Nr. 454/2021 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 16. september 2021 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 454/2021

í stjórnsýslumáli nr. KNU21060027

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 14. júní 2021 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Venesúela (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 31. maí 2021, um að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Þess er aðallega krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt staða flóttamanns með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II.            Málsmeðferð

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi hinn 18. mars 2021. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun, m.a. hinn 30. mars 2021, ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 31. maí 2021, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála hinn 14. júní 2021. Kærunefnd barst greinargerð kæranda hinn 25. júní 2021. Þá bárust kærunefnd gögn hinn 1. september 2021.

III.        Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hún sé í hættu í heimaríki vegna almenns ástands.

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi væri ekki flóttamaður og henni skyldi synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.

Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.

IV.        Málsástæður og rök kæranda

Um málavexti vísar kærandi til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar, dags. 31. mars 2021, og gagna málsins. Kemur þar m.a. fram að kærandi sé á eftirlaunaaldri og hafi hætt að vinna fyrir nokkrum árum síðan. Kærandi hafi lagt á flótta frá Venesúela af ótta við það óöryggi sem ríki í landinu. Hún hafi upplifað ofbeldi í heimaríki, t.a.m. hafi bíll ekið á hana á mótmælum og hún verið rænd í almenningssamgöngum. Þá hafi hún ekki getað sótt sér nauðsynlega heilbrigðisþjónustu. Heilbrigðisþjónusta í Venesúela sé takmörkuð og verð þjónustunnar hafi hækkað verulega undanfarið. Kærandi hafi ekki fengið ellilífeyrisbætur eða annars konar fjárhagslegan stuðning frá yfirvöldum og hafi neyðst til að selja eigur sínar til að eiga fyrir lyfjakostnaði. Fram til ársins 2012 eða 2013 hafi kærandi unnið hjá utanríkisráðuneytinu í Venesúela. Í starfi hafi hún orðið fyrir gríðarlegum þrýstingi frá stjórnvöldum um að sýna hollustu. Sem dæmi hafi allir starfsmenn ráðuneytisins verið skikkaðir til að mæta í göngu til stuðnings ríkisstjórninni. Kærandi hafi neitað að taka þátt í göngunni og hafi henni verið refsað með brottrekstri. Kærandi sé andvíg ríkistjórninni og hafi tekið þátt í friðsamlegum mótmælum gegn yfirvöldum ásamt börnum sínum. Fram kemur að kærandi eigi veikt bakland í heimaríki. Einu ættingjar hennar þar í landi sé aldraður faðir hennar og tvær systur. Dóttir hennar hafi látist úr krabbameini árið 2018 og önnur börn hafi flúið heimaríki, þ. á m. dóttir hennar, sem hafi fengið alþjóðlega vernd hér á landi í desember 2019 á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.

Í greinargerð kemur fram að öryggisástand í Venesúela sé mjög alvarlegt og ótryggt. Þangað til fyrir skömmu hafi íslensk stjórnvöld veitt öllum umsækjendum frá Venesúela viðbótarvernd vegna ástandsins. Kærandi fái ekki annað séð en að nýlegar heimildir séu sama efnis og fyrri heimildir um ástandið í landinu sem ákvarðanir um veitingu byggðu á. Í nýlegum heimildum, þ. á m. skýrslu Human Rights Watch fyrir árið 2020 og yfirlýsingu á heimasíðu mannréttindaráðs Sameinuðu þjóðanna frá 10. mars 2021, komi m.a. fram að yfirvöld hafi haldið áfram að fremja sams konar glæpi og þau hafi gert undanfarin ár. Til að mynda hafi verið framkvæmdar handtökur á mótmælendum og stjórnarandstæðingum. Þá hafi lögreglusveitir staðið á bakvið þúsundir manndrápa á almennum borgurum án dóms og laga. Ofbeldisglæpir, s.s. morð, vopnuð rán, mannrán og bílaþjófnaðir séu algengir í Venesúela, þá sérstaklega í höfuðborginni Karakas, þar sem kærandi hafi verið búsett.

