Mál nr. 195/2011
Miðvikudaginn 31. október 2012 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir mál nr. 195/2011:
Kæra A
á ákvörðun
Íbúðalánasjóðs
og kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R:
A, hér eftir nefndur kærandi, hefur með kæru, dags. 31. desember 2011, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála ákvörðun Íbúðalánasjóðs, frá 1. desember 2011, vegna umsóknar hans og B, um endurútreikning lána hjá sjóðnum.
I. Helstu málsatvik og kæruefni
Kærandi kærði endurútreikning lána hjá Íbúðalánasjóði sem hvíla á fasteigninni C, í samræmi við samkomulag lánveitenda á íbúðalánamarkaði um verklagsreglur í þágu yfirveðsettra heimila.
Samkvæmt endurútreikningi Íbúðalánasjóðs, dags. 1. desember 2011, var skráð fasteignamat á fasteign kæranda að C 4.630.000 kr. og 110% af skráðu fasteignamati var því 5.093.000 kr. Við afgreiðslu á umsókn kæranda var aflað verðmats frá löggiltum fasteignasala, og var fasteignin metin á 5.000.000 kr. og 110% verðmat nam því 5.500.000 kr. Staða áhvílandi íbúðalána kæranda á lánum Íbúðalánasjóðs þann 1. janúar 2011 var 7.558.391 kr. Veðsetning umfram 110% var samkvæmt endurútreikningnum 2.058.391 kr. Í endurútreikningnum kemur fram að kærandi hafi átt þrjár aðrar fasteignir. Í fyrsta lagi D sem metin var á 27.500.000 kr., áhvílandi lán var að fjárhæð 26.578.123 kr. og var veðrými á fasteigninni því 921.877 kr. Í öðru lagi E sem metin var á 2.000.000 kr., áhvílandi lán var að fjárhæð 1.618.268 kr. og veðrými á fasteigninni var því 381.732 kr. Í þriðja lagi F sem metin var á 1.800.000 kr., áhvílandi lán var að fjárhæð 1.366.799 kr. og veðrými á fasteigninni var því 433.201 kr. Þá kemur einnig fram að kærandi hafi í árslok 2010 átt tvær bifreiðir, G sem metin var á 218.700 kr. og H sem metin var á 81.000 kr. Veðrými sem kom til frádráttar vegna annarra eigna nam því samtals 2.036.510 kr.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 13. janúar 2012, tilkynnti Íbúðalánasjóður að málið yrði tekið upp á ný og virði bifreiða endurskoðað. Samkvæmt endurútreikningi Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012, komu bifreiðirnar tvær ekki til lækkunar niðurfærslu veðlána kæranda. Önnur atriði voru óbreytt frá fyrri endurútreikningi. Veðsetning umfram 110% var 2.058.391 kr. en veðrými sem kom til frádráttar vegna annarra eigna samkvæmt hinum nýja endurútreikningi nam 1.736.810 kr.
Með tölvupósti til úrskurðarnefndarinnar þann 28. september 2012 var tilkynnt um að ný ákvörðun hefði verið tekin í máli kæranda. Samkvæmt endurútreikningi Íbúðalánasjóðs, dags. 21. september 2012, komu einungis tvær fasteignir, þ.e. E og F, til frádráttar niðurfærslu veðlána kæranda í stað þriggja. Á fasteign kæranda að D voru áhvílandi tvö lán, annað að fjárhæð 26.578.123 kr. og hitt að fjárhæð 3.780.792 kr. Í endurútreikningi Íbúðalánasjóðs, dags. 1. desember 2011, var eingöngu miðað við annað lánið en í endurútreikningi, dags. 21. september 2012, voru bæði lánin tekin í reikninginn. Þar sem ekkert veðrými var á fasteign kæranda að D kom hún ekki til frádráttar niðurfærslu veðlána hans.
II. Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 13. desember 2011, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir upplýsingum um meðferð málsins og frekari gögnum ef þau væru fyrir hendi hjá Íbúðalánasjóði. Að auki var þess farið á leit við Íbúðalánasjóð að tekin yrði afstaða til kærunnar. Með bréfi Íbúðalánasjóðs, dags. 13. janúar 2012, var úrskurðarnefndinni tilkynnt að málið hafi verið endurupptekið með ákvörðun sjóðsins þann 6. janúar 2012. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 18. janúar 2012, var bréf Íbúðalánasjóðs sent kæranda til kynningar. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 19. janúar 2012. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 30. mars 2012, var kæranda tilkynnt um tafir á afgreiðslu málsins sem orsökuðust af miklum málafjölda hjá úrskurðarnefndinni en að vonir stæðu til þess að ljúka málinu sem fyrst. Þann 30. ágúst 2012 óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari gögnum og bárust með tölvubréfum Íbúðalánasjóðs þann 3., 13., 18. og 28. september 2012. Frekari gögn bárust með tölvubréfum þann 23., 24. og 26. október 2012. Með tölvubréfi Íbúðalánasjóðs þann 28. september 2012 var tilkynnt um að ný ákvörðun hefði verið tekin í máli kæranda, dags. 21. september 2012. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 26. október 2012, var kæranda gefinn kostur á að koma að athugasemdum um ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 21. september 2012.
III. Sjónarmið kæranda
Í kæru kemur fram að kærandi og kona hans hafi keypt íbúð að C svo dóttir þeirra gæti haft þar samastað ásamt börnum sínum. Síðar hafi sonur þeirra einnig búið þar og segir kærandi íbúðina vera eins konar framlengingu á heimili þeirra.
Kærandi tekur fram að Arion banki og Sparisjóður G hafi látið verðmeta fasteignina að D. Fasteignin hafi verið metin á 24.600.000 kr. og niðurfærsla lána hafi verið 5.874.658 kr. Kærandi gerir athugasemd við að þrátt fyrir nefnda niðurfærslu lána miði Íbúðalánasjóður samt sem áður við að veðrými á fasteigninni sé 921.877 kr. Varðandi fasteignina að E þá eigi Sparisjóður G veð í fasteigninni og áhvílandi veðskuld sé 1.961.734 kr. Fasteignin hafi verið til sölu á annað ár á verði sem nemi 110% fasteignaverðs. Kærandi telur að það gæti verið um 1.000.000 kr. Fasteignin að F sé veðsett fyrir 1.366.799 kr. Arion banki hafi látið verðmeta fasteignina sem hafi verið metin á 896.000 kr. Kærandi tekur fram að enginn markaður sé fyrir lóðirnar að E og F en það gæti breyst á næstu árum.
Þá gerir kærandi athugasemdir við að tvær bifreiðar hafi komið til frádráttar niðurfærslu lána í endurútreikningi Íbúðalánasjóðs, dags. 1. desember 2011. Ekki verður vikið nánar að því enda komu eingöngu fasteignir kæranda til frádráttar niðurfærslu lána í síðari endurútreikningi Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012.
Í bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. janúar 2012, tekur kærandi fram að á fasteigninni að D séu áhvílandi tvö lán, annað frá Arion banka að fjárhæð 28.861.433 kr. og hitt frá Sparisjóði G að fjárhæð 1.413.501 kr. eða samtals 30.274.934 kr. Í endurútreikningi Íbúðalánasjóðs sé miðað við að verðmæti fasteignarinnar sé 27.500.000 kr. Kærandi bendir því á að fasteignin sé yfirveðsett sem nemi 2.774.934 kr. Þá sé í endurútreikningnum miðað við að fasteignin að E sé að verðmæti 2.000.000 kr. en kærandi telur að það mat sé of hátt. Í ljósi þess að áhvílandi lán frá Sparisjóði G sé að fjárhæð 2.139.409 kr. sé fasteignin yfirveðsett. Þetta eigi einnig við um fasteignina að F.
IV. Sjónarmið Íbúðalánasjóðs
Íbúðalánasjóður hefur ekki komið neinum sjónarmiðum á framfæri í máli þessu.
V. Niðurstaða
Málskot kæranda er reist á 1. mgr. 42. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998. Hlutverk úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála er meðal annars að skera úr ágreiningsmálum er kunna að rísa vegna ákvarðana Íbúðalánasjóðs og húsnæðisnefnda.
