályktun frá ákvæðinu haldi önnur lög sem gangi skemur ekki gildi sínu ef þau hafi að geyma vægari málsmeðferðarreglur en stjórnsýslulögin. Það sé því ljóst að ákvæði 4. mgr. 35. gr. a laga nr. 80/2016 gangi gegn lágmarksmálsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins og haldi þ.a.l. ekki gildi sínu gagnvart stjórnsýslulögum. Hefði vilji löggjafans verið sá að veita afslátt frá þessum lágmarksreglum stjórnsýsluréttarins hefði löggjafanum verið í lófa lagið að mæla fyrir um að lög um útlendinga væru undanskilin þeim. Í álitum umboðsmanns Alþingis, t.d. nr. 9819/2018 og 2154/1997, sé staðfest að ákvæði stjórnsýslulaga feli í sér lágmarksreglur sem stjórnvöldum beri að virða. Ljóst sé að með sérlögum megi leggja strangari málsmeðferðarreglur heldur en gildi samkvæmt stjórnsýslulögum en þær geti aldrei gengið skemur, t.d. þannig að þær leggi niður rétt kærenda stjórnsýslumáls til endurupptöku. Þá sé ákvæði 35. gr. a um endurtekna umsókn ósamrýmanlegt ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga og því geti það ekki komið í stað hins síðarnefnda ákvæðis. Það kynni þó vissulega að eiga við sem lögleg viðbót við þann lágmarksrétt sem einstaklingum sé tryggður í ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga. Beri kærunefnd því að leysa efnislega úr kröfu kærenda um endurupptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga.
Auk framangreinds hafi úrskurður kærunefndar byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun hafi verið tekin. Liðnir séu 16 mánuðir frá því að kærendur hafi sótt um vernd og sé fallist á beiðni þessa um endurupptöku sé ljóst að mál þeirra hafi ekki verið afgreitt innan tilskilins tíma. Með vísan til fjölmargra fordæma úr úrskurðarframkvæmd nefndarinnar beri að veita þeim dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.
III. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Endurtekin umsókn kærenda samkvæmt 1. mgr. 35. gr. a laga um útlendinga
Samkvæmt lögum nr. 14/2023, sem breyttu lögum um útlendinga nr. 80/2016, gildir ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptökur ekki um ákvarðanir í málum er varða alþjóðlega vernd, sbr. 4. mgr. 35. gr. a laga um útlendinga. Í stað þeirra kom nýtt hugtak inn í lög um útlendinga; endurtekin umsókn. Um endurtekna umsókn fer samkvæmt 35. gr. a núgildandi laga um útlendinga.
Kærendur telja að ákvæði 35. gr. a laga um útlendinga gangi gegn lágmarksmálsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins og haldi þar af leiðandi ekki gildi sínu gagnvart ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku máls.
Samkvæmt ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga um útlendinga gilda stjórnsýslulög um meðferð útlendingamála nema annað leiði af lögum um útlendinga. Í athugasemdum við ákvæði 10. gr. í frumvarpi því er síðar varð að lögum um útlendinga kemur fram að 1. mgr. ákvæðisins feli í sér almenna tilvísun til þess að við meðferð mála samkvæmt lögunum skuli fara eftir stjórnsýslulögum nema annað leiði af öðrum ákvæðum laganna. Mál samkvæmt lögum um útlendinga falli undir stjórnsýslu ríkisins og því gildi stjórnsýslulögin um þau. Í þeim tilvikum sem frumvarpið hafi að geyma sérákvæði gildi þau ákvæði.
Í frumvarpi til laga um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 14/2023, kemur m.a. fram að nauðsynlegt sé að hverfa frá núverandi framkvæmd varðandi endurupptöku umsókna um alþjóðlega vernd og færa þess í stað inn í lögin sérstaka málsmeðferð endurtekinna umsókna að fyrirmynd annarra Evrópuríkja. Áætlað sé að skýrari reglur og samræmt verklag við önnur Evrópuríki varðandi endurskoðun og endurupptöku á málum umsækjenda um alþjóðlega vernd auki skilvirkni innan umsóknarkerfisins en tryggi samt sem áður rétt umsækjenda til að fá ákvarðanir í málum sínum skoðaðar á grundvelli nýrra gagna og/eða upplýsinga. Lagt sé til að ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku skuli ekki gilda um ákvarðanir í málum er varða alþjóðlega vernd enda sé nýrri málsmeðferð endurtekinna umsókna ætlað að koma í staðinn fyrir heimild til endurupptöku samkvæmt stjórnsýslulögum.