Kærandi krefst þess aðallega að henni verði veitt alþjóðleg vernd samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi heldur því fram að hún uppfylli skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga þar sem hún eigi á hættu ofsóknir í heimaríki vegna stjórnmálaskoðana, sbr. e-lið 3. mgr. 38. gr. Heimildir beri það með sér að opinberir starfsmenn, sem taldir séu gagnrýnir á ríkisstjórnina, hafi verið skotmörk yfirvalda. Opinberir starfsmenn hafi verið skyldaðir til að taka þátt í samkomum til stuðnings ríkisstjórninni og geti ekki komið sér undan því án þess að eiga á hættu að missa starf sitt. Þá hafi yfirvöld eftirlit með starfsmönnum sem tjái skoðanir sem séu andstæðar ríkistjórninni. Sem fyrr segir hafi kærandi verið opinber starfsmaður í Venesúela og tekið þátt í mótmælum gegn ríkistjórninni í Venesúela. Vegna framangreinds hafi kærandi ástæðuríkan ótta við að verða fyrir ofsóknum í heimaríki vegna stjórnmálaskoðana.

Til vara er þess krafist að kæranda verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi lýst viðvarandi hættuástandi í Venesúela vegna glæpastarfsemi sem þar viðgangist. Hún hafi m.a. sjálf verið rænd og orðið fyrir ofbeldi. Ekkert hafi komið fram í málinu sem bendi til þess að hætta sú sem almennum borgurum stafi af glæpagengjum og yfirvöldum í Venesúela sé yfirstaðin. Að framangreindu virtu, og að teknu tilliti til persónulegra aðstæðna og bakgrunns kæranda, telur kærandi að raunhæf ástæða sé til að ætla að hún eigi á hættu að sæta pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, verði hún send aftur til heimaríkis.

Verði ekki fallist á aðal- eða varakröfu kæranda er sú krafa gerð til þrautavara að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Krafan er byggð á því að kærandi hafi ríka þörf fyrir vernd vegna erfiðra félagslegra aðstæðna hennar í heimaríki. Viðvarandi mannréttindabrot eigi sér stað í Venesúela og yfirvöld veiti þegnum sínum ekki nægilega vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum. Þá hafi almennir borgarar þurft að glíma við fátækt, matarskort og skertan aðgang að heilbrigðisþjónustu. Kærandi telur auk þess rétt að litið verði til þess hvaða áhrif Covid-19 faraldurinn og það ástand sem hann hafi skapað hafi haft á stöðu hennar í Venesúela. Samkvæmt ferðaleiðbeiningum bandaríska utanríkisráðuneytisins sé faraldurinn talinn vera á mjög háu stigi í Venesúela og hafi fólk verið varað við því að ferðast til landsins. Í leiðbeiningunum sé einnig vísað til þess að heilbrigðiskerfi landsins sé við það að brotna undan álagi. Aldraðir séu í aukinni hættu á að veikjast og deyja af völdum Covid-19 og sé því ljóst að kærandi kunni að vera í hópi þeirra sem verði fyrir hvað verstum áhrifum vegna faraldursins í Venesúela. Að framangreindu virtu, og að teknu tilliti til viðkvæmrar stöðu kæranda, telur kærandi að skilyrði 1. mgr. 74. gr. séu uppfyllt. Í því sambandi vísar kærandi m.a. til úrskurðar kærunefndar í máli nr. 149/2000. Kærandi telur málið sambærilegt sínu, en um sé að ræða einstæða konu á áttræðisaldri frá Perú sem hafi fengið dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða hér á landi, m.a. vegna þess að hún hafi ekki getað treyst á stuðning fjölskyldu í heimaríki.

Kærandi gerir margvíslegar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun, þ. á m. við rökstuðning Útlendingastofnunar fyrir því að hún eigi ekki rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða vegna almenns ástands í heimaríki.

V.         Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað venesúelsku vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé venesúelskur ríkisborgari.

