Nr. 76/2020 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 9. mars 2020 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 76/2020

í stjórnsýslumáli nr. KNU19120034

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 16. desember 2019 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Moldóvu (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 14. nóvember 2019, um að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að henni verði veitt alþjóðleg vernd á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefst kærandi að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi hvað varðar brottvísun og endurkomubann, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 5. nóvember 2019. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 14. nóvember 2019 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, sama dag, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kæranda var jafnframt brottvísað frá landinu og henni ákvarðað endurkomubann til tveggja ára. Að ósk kæranda var veittur frekari rökstuðningur fyrir ákvörðun Útlendingastofnunar með bréfi stofnunarinnar, dags. 9. desember 2019. Var ofangreind ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 16. desember 2019. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 19. desember 2019.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hún tilheyri minnihlutahópi Rómafólks í heimaríki, hún búi við bág efnahagsleg kjör og hún verði fyrir áreiti og hótunum ákveðins aðila.

Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og henni skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.

Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kærendum jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Kæranda var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laganna. Var kæranda ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hún hafi verið búsett í borginni [...] í heimaríki sínu og að hún tilheyri minnihlutahópi Rómafólks þar í landi. Kærandi óttist ofsóknir í sinn garð enda verði Rómafólk fyrir mikilli mismunun í landinu af hendi almennings og yfirvalda. Þá greinir kærandi frá því að hún búi með systur sinni sem vilji ekkert með hana hafa. Eiginmaður kæranda hafi látist fyrir 12 árum síðan og hún eigi engin börn. Þá greinir kærandi frá hótunum og áreiti af hálfu eiginkonu manns sem frænka kæranda sé í sambandi með. Konan láti kæranda ekki í friði og hafi hótað að lemja hana. Þá eigi kærandi erfitt með að taka þátt í svona átökum vegna trúar sinnar. Kærandi glími einnig við ýmis heilsufarsvandamál.

Í greinargerð kæranda kemur m.a. fram að heimaríki kæranda sé eitt það fátækasta í Evrópu og að spilling sé mikil. Þá viðgangist alvarleg mannréttindabrot í ríkinu. Að því er varðar aðstæður Rómafólks segir að hópurinn verði fyrir útskúfun úr samfélaginu og glími við alvarlega mismunun á öllum stigum þjóðfélagsins. Heimildir hermi að Rómafólk flosni fyrr upp úr námi, hafi takmarkaðan aðgang að heilbrigðiskerfinu og að atvinnuleysi sé langt yfir meðaltali. Stjórnvöld í heimaríki kæranda búi ekki yfir skilvirku kerfi eða ferlum til að auka skólagöngu Rómabarna eða styðja viðkvæmar fjölskyldur sem sendi börnin ekki í skóla. Samkvæmt skýrslu frá 2016 sæki um 43% Rómabarna á aldrinum 7-15 ára ekki skóla og að þau börn sem sæki skóla verði fyrir mismunun og einangrist félagslega. Þá búi meirihluti Rómafjölskyldna í dreifbýli og á sérgreindum svæðum og stór hluti þeirra búi jafnframt við lélegan húsakost og hafi ekki aðgang að neysluvatni eða rafmagni. Beri heimildum einnig saman um að lagalegar breytingar og umbótaverkefni sem hafi verið ætlað að rétta stöðu Rómafólks í heimaríki kæranda, hafi ekki skilað árangri. Þá hafi nefnd Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi t.d. lýst aðgerðaáætlunum stjórnvalda í málaflokknum sem misheppnuðum á öllum sviðum og miklu áhyggjuefni.