Með vísan til framangreinds er ljóst að ákvæði 35. gr. a laga um útlendinga er sérákvæði og gengur framar ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga að því leyti sem það veitir ekki lakari réttarvernd. Í ákvæði 35. gr. a felst skylda fyrir Útlendingastofnun eða kærunefnd að taka til skoðunar endurtekna umsókn með hliðsjón af þeim gögnum og rökum sem beiðandi leggur til grundvallar slíkri umsókn. Er sú endurskoðun að öllu leyti sambærileg endurskoðun þeirri sem felst í 24. gr. stjórnsýslulaga. Munurinn sem kærendur byggja á felst í því að verði slík umsókn samþykkt er litið svo á að um nýja málsmeðferð stjórnsýslumáls sé að ræða en ekki samfellda málsmeðferð líkt og ef fallist er á endurupptöku máls samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga. Hefur sú málsmeðferð í för með sér lögfylgjur sem lúta þá að sérstökum frestsákvæðum laga um útlendinga sem ekki er að finna í stjórnsýslulögum og verður því ekki fallist á það með kærendum að framangreind lagabreyting feli í sér lakari réttarvernd en veitt sé í stjórnsýslulögum. Verður því leyst úr máli þessu á grundvelli 35. gr. a laga um útlendinga sem fjallar um endurtekna umsókn.
Með úrskurði nr. 155/2024, dags. 15. febrúar 2024, staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvarðanir Útlendingastofnunar um að kærendur og börn þeirra uppfylltu hvorki skilyrði 1. né 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og ættu því ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga, og að aðstæður þeirra í heimaríki væru ekki með þeim hætti að veita bæri þeim dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd taldi, með vísan til umfjöllunar í úrskurði nefndarinnar um aðstæður í heimaríki kærenda, að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði ekki í vegi fyrir endursendingu þeirra og barna þeirra þangað. Kærunefnd staðfesti þá jafnframt ákvarðanir Útlendingastofnunar um að brottvísa kærendum og börnum þeirra og ákvarða kærendum endurkomubann til landsins í tvö ár yfirgæfu þau ekki landið innan uppgefins frests.
Kærendur byggja á því að kærunefnd hafi komist að þeirri niðurstöðu að þau uppfylltu ekki skilyrði viðbótarverndar án þess að hafa tekið afstöðu til þess hvort þeim stæði til boða vernd lögreglu í heimaríki. Jafnframt hafi barn kærenda, A, glímt við sjálfskaðandi hegðun og hafi ríka þörf fyrir vernd af heilbrigðisástæðum. Þá hafi málsmeðferð kærunefndar ekki verið í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga.
Í úrskurði kærunefndar í málum kærenda og barna þeirra var m.a. lagt mat á hvort þau ættu á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, sbr. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, ef þeim yrði gert að snúa aftur til heimaríkis. Var það niðurstaða kærunefndar að kærendur ættu ekki á hættu slíka meðferð og var þ.a.l. ekki fjallað um möguleika kærenda á vernd gagnvart slíkri meðferð. Var þó sérstaklega tekið fram að ljóst væri að heimaborg kærenda væri staðsett í útjaðri höfuðborgar Venesúela og að lögreglan væri einkum við störf þar. Í úrskurði kærunefndar í málum kærenda og barna þeirra var jafnframt tekin afstaða til heilsu A. Eins og fram kom í úrskurðinum var það niðurstaða kærunefndar að ekki yrði séð að A glímdi við skyndilega, lífshættulega eða mjög alvarlega sjúkdóma sem fyrirséð væri að myndi valda henni alvarlegu óbætanlegu heilsutjóni. Var heldur ekki talið að hún þarfnaðist meðferðar sem væri svo sérhæfð að hún gæti einungis hlotið hana hérlendis né að rof á henni yrði til tjóns fyrir hana yrði henni gert að snúa aftur til heimaríkis. Horfði nefndin m.a. til þess að A hefði látið af sjálfskaðandi hegðun og að henni stæði til boða heilbrigðisþjónusta í heimaríki sínu. Þá fjallaði kærunefnd jafnframt um breytta framkvæmd nefndarinnar í málum Venesúelabúa og tiltók að þau sjónarmið sem fram hefðu komið í úrskurðum nr. 539/2023, 526/2023 og 525/2023 frá 27. september 2023 og réttlættu breytta framkvæmd ættu við í úrskurði kærenda.