Landaupplýsingar

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Venesúela, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

• 2020 Country Reports on Human Rights Practices: Venezuela (U.S. Department of State, 30. mars 2021);
• 2020 Report on International Religious Freedom: Venezuela (U.S. Department of State, 12. maí 2021);
• Annual Report 2020 – Chapter IV.B: Venezuela (Inter-American Commission on Human Rights, 2021);
• Annual Report of the Inter-American Commission of Human Rights 2019 (Inter-American Commission on Human Rights, 24. febrúar 2020);
• Country of Origin Information Report. Venezuela Country Focus (European Asylum Support Office, ágúst 2020);
• Detailed findings of the independent international fact-finding mission on the Bolivarian Republic of Venezuela (United Nations. Human Rights Council, 15. september 2020);
• Fostering Impunity: The Impact of the Failure of the Prosecutor of the International Court to Open an Investigation into the Possible Commission of Crimes against Humanity in Venezuela (Organization of American States, OAS, 2. desember 2020);
• Freedom in the World 2021 – Venezuela (Freedom House, 3. mars 2021);
• General Country of Origin Information Report. Venezuela 2020 (Netherlands. Ministry of Foreign Affairs, júní 2020);
• Guidance Note on International Protection Considerations for Venezuelans – Update I (UNHCR, maí 2019);
• Human Rights Violations in the Bolivarian Republic of Venezuela: A Downward Spiral with No End in Sight (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, júní 2018);
• Independence of the justice system and access to justice in the Bolivarian Republic of Venezuela, including for violations of economic and social rights, and the situation of human rights in the Arco Minero del Orinoco region (United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 29. september 2020);
• Outcomes of the investigation into allegations of possible violations of the human rights to life, liberty, and physical and moral Integrity in the Bolivarian Republic of Venezuela (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 17. september 2020);
• Report of the General Secretariat of the Organization of American States and the Panel of Independent International Experts on the Possible Commission of Crimes Against Humanity in Venezuela. Second Edition (Organization of American States, OAS, mars 2021);
• Situation of human rights in the Bolivarian Republic of Venezuela (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 16. júní 2021);
• Situation of Venezuelans who have returned and seek to return to their country in the context of COVID-19 (Organization of American States, OAS, september 2020);
• Venezuela Country Focus (European Asylum Support Office, EASO, ágúst 2020);
• Venezuela Country Report 2020 (Bertelsmann Stiftung, 2020);
• Venezuela: Den humanitære situasjonen (Landinfo, 12. ágúst 2019);
• Venezuela’s Humanitarian Emergency (Human Rights Watch, 4. apríl 2019);
• Venezuela: Los Colectivos (Landinfo, 1. október 2019);
• Venezuela. Sikkerhetssituasjonen for sivilbefolkningen (Landinfo, 14. apríl 2020);
• Venezuela: Treatment of citizens by the authorities based on whether or not they participate in anti-government protests, including whether some are more targeted than others and for what reasons; whether access to social security programs may be affected by political activities (2017–January 2021) (Immigration and Refugee Board of Canada, 3. febrúar 2021);
• The World Factbook – Venezuela (Central Intelligence Agency, síðast uppfært 24. ágúst 2021);
• World Report 2021 – Venezuela (Human Rights Watch, 13. janúar 2021);

Í framangreindum skýrslum, þ. á m. skýrslum bandarísku utanríkisþjónustunnar frá 2020, bandarísku leyniþjónustunnar frá 2021 og Human Rights Watch frá 2021, kemur fram að Venesúela sé fjölflokka lýðræðisríki að nafninu til. Nicolás Maduro, forseti landsins frá árinu 2013, hafi hins vegar styrkt völd sín jafnt og þétt og um leið veikt löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald landsins. Stjórnarkreppa hafi ríkt í Venesúela frá árinu 2019. Forsetatíð Nicolás Maduro hafi lokið hinn 10. janúar 2019, en hann hafi neitað að afsala sér völdum og haldið því fram að hann hafi unnið sigur í forsetakosningum árið áður. Niðurstöður kosninganna, sem hafi sætt mikilli gagnrýni og hvorki talist óháðar né sanngjarnar, hafi verið ógiltar af venesúelska þinginu. Hinn 23. janúar 2019 hafi Juan Guaido, forseti venesúelska þingsins, tekið við embætti forseta til bráðabirgða. Guaido hafi fullt stjórnskipulegt umboð frá þinginu og yfir 50 ríki hafi viðurkennt lögmæti hans sem bráðabirgðaforseta, þ. á m. Bandaríkin og flest ríki innan Evrópusambandsins. Þrátt fyrir það fari Maduro með stjórn allra ríkisstofnana landsins auk þess sem hann njóti stuðnings öryggissveita. Guaido hafi því ekki getað beitt valdheimildum sínum.