Kærandi byggir aðalkröfu sína á því að hún uppfylli skilyrði þess að teljast flóttamaður í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, n.t.t. að hún óttist ofsóknir vegna þess að hún tilheyri hópi Rómafólks. Með hliðsjón af málsatvikum og gögnum málsins sé ljóst að aðstæður hennar nái því alvarleikastigi að teljast ofsóknir í skilningi laga um útlendinga. Í ljósi framlagðra heimilda og vegna þeirrar alvarlegu mismununar sem kærandi hafi þegar orðið fyrir megi telja að ótti hennar við slíkar ofsóknir sé ástæðuríkur. Kærandi byggir enn fremur á því að yfirvöld í heimaríki hennar hafi hvorki getu né vilja til að veita kæranda þá vernd sem hún þarfnist. Af hálfu kæranda er því haldið fram að oft sé Rómafólk í verri stöðu leiti það til lögreglunnar heldur en ef það láti það hjá líða. Þá byggir kærandi á því að það geti hvorki talist raunhæft né sanngjarnt að ætlast til þess að hún flytjist um set innanlands til að komast hjá ofsóknum.

Í umfjöllun um varakröfu um að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga er vísað til áðurgreindra aðstæðna Rómafólks í heimaríki kæranda. Telur kærandi að líta beri svo á að hún sé fórnarlamb viðvarandi mannréttindabrota í heimaríki sínu sem yfirvöld verndi hana ekki gegn. Þá vísar kærandi til athugasemda við 74. gr. í frumvarpi til laga um útlendinga, en kærandi tilheyri einum viðkvæmasta minnihlutahópi í Moldóvu og aðstæður hennar jafnist á við erfiðar félagslegar aðstæður.

Til þrautavara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi hvað varðar brottvísun og endurkomubann hennar. Það sé mat kæranda í ljósi upplýsinga um stöðu Rómafólks í Moldóvu að umsókn hennar geti ekki talist bersýnilega tilhæfulaus. Þá bendir kærandi á að ástæður flótta hennar séu ekki eingöngu efnahagslegar heldur hafi hún verið áreitt og óttist frekari ofsóknir og hún fái ekki aðstoð frá yfirvöldum í heimaríki sínu. Að framangreindu virtu sé rétt að fella ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann úr gildi.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Kærandi kemur frá ríki sem er á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki og var umsókn hennar um alþjóðlega vernd metin, líkt og áður hefur komið fram, bersýnilega tilhæfulaus af Útlendingastofnun. Af þeim sökum var umsókn kæranda tekin til forgangsmeðferðar hjá stofnuninni á grundvelli 1. tölul. b-liðar 1. mgr. 29. gr. laga um útlendinga.

Í 1. mgr. 29. gr. laga um útlendinga kemur fram að Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála geta ákveðið að mál sæti forgangsmeðferð að uppfylltum skilyrðum sem tiltekin eru í a og b-lið málsgreinarinnar. Þá kemur fram í 2. mgr. að styðjast megi við lista yfir ríki sem almennt eru talin örugg upprunaríki. Í 3. mgr. 29. gr. kemur fram að ráðherra sé heimilt að setja nánari skilyrði um hvenær megi beita forgangsmeðferð samkvæmt greininni. Málsmeðferð samkvæmt 29. gr. laga um útlendinga er ekki flýtimeðferð heldur aðeins forgangsmeðferð sem felur í sér heimild til að setja mál framar í röðina og afgreiða þau á undan þeim sem ekki fá slíka meðferð. Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að 29. gr. frumvarpsins feli ekki í sér heimild til að falla frá neinum málsmeðferðarreglum laga um útlendinga heldur eingöngu heimild til forgangsröðunar. Jafnframt er ljóst af reglugerðarheimildinni að hún nær aðeins til skilyrða þess að gefa megi máli forgang en ekki til að kveða nánar á um hvað felist í slíku ferli. Ráðherra hefur því ekki heimild til að mæla svo um að víkja megi frá reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða óskráðum reglum stjórnsýsluréttar við meðferð forgangsmáls. Kærunefnd telur því hafið yfir vafa að skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar og málsmeðferðarreglur laga um útlendinga gilda að fullu um málsmeðferð skv. 29. gr. laga um útlendinga og að ákvörðun um að afgreiða mál sem forgangsmál felur ekki í sér heimild fyrir stjórnvöld til að beita reglunum með öðrum hætti en almennt gildir um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd.

