Nr. 298/2020 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 17. september 2020 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 298/2020

í stjórnsýslumáli nr. KNU20070034

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 28. júlí 2020 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. júlí 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Þess er krafist að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 4. mgr. 8. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Til vara er þess krafist að mál hans verði tekið til efnismeðferðar með vísan til 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 3. mgr. 36. gr. sömu laga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 6. febrúar 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Austurríki. Þann 21. febrúar 2020 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Austurríki, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í svari frá austurrískum yfirvöldum, dags. 26. febrúar 2020, höfnuðu þau beiðni um viðtöku kæranda á þeim grundvelli að í beiðninni kæmi fram að kærandi væri fylgdarlaust ungmenni og því væri austurrískum yfirvöldum ekki unnt að samþykkja beiðnina. Þann 3. mars 2020 sendu íslensk yfirvöld beiðni til austurrískra yfirvalda þar sem óskað var eftir því að fyrri beiðni yrði endurskoðuð. Beiðninni var synjað samdægurs af austurrískum yfirvöldum. Þann sama dag óskuðu íslensk yfirvöld enn á ný eftir því við austurrísk yfirvöld að þau endurskoðuðu fyrri synjun sína. Þann 17. mars 2020 barst enn á ný synjun frá austurrískum yfirvöldum. Þann 20. maí 2020 sendu íslensk yfirvöld beiðni til austurrískra yfirvalda þar sem óskað var eftir endurskoðun á fyrri synjun auk þess sem niðurstöður aldursgreiningar kæranda voru sendar með beiðninni. Þann 25. maí 2020 synjuðu austurrísk yfirvöld beiðninni á þeim grundvelli að þriggja vikna frestur til að óska eftir endurskoðun á fyrri synjun væri liðinn. Enn á ný, þann 26. maí 2020, óskuðu íslensk yfirvöld eftir því að austurrísk yfirvöld endurskoðuðu fyrri synjun sína. Þann 29. maí 2020 samþykktu austurrísk yfirvöld loks beiðni um viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Útlendingastofnun ákvað þann 7. júlí 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 14. júlí 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 28. júlí 2020 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 16. ágúst 2020.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að austurrísk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Austurríkis ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Austurríkis.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð sinni til kærunefndar mótmælir kærandi endursendingu til Austurríkis í fyrsta lagi með vísan til 4. mgr. 8. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Telur kærandi ljóst að vafi leiki á um aldur hans, enda geti Útlendingastofnun ekki ákvarðað aldur hans á annan hátt en gert hafi verið í málum þar sem niðurstaða aldursgreiningar hafi verið sú sama og þvert á það sem fram komi í framlögðu afriti af fæðingarvottorði hans. Þá leggi kærandi áherslu á það sem fram komi í greinargerð til Útlendingastofnunar varðandi óáreiðanleika og ónákvæmni sem felist í röntgenrannsóknum á tönnum. Kærandi hafi hvorki verið látinn njóta þess vafa sem leiki sannarlega á aldri hans né hafi hagsmunir hans verið hafðir að leiðarljósi í málinu. Í því ljósi telji kærandi að meðhöndla eigi mál hans eins og hann sé fæddur [...], líkt og hann haldi fram, og að taka eigi umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi í samræmi við meginreglu 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem c-liður sömu málsgreinar eigi ekki við, sbr. 4. mgr. 8. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Þá gerir kærandi athugasemdir við umfjöllun Útlendingastofnunar um aðstæður í Austurríki. Viðhorf austurrískra stjórnvalda og almennings í garð umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna hafi versnað á síðustu árum. Í gegnum tíðina hafi verið lagðar til og samþykktar viðamiklar og mjög íþyngjandi breytingar á austurrísku útlendingalögunum. Samkvæmt sérfræðingi á vegum samtaka sem starfi með umsækjendum um alþjóðlega vernd og flóttafólki hafi tilgangur breytinganna verið að vekja ótta hjá umsækjendum. Stjórnvöld hafi m.a. viljað hraða brottflutningi sem sé áhyggjuefni í ljósi þess að flutningur flóttafólks hafi ekki gengið vel á síðustu árum og illa hafi verið staðið að málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd en Austurríki sé eitt þeirra Evrópulanda sem hafi verið gagnrýnt sérstaklega fyrir langa málsmeðferð og óvandaðar ákvarðanir.