Kærandi sótti um niðurfærslu veðlána samkvæmt 110% leiðinni hjá Íbúðalánasjóði. Ákvörðun Íbúðalánasjóðs var birt kæranda með bréfi, dags. 1. desember 2011. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar með bréfi kæranda, dags. 31. desember 2011. Vegna athugasemda í kæru endurskoðaði Íbúðalánasjóður virði bifreiða kæranda. Með bréfi, dags. 6. janúar 2012, var kæranda tilkynnt um nýja ákvörðun Íbúðalánasjóðs í málinu. Um var að ræða ívilnandi ákvörðun þar sem bifreiðir komu ekki lengur til frádráttar niðurfærslu veðlána kæranda. Með bréfi, dags. 21. september 2012, var kæranda tilkynnt um enn aðra ákvörðun Íbúðalánasjóðs. Var einnig um ívilnandi ákvörðun að ræða þar sem fasteign kæranda að D kom ekki lengur til frádráttar lækkunar veðlána.
Úrskurðarnefndin tekur fram að stjórnvöld hafa ekki alveg frjálsar hendur um það hvort og hvenær þau taka ákvarðanir til endurskoðunar enda myndi slíkt valda óviðunandi réttaróvissu. Reistar eru skorður við því, bæði í skráðum og óskráðum reglum, hvenær hægt er að taka ákvörðun til endurskoðunar. Í 23. og 25. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, hér eftir nefnd ssl., eru heimildir fyrir stjórnvald til þess að breyta, leiðrétta eða afturkalla ákvörðun að eigin frumkvæði, en heimildin í 24. gr. ssl., um endurupptöku máls, er bundin við að fram komi beiðni frá aðila máls. Í máli þessu tók Íbúðalánasjóður ákvörðun sína, dags. 1. desember 2011, til endurskoðunar að eigin frumkvæði. Tekin var ný efnisleg ákvörðun í málinu, dags. 6. janúar 2012, en fyrri ákvörðun sjóðsins, dags. 1. desember 2011, hefur hins vegar ekki verið afturkölluð. Enn var tekin ný efnisleg ákvörðun, dags. 21. september 2012, án þess að fyrri ákvörðun, dags. 6. janúar 2012, hafi verið afturkölluð. Ekki verður talið að um leiðréttingu skv. 2. mgr. 23. gr. ssl. hafi verið að ræða enda tekur ákvæðið ekki til leiðréttingar á efni ákvörðunar heldur einungis til leiðréttingar á bersýnilegum villum er varða form ákvörðunar. Þá hafa aðilar málsins ekki óskað eftir endurupptöku ákvörðunarinnar hjá Íbúðalánasjóði, sbr. 24. gr. ssl. Það úrræði sem stendur því eftir er afturköllun, sbr. 25. gr. ssl. Með afturköllun er í stjórnsýslurétti átt við það að stjórnvald taki að eigin frumkvæði aftur lögmæta ákvörðun sína sem birt hefur verið. Eftir atvikum tekur stjórnvaldið í framhaldinu nýja stjórnvaldsákvörðun í málinu.
Úrskurðarnefndin minnir hér á þá óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að ákvarðanir stjórnvalda séu skýrar og glöggar og settar fram með þeim hætti. Hafi Íbúðalánasjóður talið heimilt að endurskoða ákvörðun sína, dags. 1. desember 2011, hefði verið rétt að ákvörðunin hefði verið afturkölluð enda getur það valdið mikilli óvissu fyrir aðila máls að í málinu liggi fyrir tvær ákvarðanir. Hið sama gildir um endurskoðun sjóðsins á ákvörðun sinni, dags. 6. janúar 2012. Tekið skal fram að almennar málsmeðferðarreglur eiga við um afturköllun, enda er um að ræða venjulega meðferð máls til undirbúnings töku stjórnvaldsákvörðunar en afturköllun er ný stjórnvaldsákvörðun. Þannig hefði til dæmis borið að vekja athygli aðila á því að mál þeirra væri til meðferðar nema ljóst væri að þau hefðu þegar fengið vitneskju um það, og gefa þeim færi á að kynna sér gögn máls og koma að sjónarmiðum sínum áður en ákvörðun væri tekin o.s.frv. Við undirbúning töku hinna nýju ákvarðana hefði enn fremur borið að fylgja almennum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins. Úrskurðarnefndin tekur fram að Íbúðalánasjóður tilkynnti aðilum máls ekki um að málið væri til meðferðar á ný né var þeim veittur andmælaréttur. Verður að telja að hér sé um verulegan annmarka að ræða á ákvörðunum Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012 og 21. september s.á. Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni hefur hins vegar verið bætt úr þessum annmarka og kæranda verið gefinn kostur á að gera athugasemdir við ákvarðanir Íbúðalánasjóðs. Ekki verður því talin ástæða til að fella ákvarðanir Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012 og 21. september s.á., úr gildi af þeim sökum.