Þá var í úrskurði kærunefndar ítarlega fjallað um einstaklingsbundnar aðstæður kærenda og barna þeirra og mat lagt á aðstæður þeirra í heimaríki. Kærendur hafa ekki lagt fram ný gögn eða upplýsingar sem leiða til þess að sýnilega auknar líkur séu á að fallist verði á fyrri umsókn þeirra samkvæmt 24. gr. laga um útlendinga.
Auk framangreinds byggja kærendur á því að 16 mánuðir séu nú liðnir frá því að þau hafi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd fyrir sig og börn sín og því beri að veita þeim dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Í 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt sé að veita útlendingi sem sótt hefur um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 18 mánaða eftir að hann sótti fyrst um alþjóðlega vernd hér á landi, dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt ákvæðinu, að því tilskildu að skorið hafi verið úr um að hann uppfyllti ekki skilyrði samkvæmt 37. og 39. gr. laganna. Ef um barn er að ræða skal miða við 16 mánuði. Samkvæmt orðanna hljóðan miðast lokadagur frests samkvæmt 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga við ákvörðun á stjórnsýslustigi. Í athugasemdum við frumvarp til laganna kemur fram að átt sé við endanlega niðurstöðu hjá stjórnvöldum á báðum stjórnsýslustigum.
Samkvæmt gögnum málsins lögðu kærendur fram umsóknir um alþjóðlega vernd hér á landi 20. október 2022. Hinn 15. febrúar 2024 kvað kærunefnd upp úrskurð í málum kærenda og barna þeirra sem birtur var þeim sama dag. Þegar úrskurður kærunefndar var birtur kærendum voru því liðnir tæplega 16 mánuðir frá því að þau lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd hér á landi. Í ljósi þess að málum kærenda og barna þeirra var lokið á báðum stjórnsýslustigum innan þeirra tímamarka sem fram koma í ákvæði 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga er ljóst að þau uppfylla ekki skilyrði til dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða af þeim sökum.
Það er niðurstaða kærunefndar að framangreindar upplýsingar í málum kærenda og barna þeirra leiði ekki til þess að sýnilega auknar líkur séu á því að fallist verði á fyrri umsóknir þeirra samkvæmt 1. mgr. 35. gr. a laga um útlendinga og eru skilyrði ákvæðis 35. gr. a laga um útlendinga því ekki uppfyllt.
Að framangreindu virtu er kröfu kærenda um endurtekna umsókn vísað frá.
Krafa um frestun réttaráhrifa úrskurðar kærunefndar útlendingamála samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga
Í íslenskum rétti gildir sú meginregla að málskot til dómstóla frestar ekki réttaráhrifum endanlegra ákvarðana stjórnvalda, sjá til hliðsjónar 2. málsl. 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Reglan er áréttuð í 1. málsl. 6. mgr. 104. laga um útlendinga nr. 80/2016 en þar segir að málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun á stjórnsýslustigi um að útlendingur skuli yfirgefa landið fresti ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess, sbr. 2. málsl. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Frestun á réttaráhrifum skal bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að málið hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Niðurstaða um hvort ástæða sé til að fresta réttaráhrifum úrskurðar kærunefndar ræðst af heildstæðu mati á hagsmunum kærenda af því að réttaráhrifum úrskurðarins verði frestað og sjónarmiðum sem mæla gegn slíkri frestun. Meðal þeirra sjónarmiða sem líta ber til við þetta mat er hvort framkvæmd úrskurðarins valdi kærendum óafturkræfum skaða, hvort framkvæmdin feli í sér verulegar hindranir á aðgengi kærenda að dómstólum, hvort aðstæður sem þýðingu geta haft fyrir málið hafi breyst verulega eða hvort þörf sé á sérstakri varúð, m.a. með tilliti til hagsmuna barna. Þá lítur kærunefnd til þess hlutverks stjórnvalda að tryggja skilvirka framkvæmd laga um útlendinga. Kærunefnd hefur jafnframt litið til þess að heimild til frestunar réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar er undantekning frá meginreglu sem aðeins sé ætlað að ná til tilvika þar sem ástæða er til þess að fresta framkvæmd. Réttaráhrifum úrskurðar verði því ekki frestað af þeirri ástæðu einni að úrskurðurinn verði borinn undir dómstóla heldur þurfi að liggja fyrir tilteknar ástæður í fyrirliggjandi máli svo kærunefnd fallist á slíka beiðni.