Í skýrslu EASO frá 2020 kemur fram að fljótlega eftir að Maduro hafi orðið forseti árið 2013 hafi olíuverð í Venesúela farið hríðlækkandi. Olía hafi lengi verið helsta tekjulind Venesúela og hafi um helmingur af árlegum tekjum ríkissjóðs komið til vegna olíuvinnslu. Lækkun olíuverðs hafi, ásamt efnahagsstefnu stjórnvalda og íþyngjandi regluverki atvinnulífsins, átt þátt í niðursveiflu hagkerfisins í Venesúela. Óðaverðbólga og kreppa hafi dregið verulega úr kaupmætti almennings í landinu og orsakað skort á matvælum, lyfjum og öðrum nauðsynjavörum. Þrátt fyrir að lágmarkslaun hafi verið hækkuð hafi meginþorri almennings ekki geta keypt nauðsynjavörur og framfleytt sér án fjárhagsaðstoðar. Í skýrslu Human Rights Watch frá 2019 kemur fram að könnun á vegum þriggja háskóla í Venesúela hafi leitt í ljós að mataröryggi um 80 % heimila í Venesúela hafi verið ógnað og að um tveir þriðju af þjóðinni hafi lést um að meðaltali 11 kíló árið 2017. Matar- og næringarskortur hafi því orðið að landlægu vandamáli í Venesúela. Yfir fimm milljón venesúelskra ríkisborgara hafi lagt á flótta eða séu á vergangi vegna ástandsins í landinu. Venesúelska flóttamannakrísan sé eitt alvarlegasta vandamál nútímans og fjölmennustu fólksflutningar í nútímasögu Suður-Ameríku.

Í skýrslu Freedom House frá 2021 kemur fram að strangar hömlur hafi verið settar á borgararéttindi venesúelskra ríkisborgara, þ. á m. á tjáningar-, samkomu- og félagafrelsi. Stjórnarandstæðingar, blaðamenn, aðgerðarsinnar, mótmælendur og einstaklingar sem taldir séu andsnúnir ríkistjórninni hafi verið skotmörk yfirvalda og hafi m.a. þurft að sæta handahófskenndum rannsóknum og handtökum. Neyðarástandi hafi verið lýst yfir í landinu í mars 2020 vegna Covid-19 faraldursins og hafi allsherjar útgöngubann verið sett á. Borgarar sem hafi verið á götum úti í trássi við útgöngubannið hafi þurft að sæta handahófskenndu ofbeldi og í sumum tilvikum pyndingum af hendi yfirvalda og vopnahópa. Þá kemur fram að ferðafrelsi ríkisborgara sem hafi snúið aftur til landsins hafi verið skert verulega. Hafi þeim verið gert að vera í sóttkví í 25 daga við bágbornar aðstæður í móttökumiðstöðvum sem hermenn og meðlimir vopnahópa hafi haldið vörð um. 

Í skýrslu EASO frá 2020 kemur fram að morðtíðnin í Venesúela sé ein sú hæsta í Mið- og Suður-Ameríku. Frá 2018 til 2019 hafi morðum fækkað en það sé ekki til marks um að ofbeldi í landinu hafi farið minnkandi. Vopnahópum hafi tekist að viðhalda yfirráðasvæðum sínum og komið á fót eiginlegum smáríkjum (e. micro-states) innan Venesúela sem hafi gert það að verkum að dregið hafi úr átökum milli stríðandi fylkinga. Þá megi rekja lækkun í tíðni morða til aukinnar fátæktar og flutnings fólks úr landi. Tíðni mannrána hafi einnig lækkað og megi rekja það til erfiðleika við greiðslu lausnargjalda vegna óðaverðbólgu. Á sama tíma hafi tíðni annarra glæpa hækkað, s.s. fjárkúgun, fíkniefnasala og heimilisofbeldi.

