KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 24. október 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 527/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17080007

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.         Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 1. ágúst 2017 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...], og vera frá [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. júlí 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Svíþjóðar.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli 1., 2. og 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Til vara krefst kærandi þess að honum verði veitt alþjóðleg vernd á grundvelli ríkisfangsleysis, sbr. 39. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II.        Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 15. maí 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 14. maí 2017, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Svíþjóð. Þann 22. maí 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Svíþjóð, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 24. maí 2017 barst svar frá sænskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Útlendingastofnun ákvað þann 11. júlí 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Svíþjóðar. Kærandi kærði ákvörðunina þann 1. ágúst 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda, ásamt fylgigögnum, barst kærunefnd 14. ágúst 2017. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að tjá sig við nefndina um efni málsins. Í ljósi fyrirliggjandi gagna í máli kæranda taldi kærunefnd ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.

III.          Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Svíþjóðar. Lagt var til grundvallar að Svíþjóð virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Svíþjóðar ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Svíþjóðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun lagði hann fram umsókn um vernd sem ríkisfangslaus einstaklingur, sbr. 1. mgr. 39. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðun Útlendingastofnunar var tekið fram að í greinargerð með 39. gr. laga um útlendinga komi fram að óski umsækjandi um alþjóðlega vernd jafnframt eftir stöðu ríkisfangslauss einstaklings skuli leysa úr þeim málum samhliða. Fyrir liggi í málinu að sænsk stjórnvöld beri ábyrgð á efnislegri niðurstöðu á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd og sé það því skylda þeirra að taka afstöðu til þess hvort kærandi sé ríkisfangslaus beri hann því við.

IV.          Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann tilheyri hópi [...] sem séu án ríkisfangs. Foreldrar kæranda hafi farið ólöglega til [...] áður en hann fæddist og hafi hann því hvorki ríkisborgararétt í [...]. Samkvæmt gögnum frá sænskum stjórnvöldum hafi kærandi fengið lokasynjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi og standi til að senda hann til [...] en óumdeilt sé að hann sé af [...] þjóðerni þó svo að hann hafi ekki ríkisfang í [...]. Kærandi hafi aldrei komið til [...] og eigi engan að þar í landi auk þess sem hann óttist fjölskyldu fyrrverandi kærustu sinnar sem búi nú í [...]. Kærandi kveðst hafa misst foreldra sína ungur og hafi þurft að vinna fyrir sér eftir þann missi. Þá hafi hann verið beittur ofbeldi við störf sín í [...] og snuðaður um laun. Sé því ljóst að ákvörðun sænskra stjórnvalda um að synja kæranda um vernd og endursenda hann til [...] sé í trássi við grundvallarreglur þjóðarréttar um bann við endursendingu einstaklings þangað sem líf hans eða frelsi sé í hættu en reglan sé lögfest í 42. gr. laga um útlendinga. Því sé ljóst að verði kærandi endursendur til Svíþjóðar standi hann frammi fyrir raunverulegri hættu á að vera sendur til svæðis þar sem Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna telji einstaklinga eiga hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.

Kærandi byggir á því að taka skuli umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi m.a. til lögskýringargagna við ákvæðið. Þá kveði c-liður 1. mgr. 36. gr. laganna einungis á um heimild til handa stjórnvöldum til að synja kæranda um efnismeðferð umsóknar sinnar en ekki skyldu. Kærandi bendir á tölfræði mála í Svíþjóð og að erfitt sé fyrir hann að fá mál sitt endurupptekið í Svíþjóð og að ekki sé veitt endurgjaldslaus lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu. [...]. Kærandi sé ungur að árum og hafi verið fylgdarlaust barn við komuna til Svíþjóðar en þrátt fyrir það hafi kærandi fengið synjun á báðum stjórnsýslustigum þar í landi. Þá kveðst kærandi vera með [...], mikið af hugsunum sæki á hann og óvissa um framtíð hans trufli hann. Þá hafi kærandi leitað til sálfræðings hér á landi. Samkvæmt dagbókarfærslu sálfræðings Göngudeildar sóttvarna, dags. 28. júní 2017, sé kærandi [...]. Kærandi vísar máli sínu til stuðnings í fjögur önnur mál sem séu sambærileg máli hans þar sem umsóknir umsækjenda um alþjóðlega vernd hafi verið teknar til efnislegrar meðferðar hér á landi jafnvel þótt Ísland hafi ekki borið ábyrgð á slíkri meðferð samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni. Kærandi telur ljóst að ungur aldur hans leiði til þess að hann sé í viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga auk þess sem hann hafi orðið fyrir líkamlegu ofbeldi og glími við mikla andlega vanlíðan.