Kærandi byggir á því að íslenskum stjórnvöldum sé skylt að taka mál hans til efnislegrar meðferðar með vísan til 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og því sé ekki unnt að beita heimildinni í c-lið 1. mgr. 36. gr. sömu laga í máli þessu. Ákvæði 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga mæli fyrir um grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, en reglan feli í sér bann við brottvísun eða endursendingu einstaklinga til ríkja þar sem líf þeirra eða frelsi kunni að vera í hættu. Samkvæmt 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga sé íslenskum stjórnvöldum einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki sé tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Þá vísar kærandi til umfjöllunar í dómi Hæstaréttar í máli nr. 405/2013 sem kærandi telji snúast um bann gegn óbeinni endursendingu. Kærandi bendir á að fyrir liggi að Austurríki hafi synjað umsókn kæranda um alþjóðlega vernd og að líkur séu á að hann verði hnepptur í gæsluvarðhald við komuna þangað og fluttur til heimaríkis, með ófyrirsjáanlegum afleiðingum. Rétt sé að taka fram að öryggisástand í heimaríki kæranda sé mjög slæmt og óstöðugt. Kærandi vísar til eldri ákvörðunar Útlendingastofnunar þar sem umsækjanda frá heimaríki kæranda hafi verið veitt viðbótarvernd hér á landi vegna almennra aðstæðna í heimaríki. Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið fullyrt með almennum hætti að ekki hafi verið sýnt fram á að austurrísk yfirvöld muni ekki veita kæranda þá vernd sem áskilin sé í alþjóðlegum skuldbindingum landsins á sviði mannréttinda, þar á meðal reglunni um að fólki skuli ekki vísað brott þangað sem líf þeirra eða frelsi kunni að vera í hættu. Þetta telji kærandi vera rangt, þar sem með svari austurrískra stjórnvalda við endurviðtökubeiðni í máli kæranda staðfesti stjórnvöld þar í landi að kæranda bíði endursending frá Austurríki til heimaríkis síns. Kærandi telji því að sýnt hafi verið fram á að austurrísk stjórnvöld muni ekki veita honum þá vernd sem honum sé áskilin. Kærandi telji að það sé ljóst að Austurríki sendi fólk til heimaríkis kæranda þrátt fyrir að samkvæmt opinberum og áreiðanlegum heimildum séu almennir borgarar ekki öruggir þar í landi. Þá liggi einnig fyrir að austurrísk stjórnvöld hafi synjað kæranda um þá vernd sem hann eigi rétt á. Með vísan til framanritaðs sé áréttuð krafa kæranda um að umsókn hans verði tekin til efnismeðferðar með vísan til 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá byggir kærandi á því að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar hér á landi vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Íslenskum stjórnvöldum beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og þær afleiðingar sem endursending geti haft í för með sér fyrir hann, líkamlegar og andlegar, auk þess að meta hvort kærandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga við meðferð máls. Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort kærandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til þess að ekkert mat virðist hafa farið fram á því hvort hann teldist í sérstaklega viðkvæmri stöðu og hann hafi ekki verið spurður út í andlega líðan sína. Þetta sé sérstaklega ámælisvert í ljósi ungs aldurs kæranda, frásagnar hans af vanlíðan og þeim atburðum sem hann hafi gengið í gegnum, uppruna hans og þeirrar staðreyndar að hann hafi verið einn á flótta frá unga aldri.

Þá vísar kærandi til breytinga á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 er varða framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi til þess að umrædda reglugerð skorti lagastoð vegna þeirra skilyrða sem þar séu sett fram, þ.e. að þau gangi lengra en ákvæði laga um útlendinga og gangi í raun gegn vilja löggjafans. Athygli sé vakin á orðalagi 32. gr. a umræddrar reglugerðar en þar komi fram að þau viðmið sem sett séu fram í greininni séu nefnd í dæmaskyni og sé því ekki um að ræða tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður eigi við. Íslenskum stjórnvöldum beri að leggja heildarmat á einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og þær aðstæður sem kærandi muni standa frammi fyrir í Austurríki komi til endursendingar en ekki einungis horfa til afmarkaðra og þröngra skilyrða umræddrar reglugerðar.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Austurríkis á umsókn kæranda er byggð á d-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi.

Í 23. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar kemur fram að ef aðildarríki, þar sem einstaklingur, sem um getur í b-, c-, eða d-lið 1. mgr. 18. gr. hefur lagt fram nýja umsókn um alþjóðlega vernd, telur að annað aðildarríki beri ábyrgð í samræmi við 5. mgr. 20. gr. og b-, c- eða d-lið 1. mgr. 18. gr., getur það farið fram á að það aðildarríki taki aftur við einstaklingnum. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar skal beiðni um endurviðtöku lögð fram eins fljótt og auðið er og ávallt innan tveggja mánaða frá því að jákvæð samsvörun úr evrópska fingrafaragrunninum berst. Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 6. febrúar 2020. Fingraför kæranda fengu jákvæða samsvörun í evrópska fingrafaragrunninum þann sama dag, en fingraför hans höfðu verið skráð í gagnagrunninn hjá yfirvöldum í Austurríki. Líkt og áður hefur komið fram var, þann 21. febrúar 2020, beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd send austurrískum yfirvöldum, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í svari frá austurrískum yfirvöldum, dags. 26. febrúar 2020, höfnuðu þau beiðni um viðtöku kæranda á þeim grundvelli að í beiðninni kæmi fram að kærandi væri fylgdarlaust ungmenni. Eftir að hafa í þrígang fengið synjun frá austurrískum yfirvöldum, við ítrekuðum beiðnum sínum, sendu íslensk yfirvöld enn á ný beiðni um endurskoðun á fyrri synjun þann 20. maí 2020 eða rúmum tveimur mánuðum eftir síðustu synjun austurrískra yfirvalda, þann 17. mars 2020. Í svari frá austurrískum yfirvöldum þann 25. maí 2020 synjuðu þau beiðninni á þeim grundvelli að þriggja vikna frestur í málinu væri liðinn. Þrátt fyrir það var enn önnur beiðni send til austurrískra yfirvalda þann 26. maí 2020 sem var að endingu samþykkt af austurrískum yfirvöldum þann 29. maí 2020.