Í fyrrnefndri skýrslu bandarísku utanríkisþjónustunnar kemur fram að stjórn yfirvalda yfir öryggissveitum landsins hafi minnkað undanfarin ár. Hin ólögmæta og sífellt óvinsælli ríkisstjórn Maduro hafi treyst á hersveitir-, leyniþjónustu og vopnahópa (Colectívos) til þess að veikja stöðu stjórnarandstæðinga og draga úr vilja almennings til mótmæla. Í skýrslu Landinfo frá 2019 kemur fram að Colectívos sé sameiginlegt heiti yfir vopnahópa sem starfi í Venesúela og styðji ríkisstjórnina. Colectívos, sem samanstandi af allt að 100 mismunandi vopnahópum, séu með viðveru um land allt. Óljóst sé að hve miklu leyti vopnahópunum sé stjórnað af yfirvöldum en Colectívos hafi verið þátttakendur í aðgerðum yfirvalda gegn mótmælendum og stjórnarandstæðingum ríkisstjórnar Maduro.

Í niðurstöðuskýrslu óháðrar nefndar á vegum mannréttindaráðs Sameinuðu þjóðanna (e. Detailed findings of the independent international fact-finding mission on the Bolivarian Republic of Venezuela) frá 2020 er fjallað um ítarlega rannsókn á aðgerðum yfirvalda í Venesúela frá árinu 2014. Nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að yfirvöld í Venesúela og vopnahópar á þeirra vegum hafi framið svívirðilega glæpi, þ. á m. kerfisbundnar pyndingar og aftökur án dóms og laga, sem geti fallið undir skilgreiningu á glæpum gegn mannkyninu (e. crimes against humanity). Meiri hluti glæpanna hafi verið hluti af kerfisbundnu ofbeldi gegn almenningi í þeim tilgangi að efla stefnu ríkisins. Þá hafi háttsettir embættismenn og herforingjar haft vitneskju um glæpina og ekki gripið til aðgerðar til að sporna gegn þeim. Samtök Ameríkuríkja (e. Organization of American States, OAS) hafa í skýrslum sínum frá 2020 og 2021 komist að sömu niðurstöðu. Í skýrslunum kemur m.a. fram að umfang og alvarleiki glæpa gegn mannkyninu í Venesúela hafi aukist frá því að fyrri skýrsla samtakanna hafi verið gefin út árið 2018. Skráð tilvik aftaka án dóms og laga séu yfir 18 þúsund og fjöldi einstaklinga hafi þurft að sæta handahófskenndum handtökum og varðhöldum. Þvinguð mannshvörf hafi verið tíð og yfirvöld hafi beitt ýmsum aðferðum við pyndingar, s.s. kynferðislegu ofbeldi.

Í skýrslu EASO frá 2020 kemur fram að opinberir starfsmenn í Venesúela sem séu andvígir ríkisstjórninni eða álitnir vera það hafi verið skotmörk yfirvalda. Opinberum starfsmönnum hafi verið gert skylt að mæta á göngur til stuðnings yfirvöldum. Haldið hafi verið utan um mætingar þeirra í slíkar göngur og hafi fjarvera talist brottrekstrarsök í sumum tilvikum. Starfsmenn sem hafi látið í ljós óánægju í garð yfirvalda hafi mætt hindrunum, t.a.m. hafi þeim verið verið neitað um önnur opinber störf og jafnvel um aðgang að opinberri þjónustu. Yfirvöld hafi þó ekki staðið í vegi fyrir því að opinberir starfsmenn segi upp störfum eða yfirgefi landið.