Þá byggir kærandi á því að hann eigi sjálfstæðan rétt til þess að leggja fram umsókn skv. 39. gr. laga um útlendinga enda sé hann ríkisfangslaus einstaklingur. Ekki sé heimild í útlendingalögum til að synja honum um efnismeðferð umsóknar sem byggist á áðurnefndri grein laganna og því beri stjórnvöldum að taka efnislega afstöðu til umsóknar hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ríkisfangsleysis.

Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun, einkum að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. 

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar. 

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum sbr. 25. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans hjá Útlendingastofnun. Ljóst er að kærandi er ungur karlmaður sem kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 15. maí 2017 vera við góða líkamlega og andlega heilsu. Í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 31. maí 2017 kvaðst kærandi þó hafa mikið af hugsunum sem trufli hann út af þeirri óvissu sem hann lifi við og að vita ekki hvernig framtíð hans verði. Í framangreindu viðtali þann 31. maí 2017 kom fram að kærandi hafi átt erfitt allt sitt líf þar sem hann hafi misst foreldra sína ungur að árum. Illa hafi verið komið fram við kæranda í kjölfar þess missis og hann hafi þurft að vinna fyrir sér sjálfur. Jafnframt hafi kærandi verið snuðaður um laun og beittur líkamlegu ofbeldi. Þá hafi kærandi sótt þrjá tíma hjá sálfræðingi á göngudeild sóttvarna dagana 23. og 28. júní og 21. júlí 2017. Í samskiptasögu kæranda hjá göngudeildinni kemur fram að kærandi sé [...] og óttist að vera sendur frá landinu. Þá hafi kærandi fengið lyf vegna andlegra veikinda sinna.

Í ljósi gagna málsins metur kærunefnd andlegt ástand kæranda ekki svo alvarlegt að hann teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, því þótt hann hafi sótt sér einhverja sálfræðiþjónustu hér á landi teljast persónulegir eiginleikar hans og aðstæður hans ekki þess eðlis að hann telst hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hans hér auk þess sem ekki verður talið að hann geti ekki að fullu nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð í Svíþjóð

Fyrir liggur í máli þessu að sænsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Svíþjóðar er byggt á því að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Svíþjóð, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

·        Asylum Information Database, National Country Report: Sweden (European Council on Refugees and Exiles, mars 2017),

·        Amnesty International Report 2016/17 (Amnesty International, 22. febrúar 2017),

• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016),

·        Freedom in the World 2016 – Sweden (Freedom House, 29. júní 2016),

·        Sweden 2016 Human Rights Report (United States Department of State, 3. mars 2017),

·        Good Advice for Asylum seekers in Sweden (The Swedish Network of Refugee Support Group, júní 2015),

·        Observations by the United Nations High Commissioner for Refugees Regional Representation for Northern Europe on the draft law proposal on restrictions of the possibility to obtain a residence permit in Sweden (The UN High Commissioner for Refugees, 10. mars 2016) og

·       Upplýsingar af vefsíðu sænsku útlendingastofnunarinnar (www.migrationsverket.se).

Í framangreindum gögnum kemur fram að sænska útlendingastofnunin (s. Migrationsverket) tekur ákvarðanir er varða umsóknir um alþjóðlega vernd. Umsækjandi um alþjóðlega vernd á þess kost að bera synjun útlendingastofnunarinnar á umsókn sinni undir stjórnsýsludómstól (s. Migrationsdomstolen) og þeim dómi er unnt að áfrýja til áfrýjunardómstóls (s. Migrationsöverdomstolen). Umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem hafa fengið endanlega synjun á umsókn sinni hjá sænsku útlendingastofnuninni og framangreindum dómstólum, eiga þess kost að leggja fram viðbótarumsókn hjá sænsku útlendingastofnuninni, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Ef nýjar upplýsingar eða ný gögn liggja fyrir í máli umsækjanda, aðstæður hafa breyst verulega eða verulegir annmarkar hafa verið á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði fyrir viðbótarumsókn verið uppfyllt. Synjun sænsku útlendingastofnunarinnar um að taka viðbótarumsókn til skoðunar má kæra og engin takmörk eru á því hversu oft umsækjandi getur lagt fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd. Umsækjendur eiga rétt á takmarkaðri félagslegri aðstoð á meðan viðbótarumsókn er til meðferðar. Þá eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun, skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem muni brjóta í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Svíþjóð er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Samkvæmt framangreindum skýrslum um aðstæður og aðbúnað umsækjenda í Svíþjóð eiga þeir rétt á húsnæði, mataraðstoð og vasapeningum, geti þeir ekki framfleytt sér sjálfir. Að sama skapi er umsækjendum tryggður aðgangur að grunnheilbrigðisþjónustu.

Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er ljóst að sænsk stjórnvöld uppfylla skyldur sínar varðandi lögfræðiaðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd skv. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 32/2013 um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd leggja fram umsókn um vernd í Svíþjóð í fyrsta skipti eiga þeir rétt á lögfræði- og túlkaþjónustu án endurgjalds þegar umsókn er til meðferðar hjá sænsku útlendingastofnuninni og á kærustigum málsins. Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga hins vegar ekki rétt á lögfræðiþjónustu án endurgjalds við að leggja fram viðbótarumsókn en þeir geta átt rétt á að fá tilnefndan lögmann ef sænska útlendingastofnunin samþykkir að taka viðbótarumsóknina til skoðunar. Endurgjaldslaus túlkaþjónusta er ekki í boði við framangreinda málsmeðferð. Umsækjendur um alþjóðlega vernd geta einnig leitað til frjálsra félagasamtaka, t.d. ráðgjafarmiðstöðvar (s. Rådgivningsbyrån) sem veitir lögfræðiaðstoð og ráðgjöf.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins það með sér að í Svíþjóð sé almennt veitt fullnægjandi vernd gegn brottvísun umsækjenda um alþjóðlega vernd til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi ógnað (non-refoulement), sbr. IV. kafli sænskra laga um útlendinga (s. Utlänningslagen 2005:716). Er þá sérstaklega litið til þess að þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda eindregið til þess að málsmeðferð sænskra yfirvalda sé fullnægjandi og veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd viðunandi úrræði til að tryggja að réttur þeirra sé ekki brotinn og að einstaklingsbundið mat verði lagt á aðstæður þeirra. Ekkert bendi til þess að umsækjendum sé synjað sjálfkrafa um alþjóðlega vernd í Svíþjóð eða þeir endursendir til heimaríkis án þess að leyst sé úr málum þeirra á einstaklingsgrundvelli.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Svíþjóð hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Svíþjóð bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Svíþjóðar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Ljóst er að kærandi er ungur karlmaður sem kveðst eiga við andleg veikindi að stríða og vera fórnarlamb líkamlegs ofbeldis. Þrátt fyrir að kærandi teljist ekki einstaklingur í viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga leiðir af 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga að leggja þarf mat á hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hans, m.a. vegna þess að hann eigi erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna tiltekinna ástæðna sem varða hann.

Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Svíþjóð má ráða að umsækjendur eiga rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu sem þeir þurfa á að halda fram að brottflutningi þeirra frá landinu. Þó svo að mikið álag sé á hæliskerfi Svíþjóðar um þessar mundir telur kærunefnd ekki forsendur til annars, í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í landinu, en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti leitað sér heilbrigðisþjónustu við hæfi þar í landi. Þá er það mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að framkvæmd synjunar á efnismeðferð umsóknar hans hafi í för með sér verulegar og óafturkræfar afleiðingar fyrir heilsufar hans.

Þrátt fyrir andlega heilsu kæranda er það mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að flutningur hans til Svíþjóðar muni hafa slíkar verulegar og óafturkræfar afleiðingar á heilsu hans að líta verði svo á að fyrir hendi séu sérstakar ástæður í máli hans, eða að vegna stöðu umsóknar hans í Svíþjóð eða flutnings hans þangað muni hann eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki. Kærunefnd telur aðstæður kæranda ekki slíkar, að því er varðar heilsu hans, að hann muni eiga erfitt uppdráttar í Svíþjóð vegna þeirra.

Í ljósi aðstæðna í Svíþjóð og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það því mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi slíkar sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 31. maí 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 15. maí 2017.

Alþjóðleg vernd á grundvelli ríkisfangsleysis

Kærandi byggir á því í greinargerð að veita eigi honum alþjóðleg vernd á grundvelli ríkisfangsleysis hans, sbr. 39. gr. laga um útlendinga, þar sem hann tilheyri hópi [...] sem séu án ríkisfangs. Kærandi bendir á að ekki sé heimild í lögum um útlendinga til að synja honum um efnismeðferð umsóknar sem byggir á ákvæðinu og því beri stjórnvöldum að taka efnislega afstöðu til umsóknar hans.