Ákvörðun stjórnvalds, sem komin er til aðila máls, verður ekki tekin aftur nema skilyrði afturköllunar séu fyrir hendi. Ýmis sjónarmið ráða niðurstöðu um það hvort afturköllun sé lögmæt. Takast þar einkum á ástæður stjórnvalds til afturköllunar og þýðing ákvörðunarinnar fyrir þann sem hún beinist að. Í máli þessu verður hins vegar ekki litið hjá því að þegar Íbúðalánasjóður tók ákvörðun, dags. 6. janúar 2012 og 21. september s.á., var málið til meðferðar hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála á grundvelli kæru, dags. 31. desember 2011. Af þeim sökum mun úrskurðarnefndin ekki víkja sérstaklega að því hvort skilyrði afturköllunar og töku nýrrar ákvörðunar í máli þessu hafi verið uppfyllt.
Rétt er að benda á að áður en stjórnvald á lægra stjórnsýslustigi endurskoðar eigin ákvörðun er grundvallaratriði að gengið sé úr skugga um að málið sé ekki til meðferðar hjá æðra stjórnvaldi enda verður ekki fjallað um mál á tveimur stjórnsýslustigum á sama tíma. Í ljósi þess að málið var til meðferðar hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála var Íbúðalánasjóður því ekki bær til að taka málið til meðferðar og endurskoða ákvörðunina. Eins og hér stendur á er því um valdþurrð að ræða. Þrátt fyrir framangreinda annmarka á ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 6. janúar 2012 og 21. september s.á., er það mat úrskurðarnefndarinnar að í ljósi afar sérstakra aðstæðna í máli þessu og þess að ákvörðunin er ívilnandi fyrir kæranda sé ekki tilefni til að fella ákvarðanirnar úr gildi vegna valdþurrðar við ákvarðanatökuna.
Þar sem Íbúðalánasjóður hefur ekki með formlegum hætti fellt ákvarðanir sínar, dags. 1. desember 2011 og 6. janúar 2012, úr gildi verður að telja að þær standi óhaggaðar. Í málinu liggja þannig fyrir þrjár ákvarðanir vegna umsóknar kæranda um niðurfærslu veðlána hjá Íbúðalánasjóði. Úrskurðarnefndin telur því rétt að fella úr gildi fyrri ákvarðanir Íbúðalánasjóðs, dags. 1. desember 2011 og 6. janúar 2012, enda er slík niðurstaða kæranda í hag.
Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála beinir þeim tilmælum til Íbúðalánasjóðs að hafa framangreind sjónarmið til hliðsjónar telji sjóðurinn rétt að taka eigin ákvörðun til endurskoðunar sem kærð hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarnefndin hefur gefið kæranda kost á því að koma á framfæri athugasemdum við hina nýju ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 21. september 2012. Geri kærandi athugasemdir við ákvörðunina verður litið svo á að um nýja stjórnsýslukæru sé að ræða og ákvörðun Íbúðalánasjóðs, dags. 21. september 2012, endurskoðuð í sérstökum úrskurði.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvarðanir Íbúðalánasjóðs, dags. 1. desember 2011 og 6. janúar 2012, um endurútreikning á lánum A, og B eru felldar úr gildi.
Ása Ólafsdóttir, formaður
Margrét Gunnlaugsdóttir
Gunnar Eydal