Mælt er fyrir um leiðbeiningaskyldu stjórnvalda í 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar kemur fram að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í þeim tilvikum þar sem stjórnvaldi má vera ljóst að aðili hefur misskilið réttarreglur, ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, ekki fengið nægjanlega ítarlegar upplýsingar eða hefur að öðru leyti bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningar, ber stjórnvaldi að gera aðila viðvart og veita honum viðeigandi leiðbeiningar. Þá eru náin tengsl milli leiðbeiningareglu 7. gr. og rannsóknarreglu 10. gr. laganna. Í rannsóknarreglunni felst m.a. sú skylda stjórnvalds að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Eitt skilyrði þess að mál teljist nægjanlega rannsakað er að aðila máls hafi verið leiðbeint með fullnægjandi hætti um réttindi sín og skyldur. Rannsóknarreglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann ber fyrir sig.

Líkt og áður hefur komið fram kom kærandi í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 14. nóvember 2019 ásamt talsmanni sínum. Aðspurð kvaðst kærandi ekki vera líkamlega hraust og glíma við háan blóðþrýsting, hjartavandamál og nýrnavandamál. Kærandi taki lyf við framangreindum kvillum og hún þurfi að láta endurnýja lyfseðil. Fulltrúi Útlendingastofnunar benti kæranda á að ef hún þurfi að tala við lækni, geti hún látið vita hjá þjónustuteyminu. Í lok viðtalsins spyr talsmaður kæranda hvort hún hafi greiðan aðgang að heilbrigðisþjónustu í heimaríki. Kærandi kvaðst alltaf þurfa að greiða fyrir lyf og nefndi að hún þarfnist aðgerðar sem hún þurfi einnig að greiða fyrir í heimaríki.

Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli gangast undir læknisskoðun svo fljótt sem verða má frá því að umsókn er lögð fram. Þá skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Lögin eru fortakslaus hvað þetta varðar en þegar umsækjendur lýsa í viðtölum hjá Útlendingastofnun veikindum sem ekki eru augljóslega minniháttar má telja að enn ríkari skylda hvíli á stjórnvöldum að tryggja slíka skoðun.

Samkvæmt framansögðu greindi kærandi m.a. frá því að glíma við hjartavandamál. „Hjartavandamál“ vísar ekki til ákveðins sjúkdóms heldur geta fjölmargir sjúkdómar, misalvarlegir, fallið þar undir. Kærandi var ekki spurð nánar út í veikindi sín, t.a.m. hvenær hún greindist, hvar hún greindist, hvenær hún fór síðast til læknis, hver meðferðin sé við sjúkdómi hennar og hvort hún hafi aðgang að þeirri meðferð í heimaríki. Þá benda gögn málsins hvorki til þess að kæranda hafi verið leiðbeint um að leggja fram frekari gögn í tengslum við heilsufar sitt né að hún hafi gengist undir læknisskoðun hér á landi. Þá er ljóst að kærandi hafði heldur ekki tækifæri til að leggja fram slík gögn þar sem ákvörðun var tekin í máli hennar sama dag og viðtal fór fram. Leiða má líkur að því að í einhverjum tilvikum geti viss hjartavandamál náð þeim alvarleikaþröskuldi að rétt þyki að veita dvalarleyfi skv. 1. mgr. 74 gr. laga um útlendinga. Ómögulegt er að vita hvort sjúkdómur kæranda uppfylli þau skilyrði án þess að upplýsingar liggi fyrir um hvaða sjúkdóm sé að ræða, hversu alvarlegur hann sé í máli kæranda og hvernig aðgengi hennar að heilbrigðisþjónustu og lyfjum er í heimaríki. Að mati kærunefndar ber rökstuðningur Útlendingastofnunar ekki með sér að lagt hafi verið fullnægjandi mat á einstaklingsbundnar aðstæður kæranda út frá lagagrundvelli málsins.

Þá kemur fram á bls. 11 í nánari rökstuðningi að eiginmaður kæranda hafi einnig lagt fram vegabréf, en kærandi er ekkja. Bendir þetta ennfremur til þess að ekki hafi verið vandað til verka við meðferð málsins.