Í framangreindum skýrslum, þ. á m. skýrslum Human Rights Watch frá 2019 og EASO frá 2020, kemur fram að heilbrigðiskerfið í Venesúela sé að nálgast þolmörk sín. Frá árinu 2012 hafi heilbrigðisþjónusta í landinu farið versnandi. Innviðir heilbrigðiskerfisins séu veikburða og skortur sé á heilbrigðisvörum og lyfjum. Þá sé skortur á heilbrigðisstarfsfólki sem hafi flúið land í miklum mæli. Fjölda sjúkrahúsa hafi verið lokað undanfarin ár og afkastageta þeirra sjúkrahúsa sem enn séu starfrækt hafi verið takmörkuð, t.a.m. hafi mörg þeirra ekki haft reglulegan aðgang að rafmagni og vatni. Umfang vandans liggi ekki fyrir vegna vanrækslu yfirvalda við birtingu heilbrigðisupplýsinga. Þó liggi fyrir að tíðni barnadauða og útbreiðsla sjúkdóma sem hefði mátt koma í veg fyrir með bólusetningum, s.s. barnaveiki, malaríu og mislinga, hafi aukist verulega á undanförnum árum. Heilbrigðiskerfið í Venesúela hafi verið illa undirbúið fyrir Covid-19 faraldurinn og hafi einstaklingar sem greinst hafi með sjúkdóminn ekki fengið viðeigandi meðferð.

Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.

Í 38. gr. laga um útlendinga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.

Í 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:

a.   ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,

c.   aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Orðasambandið „ástæðuríkur ótti við að vera ofsóttur“ í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki verður umsækjandinn með rökstuddum hætti að leiða líkur að því að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á með heildstæðri og trúverðugri frásögn af atburðum, og eftir atvikum með trúverðugum gögnum, sem eru í samræmi við áreiðanlegar og hlutlægar upplýsingar um almennt ástand í heimaríki hans, að hann hafi orðið fyrir ofsóknum í skilningi laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis. Í þeim tilvikum hvílir það á stjórnvöldum að eyða öllum vafa um slíka hættu, t.d. með vísan til þess að aðstæður í heimaríki hans hafi breyst.

Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2019). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).

Aðalkrafa kæranda er byggð á því að hún hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í heimaríki sínu, Venesúela, vegna stjórnmálaskoðana, sbr. e- lið 3. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi, í starfi sem bókasafnsfræðingur í utanríkisráðuneyti Venesúela, orðið fyrir þrýstingi frá stjórnvöldum um að sýna hollustu. Til að mynda hafi henni verið skipað að mæta í göngu til stuðnings ríkisstjórninni. Kærandi sé andvíg ríkisstjórninni og hafi því neitað að taka þátt í göngunni. Af þeim sökum hafi henni verið hótað brottrekstri.

Við meðferð málsins hjá kærunefnd lagði kærandi fram ýmis gögn sem hún telur styðja við frásögn sína. Um er að ræða starfsmannaskírteini, skírteini vegna starfsþjálfunar og ljósmyndir sem kærandi kveður að séu af sér við störf á bókasafni utanríkisráðuneytis Venesúela. Að teknu tilliti til framlagðra gagna telur kærunefnd ekki ástæðu til að draga í efa að hún hafi unnið í utanríkisráðuneyti Venesúela.

Kærandi hefur hins vegar ekki lagt fram nein gögn sem leiða að því líkur að hún eigi á hættu ofsóknir í heimaríki vegna starfs síns. Frásögn kæranda ber ekki með sér að hún hafi tekið þátt í mótmælum gegn ríkisstjórninni eða gagnrýnt stjórnvöld opinberlega. Þá gefa þær landaupplýsingar sem kærunefnd hefur kynnt sér ekki til kynna að opinberir starfsmenn í Venesúela sem hafi ekki orðið við skipun um að mæta í stuðningsgöngu fyrir ríkisstjórn landsins eigi á hættu áreiti eða annars konar meðferð af hálfu stjórnvalda sem nái því marki að teljast ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 38. gr. sömu laga.

Að mati kærunefndar benda gögn málsins og framburður kæranda samkvæmt framangreindu ekki til þess að hún eigi á hættu ofsóknir af hálfu stjórnvalda á grundvelli stjórnmálaskoðana í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, verði henni gert að snúa aftur til heimaríkis. Kærunefnd telur gögn málsins að öðru leyti ekki benda til þess að kærandi hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 38. gr. laganna.