Af beiðni kærenda um frestun réttaráhrifa má ráða þá afstöðu þeirra að framkvæmd úrskurðar kærunefndar útlendingamála um að þau skuli yfirgefa landið takmarki möguleika þeirra til að fá endurskoðun úrskurðarins hjá dómstólum og njóta þar réttlátrar málsmeðferðar, sbr. 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar. Ljóst er að vera kærenda á landinu er ekki forsenda fyrir því að mál sem þau höfða til ógildingar á úrskurði kærunefndar sé tækt til meðferðar hjá dómstólum. Þá hafa kærendur möguleika á að gefa skýrslu fyrir dómi þótt þau séu ekki hér á landi, sbr. 2. mgr. 49. gr. og 3. og 4. mgr. 51. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Auk þess geta kærendur nýtt sér vegabréfsáritanafrelsi sem ríkísborgarar Venesúela njóta. Í því ljósi og með vísan til aðstæðna kærenda að öðru leyti er það niðurstaða kærunefndar að ekki sé ástæða til að fresta réttaráhrifum úrskurðar í máli kærenda á þeim grundvelli að framkvæmd úrskurðarins valdi tjóni á málatilbúnaði þeirra fyrir dómstólum eða skerði réttindi sem þeim eru tryggð samkvæmt 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig dóma Héraðsdóms Reykjavíkur í málum nr. E-2434/2017, frá 23. maí 2018, og E-6830/2020, frá 15. desember 2020.
Með úrskurði kærunefndar útlendingamála hefur verið tekin afstaða til málsástæðna kærenda varðandi umsóknir þeirra og barna þeirra um alþjóðlega vernd hér á landi og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og komist að niðurstöðu um að synja umsóknum þeirra. Kærunefnd ítrekar það sem kemur fram í úrskurði í máli kærenda og barna þeirra að athugun nefndarinnar hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að ætla að aðstæður í heimaríki séu þess eðlis að endursending þeirra þangað sé í andstöðu við 1. og 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.
Tiltölulega skammur tími er liðinn síðan nefndin úrskurðaði í máli kærenda og barna þeirra. Ekkert í gögnum málsins bendir til þess að aðstæður þeirra eða aðstæður í ríkinu, sem vísa á þeim til, hafi breyst verulega síðan nefndin úrskurðaði í málinu á þann hátt að nefndin telji að það gæti haft áhrif á efnislega niðurstöðu málsins. Eftir skoðun á beiðni kærenda um frestun réttaráhrifa telur kærunefnd að athugasemdir sem þar koma fram séu ekki þess eðlis að ástæða sé til að ætla að niðurstaða kærunefndar í málinu sé haldin annmarka sem leitt gæti til ógildingar úrskurðarins.
Í úrskurði kærunefndar í málum kærenda og barna þeirra var gerð grein fyrir mati nefndarinnar á hagsmunum barna kærenda. Var það niðurstaða kærunefndar að flutningur fjölskyldunnar til heimaríkis samrýmdist hagsmunum barnanna þegar litið væri m.a. til öryggis þeirra, velferðar og félagslegs þroska, sbr. 2. mgr. 10. gr. og 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða kærunefndar að ekki sé ástæða til að fallast á beiðni kærenda um frestun réttaráhrifa úrskurðar kærunefndar í máli þeirra og barna þeirra.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda er hafnað.
The appellant’s request is denied.
Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,
Þorsteinn Gunnarsson, formaður.