Í 2. mgr. 5. gr. framkvæmdargerðar Dyflinnarreglugerðarinnar nr. 1560/2003 kemur fram að telji aðildarríki, sem leggur fram beiðni um viðtöku umsækjanda, að synjun annars aðildarríkis byggist á röngum grunni eða að frekari gögn liggi fyrir í málinu, geti það farið fram á að synjun á beiðni um viðtöku verði endurskoðuð. Samkvæmt ákvæðinu skal leggja fram slíka beiðni innan þriggja vikna frá því að neikvætt svar barst. Í málum Evrópudómstólsins í máli X og X, nr. C-47/17 og C-48/17 frá 13. nóvember 2018 er fjallað um nefndan þriggja vikna frest og áréttað að sé beiðni um endurskoðun ekki lögð fram innan þess tímaramma sem 2. mgr. 5. gr. framkvæmdargerðarinnar kveði á um beri aðildarríkið sem leggur fram beiðnina ábyrgð á umsókn umsækjanda. Beiðni um endurskoðun á fyrri synjun sé viðbótarmeðferð sem mikilvægt sé að samræmist markmiðum Dyflinnarreglugerðarinnar um skjóta afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd. Í þágu réttaröryggis fyrir hlutaðeigandi aðila og til að tryggja samræmdan tímaramma Dyflinnarreglugerðarinnar verði að túlka ákvæði 2. mgr. 5. gr. með ströngum og fyrirsjáanlegum hætti. Í samræmi við dóma Hæstaréttar hefur kærunefnd talið rétt að líta til dóma Evrópudómstólsins til að tryggja einsleitna túlkun á Dyflinnarreglugerðinni og afleiddum gerðum hennar á landsvæði ríkja Dyflinnarsamstarfsins.

Með tölvupósti, dags. 28. ágúst 2020, óskaði kærunefnd eftir upplýsingum frá Útlendingastofnun um á hverju stofnunin byggði mat sitt um að beiðni stofnunarinnar þann 20. maí 2020 til austurrískra yfirvalda hafi verið send innan þess þriggja vikna frests sem framkvæmdargerð Dyflinnarreglugerðarinnar kveði á um. Í svari Útlendingastofnunar, dags. 31. ágúst 2020, komu ekki fram frekari skýringar. Þar sem orðalag ákvæðisins í framkvæmdargerð Dyflinnarreglugerðarinnar og túlkun Evrópudómstólsins eru skýr hvað þriggja vikna frestinn varðar telur kærunefnd ljóst að frestur til þess að senda beiðni um endurskoðun á fyrri synjun hafi verið liðinn þegar beiðnin var send til austurrískra yfirvalda þann 20. maí 2020, rúmlega tveimur mánuðum eftir fyrri synjun austurrískra yfirvalda þann 17. mars 2020. Í samræmi við 2. mgr. 5. gr. framkvæmdargerðar Dyflinnarreglugerðarinnar og markmið Dyflinnarreglugerðarinnar um skjóta afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd ber íslenska ríkið því ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd. Af þeim sökum er ekki hægt að krefja annað ríki sem tekur þátt í Dyflinnarsamstarfinu um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Af því leiðir að taka skuli umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.

Í greinargerð sem talsmaður kæranda sendi kærunefnd byggði talsmaður ekki á þeirri málsástæðu að frestir kunni að vera liðnir og að ábyrgð á umsókn kæranda kunni að hafa færst yfir á íslensk stjórnvöld af þeim sökum. Í greinargerðum sem ritaðar eru af talsmönnum umsækjenda um alþjóðlega vernd sem starfa á vegum Rauða kross Íslands hefur borið á því að rannsókn þeirra hafi ekki beinst að þeim frestum sem Dyflinnarsamstarfið byggir á. Kærunefnd hvetur talsmenn til að gæta betur að hvort þeim formreglum, þ.m.t. frestum, sem samstarfið byggir á hafi verið fylgt til að tryggja að réttindi skjólstæðinga þeirra fari ekki forgörðum. 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate shall examine the merits of the appellants application for international protection in Iceland.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Þorbjörg Inga Jónsdóttir                                                                                      Bjarnveig Eiríksdóttir