Telur kærunefnd því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi

Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.

Flóttamannstofnun Sameinuðu þjóðanna gaf út leiðbeiningar vegna umsókna venesúelskra ríkisborgara um alþjóðlega vernd árið 2019. Í leiðbeiningunum kemur fram að það sé mat stofnunarinnar að meiri hluti venesúelskra ríkisborgara hafi ríka þörf fyrir vernd vegna ástandsins í Venesúela. Atburðir undanfarinna ára hafi raskað allsherjarreglu í landinu og sé líf þeirra, öryggi og frelsi því í hættu. Í ljósi ástandsins hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hvatt aðildarríki til þess að senda venesúelska ríkisborgara ekki aftur til landsins.

Á árunum 2018 til 2020 var þeim venesúelsku ríkisborgurum sem sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi veitt viðbótarvernd af Útlendingastofnun með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun lagði til grundvallar að umsækjendur frá Venesúela ættu á hættu ómannúðlega meðferð í heimaríki. Í því sambandi var vísað til upplýsinga um stöðu mannréttindamála í Venesúela og skýrslu OAS frá 2018 um þátt yfirvalda í glæpum gegn mannkyni. Þá var vísað til þess að yfirvöld hefðu komið að eða í það minnsta látið óátalin þau margvíslegu mannréttindabrot sem framin séu í landinu. Yfirvöld væru því síst til þess fallin að veita borgurum landsins vernd.

Aðstæður í Venesúela hafa þegar verið raktar með ítarlegum hætti. Í ljósi þeirra upplýsinga telur kærunefnd ljóst að öryggisástand og almennar aðstæður í Venesúela hafa ekki tekið framförum á undanförnum árum. Þvert á móti gefa þær skýrslur sem kærunefnd hefur kynnt sér til kynna að ástandið í landinu hafi farið versnandi. Til að mynda kemur fram í skýrslu OAS frá 2020 að umfang og alvarleiki glæpa gegn mannkyni í Venesúela hafi aukist frá útgáfu skýrslu samtakanna árið 2018. Verður raunar ekki ráðið af upplýsingum um ástandið í Venesúela af hvaða ástæðum Útlendingastofnun synjaði kæranda um viðbótarvernd hér á landi.

Í ljósi þess að það eru yfirvöld í heimaríki kæranda sem að eru að mestu ábyrg fyrir þeirri alvarlegu stöðu sem ríkir þar og heimildir bera með sér að ástandið sé að mestu sambærilegt í öllu landinu er það mat kærunefndar að ekki sé raunhæft eða sanngjarnt að ætlast til þess af kæranda að hún setjist að annars staðir í heimaríki sínu, sbr. 4. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.

Telur kærunefnd því ljóst að kærandi uppfylli skilyrði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga til að teljast flóttamaður hér á landi.

Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga

Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi teljist flóttamaður skv. 2.mgr. 37. gr. laga um útlendinga og eigi ekki möguleika á flutningi innanlands á hún rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi skv. 40. gr. laganna, enda er hún stödd hér á landi og fellur ekki undir ákvæði 2. mgr. 40. gr. sömu laga.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið er ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi. Kæranda er veitt alþjóðleg vernd með vísan til 1. mgr. 40. gr. laga um útlendinga.

Í ljósi þess að kærunefnd hefur fallist á varakröfu kæranda eru ekki forsendur til að taka þrautavarakröfu kæranda til umfjöllunar í máli þessu.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Kærandi telst flóttamaður skv. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og er veitt alþjóðleg vernd með vísan til 1. mgr. 40. gr. sömu laga. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 73. gr. laga um útlendinga.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The appellant is a refugee according to Article 37, paragraph 2, of the Act on Foreigners, and is granted international protection according to Article 40, paragraph 1, of the same law. The Directorate is instructed to issue to the appellant a residence permit on the basis of Article 73 of the Act on Foreigners.

Tómas Hrafn Sveinsson

Sindri M. Stephensen                                                                   Þorbjörg I. Jónsdóttir