Kærunefnd hefur áður fjallað um að þar sem Útlendingastofnun hefur fullt forræði á mati á því hvort kæra fresti réttaráhrifum ákvörðunar og hvort hægt sé að óska eftir slíkri frestun, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga, hvíla auknar skyldur á stofnuninni að gæta þess í hvívetna að meðferð málanna sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Í því sambandi hefur kærunefnd áréttað að annmarkar á málsmeðferð á fyrsta stjórnsýslustigi í slíkum málum geta leitt til óafturkræfra réttarspjalla fyrir kæranda og eftir atvikum í alvarlegustu tilvikunum falið í sér brot gegn 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Kærunefnd telur að jafnvægi þurfi að vera á milli skilvirkni málsmeðferðar vegna umsókna um alþjóðlega vernd og réttar til fá niðurstöðu í slíku máli innan hæfilegra tímamarka annars vegar og hins vegar réttar til að fá fullnægjandi skoðun á málsástæðum, þar með talið hæfilegan tíma til að leggja fram gögn sem styðja málið, fá leiðbeiningar um framlagningu slíkra gagna eftir því sem við á og taka afstöðu til atriða sem upp koma við málsmeðferðina. Kærunefnd telur að hið fyrra geti ekki haft slíkan forgang að hið síðara verði fyrir borð borið, án þess að til komi skýr lagaheimild. Með vísan til þess telur kærunefnd að þegar umsækjandi hefur aðeins borið fyrir sig málsástæður sem, teldust þær allar sannar, gætu ekki leitt til verndar samkvæmt IV. kafla laga um útlendinga eða 74. gr. laganna kalli rannsóknarregla stjórnsýsluréttar ekki á frekari rannsókn. Í slíkum málum gæti því verið heimilt, að öðrum lagaskilyrðum uppfylltum, að ljúka máli strax eftir viðtal við umsækjenda.

Í máli þessu bar kærandi fyrir sig ýmsa heilsufarskvilla sem eftir atvikum gætu talist lífshættulegir eða gætu leitt til alvarlegs óbætanlegs heilsutjóns eða óbærilegra þjáninga fyrir kæranda. Kærunefnd telur, með vísan til framangreinds, ákvörðunar Útlendingastofnunar og eftirfarandi rökstuðnings sem og aðstæðna allra, að málið hafi ekki verið nægilega upplýst þegar ákvörðun var tekin í því og að rannsókn Útlendingastofnunar hafi því ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd telur að ekki sé sannanlegt að þessi annmarki hafi í raun ekki haft áhrif á efni ákvörðunarinnar. Þá hafi kæranda ekki verið leiðbeint um að leggja fram gögn til þess að styðja við ofangreinda málsástæðu sína.

Eins og áður sagði er hætta á að annmarkar á málsmeðferð á fyrsta stjórnsýslustigi í slíkum málum geti leitt til óafturkræfra réttarspjalla fyrir kæranda. Nefndin telur brýnt að við málsmeðferð í málum sem sæta forgangsmeðferð að þess sé gætt í hvívetna að meðferð málsins sé í samræmi við áskilnað stjórnsýslulaga.

Með tilliti til heildarmats í máli kæranda má leiða að því líkum að ítarlegri rannsókn og framlagning gagna sem hafi haft þann tilgang að upplýsa málið í heild sinni hafi getað haft áhrif á niðurstöðu í máli hennar. Er það mat kærunefndar að með þessum annmörkum á málsmeðferð kæranda hjá Útlendingastofnun hafi stofnunin ekki fullnægt skyldu sinni skv. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 2. mgr. 23. gr. og 2. mgr. 28. gr. laga um útlendinga.

Meginmarkmið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda og að ekki hafi farið fram viðhlítandi mat á máli hennar. Kærunefnd telur þá annmarka verulega og að þeir kunni að hafa haft áhrif á niðurstöðu máls hennar. Kærunefnd telur jafnframt að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi og því rétt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.

Í ljósi þessarar niðurstöðu er ekki ástæða til að taka frekari afstöðu til þess hvort framkvæmd viðtals Útlendingastofnunar við kæranda hafi verið í samræmi við 2. mgr. 28. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka málið til nýrrar meðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellant´s case.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Bjarnveig Eiríksdóttir                                      Þorbjörg Inga Jónsdóttir