Í 1. mgr. 39. gr. laga um útlendinga kemur fram að ríkisfangslaus einstaklingur sem staddur er hér á landi en telst ekki flóttamaður skv. 37. gr., og er ekki útilokaður frá réttarstöðu ríkisfangsleysis skv. 41. gr., hafi sjálfstæðan rétt til alþjóðlegrar verndar á grundvelli ríkisfangsleysis síns samkvæmt umsókn. Í lögskýringargögnum við ákvæðið kemur fram að komi upp að umsækjandi um alþjóðlega vernd á grundvelli flóttamannasamningsins óski jafnframt eftir stöðu ríkisfangslauss einstaklings skuli leysa úr þeim málum samhliða. Kærunefnd ítrekar að samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Líkt og áður hefur komið fram hafa sænsk stjórnvöld samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga því uppfyllt.

Í 1. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar er mælt fyrir um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða aðildarríki beri ábyrgð á meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd sem ríkisborgari þriðja lands eða ríkisfangslaus einstaklingur leggur fram í einu aðildarríkjanna. Í c-lið 2. gr. reglugerðarinnar kemur fram að skilgreiningin á umsækjanda sé ríkisborgari þriðja lands eða ríkisfangslaus einstaklingur sem hefur lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd sem enn liggur ekki endanleg ákvörðun fyrir um. Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar kemur m.a. fram að aðildarríkin skuli taka til meðferðar sérhverja umsókn um alþjóðlega vernd sem ríkisborgari þriðja lands eða ríkisfangslaus einstaklingur leggur fram á yfirráðasvæði einhvers aðildarríkjanna. Er því ljóst af þessum ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar að ríkisfangslausir einstaklingar heyra undir reglugerðina. Þá tekur kærunefnd undir með Útlendingastofnun að ekkert bendi til annars en að sænsk stjórnvöld skoði og taki tillit til þess ef kærandi kveðst vera ríkisfangslaus en Svíþjóð er m.a. aðili að samningi um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga.

Þótt orðalag 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga bendi til þess að ákvæðið taki eingöngu til umsókna um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd, með vísan til heimildar til að krefja Svíþjóð um að taka við umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarsamstarfsins, og í ljósi þess að efnismeðferð umsókna um alþjóðlega vernd og umsókn um stöðu ríkisfangsleysis einstaklinga haldast í hendur skv. lögum um útlendinga, að heimild til að synja efnismeðferð umsóknar kæranda nái til málsástæðna sem varða umsókn um alþjóðlega vernd, bæði á grundvelli ríkisfangsleysis og á þeim grundvelli að hann sé flóttamaður. Er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um málsástæður kæranda sem varða ríkisfangsleysi.

Reglur stjórnsýsluréttar

Líkt og fram hefur komið gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant þar sem ákvörðunin hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga m.a. þar sem ekki hafi verið aflað sálfræðiálits á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Af 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að stjórnvöldum ber að tryggja að mál þar sem reynir á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu nægjanlega upplýst með tilliti til heilsufars. Þegar stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að heilsufar umsækjanda um alþjóðlega vernd kunni að vera af því alvarleikastigi að aðstæður hans geti talist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna ber þeim að bregðast sérstaklega við því með því að gera reka að því að upplýsingum um heilsufar verði bætt við málið, sbr. jafnframt 7. gr. stjórnsýslulaga. Þetta á til dæmis við ef stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að umsækjandi hafi leitað eftir læknismeðferð.

Við töku ákvörðunar í máli kæranda þann 11. júlí 2017 lá fyrir að kærandi hefði farið til sálfræðings hér á landi til að leita sér aðstoðar vegna andlegs heilsufars, en kærandi sendi stofnuninni tölvupóst þess efnis þann 4. júlí 2017 ásamt gögnum frá Göngudeild sóttvarna. Kærunefnd hefur farið yfir gögn málsins og gerir ekki athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar er þetta varðar. Við meðferð máls kæranda hjá kærunefnd barst kærunefnd frekari gögn varðandi andlega heilsu kæranda. Kærunefnd hefur nú tekið afstöðu til andlegrar heilsu hans, sbr. það sem að framan er rakið, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun í máli kæranda og gerir því ekki athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar í málinu. Þá gerir kærunefnd ekki athugasemd við málsmeðferð stofnunarinnar að öðru leyti.

Samantekt

Í máli þessu hafa sænsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Svíþjóðar með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal                                                                                                                          Þorbjörg Inga Jónsdóttir